云南澜沧江流域上游水电工程移民安置方式研究

牛金林，张之平，施国庆

（1.河海大学，江苏 南京 210098；2.华能澜沧江水电股份有限公司，云南 昆明 650214）

云南澜沧江流域上游水电工程移民安置方式研究

牛金林1，2，张之平2，施国庆1

（1.河海大学，江苏 南京 210098；2.华能澜沧江水电股份有限公司，云南 昆明 650214）

以国家现行相关法律法规、政策规定为基础，借鉴云南澜沧江流域中下游水电工程移民安置方式，针对云南澜沧江上游特殊的自然及人文环境，提出移民安置模式选择的基本原则；分析现行补偿安置方式的效果及存在的问题，提出影响澜沧江上游移民安置方式选择的8种主要因素；从利弊2个视角出发，分析采取逐年安置模式的优势和局限性；并从资金来源、补偿对象、移民意愿等多个方面，提出澜沧江上游水电工程移民可以在逐年补偿安置的基础上，采用不同组合的多元化安置模式。

澜沧江流域；水电工程；移民安置；逐年补偿安置

1 问题的提出

能源产业是国民经济发展的重要基础，水电资源作为可再生清洁能源，其开发是国家能源战略需求[1-2]，是世界各国优先考虑开发的能源资源[3]。截至2013年底，我国水电装机容量已达到2.8亿kW，根据我国“十二五”规划，到2020年我国水电装机容量将达到4.2亿kW[4-5]。根据国际大坝委员会1998 — 2001年对全球300多个大型电站调查显示，全球大坝建设大约造成了4 000万～ 8 000万移民，且相对贫困化[6-7]。水利水电工程移民是特殊的群体，其安置难度大、社会关系复杂、遗留问题多，是其他工程移民无法比拟的[7-9]，移民问题日益受到政府、移民、项目法人及社会各界的广泛关注[2]，成为世界各国在水利水电开发中普遍关注和研究的重要课题[9]，也是工程正常施工和运行的必要条件[10]，关系到广大移民的切身利益以及经济发展、社会稳定[11]，更是贯彻落实科学发展观的重要内容[12 - 14]。

目前，水电工程移民安置方式多样，可以按照多种方法进行分类：如按移民安置后从事产业划分为农业、非农业和兼业安置；按迁移距离划分为就地后靠、异地近迁和异地远迁安置；按就业途径划分为农业、企业招工、自谋职业和养老保险安置[12,15]等。不同的安置方式产生的社会、经济和生态效益也不尽相同[16]。传统安置方式主要是指以大农业安置方式为主，辅以二三产业安置、投亲靠友安置、自谋职业安置等其他安置方式的移民安置方式[15-16]。长期以来，我国水电工程农村移民安置实行的“有土从农”（农业生产安置）的移民安置方式，被证明是行之有效的。

以优越的水电开发技术经济指标和巨大的经济、社会与环境综合效益，高山峡谷土地资源稀缺的西南地区成为现阶段水电开发的集中区域[17]，云南澜沧江流域中下游电站已基本开发完成，开发重心已转向上游梯级开发，随着社会经济发展和政策转变，传统安置方式进行安置的难度越来越大[18]，上游区域因其独特的人文、地理因素，导致投资不断增加，又面临电力市场过剩、送出困难等问题，为水电工程建设征地和移民安置方式也带来了挑战和冲击。当地政府及移民群众都迫切希望采取新的更符合澜沧江上游特点的安置方式。探索合理的移民安置方式和有效途径，是库区社会、经济和生态可持续发展、移民安置后生活稳步提高的重要前提，也是水利水电工程建设和正常运行管理的基础[19]。

2 澜沧江上游移民安置方式选择因素分析

2.1 总体规划及现状

云南澜沧江上游段从滇藏交界处至苗尾电站，规划“一库七级”。由上至下依次为古水（180万kW）、乌弄龙（99万kW）、里底（42万kW）、托巴（140万kW）、黄登（190万kW）、大华桥（92万kW）、苗尾（140万kW），总装机容量883万kW。地势北高南低，地形呈深割之势，海拔高差悬殊，良田好地大多分布在河谷中，耕地资源匮乏，山坡地单位面积粮食产量低，存在退耕还林问题，林地资源较为丰富，但林地利用率较低，同时也遭到不适当的砍伐。面临着一系列的生态资源恶化问题。民族文化多样，特色鲜明，多宗教并存、多民族共融。居民大多以农牧业为主，地理位置偏远、交通不便、经济发展滞后、地质条件复杂，移民补偿较高、物价上涨等，使电站单位移民安置补偿投资相比中下游大幅提高，作为电站投资效益的重要因素，移民补偿投资比例的上升，关系到电站投资效益。

2.2 主要影响因素

土地资源因素：农村移民恢复生产方式的可能性与库区剩余土地资源成正比，澜沧江流域土地资源稀缺，向非农产业转移是必然选择，移民安置方案只能向非农安置倾斜。

就业因素：只有解决移民的再就业问题，才能使移民群众长治久安。

年龄因素：澜沧江流域水库移民也已步入老龄化阶段，在进行移民安置方式选择时，有必要根据年龄、性别等因素采取有针对性的安置策略。

民族因素：澜沧江上游少数民族移民占比较大，有些少数民族仍沿用自己的语言，受教育水平偏低，适应能力和再就业能力较差，商品经济观念陈旧，在选择移民安置方式时，必须考虑其生产生活特点和需求，尤其是宗教信仰。

环境容量因素：移民安置方式与环境容量（即自然资源、经济、社会、环境等承载能力）相互依托，并由环境容量决定。

地域条件和人文环境因素：交通便利、工业发达、移民生产生活水平高的地区，非农就业渠道较多，安置方式较好选择；但区域位置条件差的地区，农民较难找到非农工作，就业问题突出，不利于社会的发展和稳定。

社会经济因素：经济发展水平也是移民安置方式选择的重要因素之一，经济发展水平较高的地区，居民的整体素养较高，对新事物接受能力强，对土地依赖性弱，谋生手段也多种多样；而经济发展水平较差的地区则相反，以土地安置思想严重，离开土地后的生活难以保障，理论上应该采取以有土安置为主，多种安置方式并存的安置方式。

移民意愿因素：《国务院关于大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式”，在规划设计过程中应充分征求移民的意愿。

3 澜沧江上游水电工程移民逐年补偿安置方式分析

3.1 基本原则

完善的安置政策和因地制宜的创新移民安置方式，关系到移民安置实施后移民的生产生活水平能否恢复或提高，能否实现移民“搬得出、稳得住，逐步能致富”的工作目标。澜沧江流域中下游河段规划“两库八级”电站均已建成投产，移民安置工作也已接近尾声，借鉴其成功经验，上游移民安置方式选择应遵循：①依法合规，统筹兼顾；②实事求是；③可持续发展；④尊重移民意愿；⑤经济合理；⑥合理用地，珍惜土地资源；⑦尊重宗教信仰和少数民族生产生活习惯等原则。

3.2 逐年补偿安置方式分析

逐年补偿安置方式主要内容包括补偿标准和期限、资金及成本、资源需求、利弊分析等方面。

3.2.1 补偿标准和期限

逐年补偿安置实行“同库同策”，补偿期限与电站运行期限相同。水电站运行终止时，通过整理恢复相应土地后，交由农村集体经济组织分配给移民户耕种使用，或为移民另辟生产就业门路。

补偿标准按照工程建设征地处理范围内涉及人口人均耕（园）地面积被征收前3年平均年产值或省国土资源部门公布的征地统一年亩产值计算[20]，工程建设征地处理范围内涉及人口人均耕（园）地面积不足0.07 hm2（1亩）的，逐年补偿标准按照0.07 hm2（1亩）计算。移民安置规划已通过审批的水电工程，按照审定的逐年补偿标准执行。

3.2.2 补偿资金来源及成本

与其它安置方式相比，逐年补偿安置方式的移民生产安置成本是不一样的，一部分按国家政策、法规规定计列的建设征地和移民安置补偿补助费，主要是土地补偿补助费用；另一部分是由于土地征占用的土地补偿费和安置补助费等不足以支付移民长期补偿补助费情况下，从电站的发电效益中（或其它途径）提取一定的资金，以支付移民长期补偿费。

一般情况下，按国家移民条例规定的补偿标准测算的移民资金，采取逐年补偿方式后只能够满足10 ～ 12 a的资金需求，后续资金采用何种标准及对电价影响等问题需深入研究确定。资金来源主要包括：国家审定的征收农村集体经济组织用于长期补偿补助耕地的费用；电站运行期间，从电价或发电收益中提取的补偿资金；省级以上人民政府批准的其他资金。

移民安置规划报告中计列的补偿费用由项目业主管理，费用进行年度结算，优先用于支付逐年补偿费，由业主按计划转入地方专户，由地方政府兑付给移民和集体经济组织。

产业发展资金由地方人民政府结合当地实际，编制移民产业发展和基础设施建设规划，经过省级移民主管机构审核后，统筹安排。

电站工程寿命期满后，原则上土地复垦的工程费、熟化费，土地熟化期产出损失补偿费，在长期补偿和产业发展资金中列支，但还需进一步探讨。

3.2.3 补偿标准递增机制

澜沧江流域水电站移民逐年补偿递增机制根据《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》（云政发〔2015〕12号）的要求：“审定的逐年补偿标准每年按照一定金额作逐年调整。本次调整期为2015年1月1日至2017年12月31日，对确定享受逐年补偿的移民人口，2015年在审定的逐年补偿标准基础上每人增加120元，2016年在2015年的基础上增加120元，2017年在2016年的基础上增加120元。2018年1月1日后的逐年补偿标准调整，届时根据国家和省的有关政策，综合考虑有关因素另行确定”执行。

3.2.4 移民安置任务及资源需求

就生产安置人口来说，逐年补偿与大农业生产安置方式淹没耕地资源量相同，生产安置人口相当。实行逐年补偿，一些仅淹没耕地资源、能解决水电路等基础设施的生产安置人口就不需要远迁和外迁，减少移民搬迁安置人口规模。据统计，若澜沧江上游7个项目采用传统大农业安置方式，将产生搬迁人口约4.0万人，而采用逐年补偿安置方式搬迁人口降至约2.8万人。

逐年补偿安置方式减小移民安置总体资源需求量，体现了节约用地的原则，可以最大限度地管理使用淹没线以上剩余资源，是水电开发移民安置的有效途径。降低了移民安置工作难度，大幅度提高工作效率，给移民一个稳定的生活保障，有利于提高移民安置区可持续发展能力，其效果优于大农业生产安置；除此之外，降低了水电项目业主的融资贷款压力等；同时也遵循云南省人民政府办公厅《关于怒江和澜沧江上游云南境内水电开发移民安置规划有关问题的请示》的批复（云政办2008 — 6091号)相关要求，实现了移民“搬得出、稳得住、能发展”的目标。

3. 2.5 利弊分析

3.2.5.1 逐年补偿安置方式的优越性

逐年补偿安置方式是我国水电工程建设水库移民工作的重大创新，其根本在于把“以新换旧”的实物补偿转变成“货币补偿”；把单一的“以土安置”发展为“多渠道多形式安置”[21-22]。其有利之处表现在：

（1）由于电站征收耕地数量较多、质量较好，而库周土地后备资源不足，或是水利供水难以保证，为后靠移民安置用的土地（耕地）难以配置，而异地调整土地的难度又越来越大，“逐年补偿”能够较大幅度地减少移民搬迁数量，大部分“淹地不淹房”人口，可以就地、后靠安置，能较好地解决“人地矛盾突出”“调整土地困难”“外迁难度大”的问题。

（2）征地多为少数民族聚居区，具有“大杂居，小聚集”的生活习惯和独特的民风民情，移民多有“故土难离”的情结，不愿意远迁，采取“长期补偿”，可以解决这些问题和困难，民族文化、民族特色得以保护和发扬。

（3）建立以不降低移民原有生活标准为前提的长期生活保障制度，电站征收耕地后就给移民发放货币，移民收入来得快且稳定，为移民安居乐业打下坚实基础；在很长一段时间内，移民不需从事原来的农业劳动即可获得一份长期固定的补偿收入，移民比较满意，乐于接受[17]。

（4）可实现移民与电站利益共享，长期补偿不同于传统安置方式的“有限补偿”，只要电站存在，移民就能获得补偿，一定程度上移民与电站可以利益共享。

（5）把移民劳动力从耕种土地中解放出来，外出务工或寻找新的生产和就业门路，能够拓宽经济收入途径，为致富奔小康开辟了新途径，同时也加快了城镇化建设。

（6）移民“老有所养、病有所医、学有所用”等问题得到了根本解决，促进了社会主义和谐社会建设。

（7）逐年补偿逐年支付降低了水电项目法人的融资成本。

3.2.5.2 逐年补偿安置方式的局限性

（1）逐年补偿安置虽然解决了人与耕地矛盾突出、移民不愿意远迁等主要问题，但从理论上讲，移民不需要在耕地中劳作，使得大量劳动力闲置，容易引起社会不平衡和不安定。

（2）逐年补偿安置需要为大量的闲散劳动力寻找其它生产、就业出路，但澜沧江流域移民大多群居山区，文化水平和就业技能受限，增加了移民再就业难度。

（3）只适用于农业安置环境容量不足，移民不愿远迁、有从事非农产业意愿的情况。

（4）补偿资金前期可以从计入概算的16倍耕地补偿费中开支，后期要从项目业主发电收益中开支，补偿标准将随着经济社会的发展、物价上涨而不断调增，如果企业亏损，很难保障后期逐年补偿资金。

（5）对于逐年补偿安置，尤其是长期分年支付，现阶段缺乏相应的国家政策规定，从国家水电工程移民政策依据分析，逐年补偿安置需在政策上有所突破。还需要国家、移民主管机构和水电开发业主相互密切合作，从国家层面指定相关政策性文件、建立移民逐年补偿运行保障机制、水电运行风险评估机制、延长被征地移民的土地承包期等方面，降低逐年补偿安置的不确定风险[18,22]。

4 结 语

通过对云南澜沧江流域电站移民安置方式调研和综合研究，分析国内外移民政策及云南澜沧江中下游电站移民安置的成功经验和存在问题，以国家现行相关法律法规、政策规定为基础，分析澜沧江上游电站移民安置方式，对中下游现行的大农业安置和逐年补偿安置方式进行了分析，针对澜沧江上游特殊的自然及人文环境，从多方面，针对传统和创新性移民安置方式进行了战略选择。主要得出以下结论：

（1）移民问题涉及到政治、经济、社会、人口、资源、环境诸多因素。移民安置方式的选择既受到自然资源、社会环境条件的限制，又受到法律的制约，同时移民安置对移民区域经济、社会、人文，特别是移民的生存环境产生重要影响，是移民工作的关键、核心内容，关系到移民安置实施后移民的生产生活水平能否恢复或提高，能否实现移民“搬得出，稳得住，能致富，环境得到保护”的总体目标。

（2）采取逐年补偿安置方式可以不配备或者少配备土地资源，能较好的增加失地移民经济收入，解决澜沧江流域“人多地少”的突出矛盾，维护移民的根本利益，也符合城乡一体化要求，是澜沧江流域电站移民安置方式的必然选择。逐年补偿安置方式更适宜于“人地矛盾”高度集中的区域和具有“大装机、小移民”特点的水电工程，尤其是我国西南V形河谷地带、少数民族区域性较强的地区，为实行逐年补偿安置移民提供了得天独厚的条件，而具有“小装机、大移民”的水电工程，要实行逐年补偿安置移民将面临更加复杂的问题[23-24]。

（3）澜沧江上游受多民族聚集的特性和特殊自然环境制约，移民再就业机会很少，社会需求会随着社会经济发展和物价上涨而不断增加，单一的逐年补偿资金不可能一味地上涨，否则电站经营效益很难满足移民的补偿资金需求，对征地补偿移民安置成本控制显得尤为重要。尽管逐年补偿安置方式是澜沧江流域电站移民安置方式的必然选择，但并不是唯一选择。创新移民安置方式迫在眉睫，只有通过移民安置思路的不断创新和完善，才能解决移民搬迁安置实施工作中存在的困难问题，最终实现电站库区和移民安置区的社会稳定，实现长治久安。

（4）任何一种安置方式都有其优越性和局限性，如果能在逐年补偿安置方式的基础上，将多种安置方式有机组合起来，例如“农业安置与逐年补偿安置方式组合”“基本养老保障与逐年安置方式相组合”“城镇化与逐年补偿安置方式相结合”“城镇化与基本养老保障安置方式相结合”等多种安置方式，可以实现移民安置方式多样化，能够扬长避短，解决单一安置方式不能够解决的问题，也符合国家“可持续发展”移民的方针政策。

（5）澜沧江上游水电移民可以探索大农业安置、逐年补偿、养老保障和城镇化安置等不同组合方式的多元化安置模式，在此基础上，引进并根据实际情况和需求自由组合，既能有效地缓解农村闲散劳动力就业压力，又能确保移民在丧失劳动能力后的基本生活保障。尤其是在逐年安置方式的基础上将基本养老保障和城镇化安置方式加以应用，多种安置方式有机组合，采用科学、合理的逐年补偿对象和补偿标准确定办法，坚持在移民充分参与、统筹兼顾多方利益的基础上进行移民安置方式多元化选择，能够更好地解决移民安置问题。

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（责任编辑 黄 超）

Study on Resettlement Approaches of Displaced Persons Caused by Hydropower Projects in the Upper - stream of Lancang River Basin in Yunnan Province

Niu Jin - lin1，2，Zhang Zhi - ping2，Shi Guo - qing1
(1. Hohai University，Nanjing 210098，Jiangsu，China；2. HuanengLancang River Hydropower Co.,Ltd.,Kunming 650214，Yunnan，China)

Based on the current laws，regulations and policies of China，considering its special natural and human environment，the basic selection principles of resettlement mode in Lancang River upstream were proposed by learning the resettlement ways in the middle and lower reaches of this basin. Eightmajor factors for resettlement mode selection in the upperstream wereput forward by analyzing the effects and problems of the existing compensation and resettlement ways. Advantages and problems that may arise in yearly compensation mode wereanalyzed from the pros and cons. Based on the yearly compensation，a diversif i edresettlement mode combining different ways was proposed.

Lancang river basin；hydropower engineering；resettlement；yearly compensation and resettlement

D632.4

A

1008 - 701X(2017)05 - 0008 - 05

10.13641/j.cnki.33 - 1162/tv.2017.05.003

2016-03-28

牛金林(1982 - )，男，工程师，硕士，主要从事工程移民研究工作。E - mail：niujinlin2008@qq.com

施国庆(1959 - )，男，教授、博士生导师，主要从事征地拆迁移民管理方向研究工作。E - mail：gshi1@126.com