试论政府信誉环境建设的经济价值和实践原则

胡丽华

[内容提要]政府信誉环境是政府投资环境诸要素中最具有经济价值的环境要素。政府信誉环境建设是一个长期的实践过程，特别是对于信誉环境建设基础较弱的行政区域而言，更加需要长期的不懈努力，良好的政府信誉环境才能得以确立。应充分认识政府信誉环境建设的经济价值，认真遵循政府信誉环境建设实践的基本原则，努力打造一个符合市场主体需要的理想的政府信誉环境。

[关 键 词]政府信誉环境；经济价值；实践原则

政府信誉环境是指政府在与各类市场主体发生关系时，严格遵守国家的经济政策和法律、法规，信守对市场主体做出的承诺，履行与市场主体订立的经济合同等。政府信誉环境无论是对于政府投资环境其他要素经济价值的开发，还是对于市场主体投资成本的降低，都具有最终的决定性作用。因而，要充分发挥政府信誉环境建设的经济价值，建立起市场主体对政府信誉的极大信任，区域政府还应从区域经济长远发展的战略出发，积极遵循政府信誉环境建设的科学理念和行为原则。

一、政府信誉环境建设的经济价值

（一）决定资本洼地的形成和容量的大小

政府信誉环境的经济价值，首先体现在解决区域经济发展的资本资源上，也就是人们常说的形成资本流入的洼地上。信誉环境的好坏，不仅决定着一个行政区域吸聚资本的数量，还决定着其吸聚资本的质量，直接影响着区域经济发展的综合竞争力的大小。

一是决定存量资本的去留。从区域经济发展的视角来看，所谓存量资本主要是指本行政区域即期拥有的资本总量，包括本地资本和已经在本行政区域实际投资的外来资本。对于市场主体来说，政府的信誉环境不是政府事先告知的，而是投资过程中发生和感受的环境要素。因而对于市场主体来说，信誉环境的好坏要经过一个过程才能验证。政府信誉环境如果好并得到验证，无论本地市场主体还是外来市场主体都不会轻易转移资本。否则，大量市场主体就会转移资本，造成本行政区域资本存量的相对减少以至于绝对减少。

二是决定增量资本的增减。从区域经济发展的角度来看，增量资本主要是指某一行政区域在一定时期内增加的资本量。这个增加的资本量也包括本地及已经在本地投资的外来市场主体追加的资本和新进入的域外资本。一般来说，要迅速解决本地资本资源短缺的问题，主要靠外来资本的进入。对于资本增量而言，政府信誉环境不佳，就如同一道闸门，阻止外来资本的进入，又如一个巨大的漏斗，导致存量资本的渗出。相反，政府信誉环境好，会形成吸引外来资本进入的宽广渠道，还会扩大本行政区域容留资本的空间，实现区域资本增量的迅速增加。

三是决定资本质量的高低。如果从资本的货币形态来看，资本本身没有质量高低之分。当资本离开货币形态，转化为各种生产要素时，就有了质量高低之分。资本的质量可以从多个视角去阐发。对于区域经济发展而言，资本质量的高低，主要看战略性投资的市场主体的多少和资本总量的多少。战略性投资最重视的是投资风险。而政府信誉环境又是决定投资风险系数大小的主要因素之一。政府信誉环境不佳，就会拒战略性投资的市场主体于门外，本地的资本质量也不会获得改善和提高的基础条件。

（二）决定政府在整体投资环境要素投入的回报空间

政府在投资环境建设中是必然要发生投入的，其中在政策环境、政务环境和服务环境建设上，都要直接和间接地进行人力、物力和财力投入，进而发生投资环境建设成本。唯有政府的信誉环境建设不需要或极少需要直接的投入，但却决定着政府在其他环境要素投入收益的大小。

一是决定政府投资环境建设投入的直接收益。从直接效果而言，政府在投资环境建设上投入的直接收益表现为市场主体的增多和本行政区域资本总量的增加及资本质量的提高。在经济发展的一定水平上，任何一个行政区域的资本容量和市场主体的数量都要有一个极限值。政府在投资环境建设投入收益的最大化，实际上就是使本行政区域的市场主体和资本总量接近于这个极限值。在其他环境要素既定的情况下，能否实现政府投资环境建设投入收益的最大化，就取决于政府的信誉环境。信誉环境不佳，其他环境要素的作用就会大打折扣，甚至不会发生任何实际作用。

二是决定政府投资环境建设投入的间接收益。政府投资环境建设投入的间接收益主要是指政府财政收入的增长。政府财政收入的增加，要以市场主体和资本总量的增加为前提，通过区域经济总量的增长来获得。政府的信誉环境好，必然带来市场主体的增加和资本总量的增长，进而带来区域经济发展总量的增长和经济发展质量的提高，这样就会扩大政府财政收入的基础，增加政府的财源。否则，信誉环境恶劣，政府在投资环境建设上的投入不仅不会带来应有的财政收益，还会造成政府在其他环境要素上投入的巨大浪费。

（三）提升或降低市场主体的风险成本和投资收益率

在正常情况下，特别是在买方市场基本形成、市场主体的投资收益率在非垄断行业趋于平均的情况下，市场主体更看重的是投资安全问题。而政府的信誉环境恰恰是市场主体投资风险的决定性因素之一。

一是可以降低区域经济发展的平均风险成本。政府信誉是面向所有市场主体的。由此，信誉环境对市场主体风险成本的影响，也就成了对本行政区域经济发展平均风险成本的影响。加强政府信誉环境建设的最大益处，就是可以使本行政区域所有的市场主体对于政府政策的变化与调整能够形成稳定的预期，既不必过多地储备风险资金，也不必担心政府政策的突然变化而发生难以承受的成本负担，做到放心投资和放心生产与经营。

二是可以降低战略性投资市场主体的风险成本。政府信誉环境建设对于战略性投资的市场主体意义极为重大。战略性投资由于投资规模大，成本回收周期长，调整投资方向难，有的一经投资就无法转向，因此格外重视投资安全。对于战略性投资的市场主体来说，政府信誉环境建设不仅要使政府做到严格遵守国家的政策、法律和法规，信守政府的政策承诺，还要严格信守合同。政府信誉环境好，特别是得到了长期验证，不仅可以减少战略性投资的市场主体评估投资风险时发生的成本，还可以使其在日常生产经营过程中少发生甚至不发生风险成本，进而增大其投资收益的空间。

三是可以增加市场主体盈利资本总量。就市场主体投资成本构成而言，其直接用于生产经营的成本占其总成本中的比重越大，获取投资收益的空间就越大，反之就越小。政府信誉环境对于市场主体经济价值的重要体现，就是可以大大减少其用于非生产经营性的成本支出，增加用于生产经营性的成本支出。这种作用一方面体现在政府信誉环境好，市场主体可以不必经常性支出因政府及政府部门和政府工作人员失信而发生的成本；另一方面还体现在增加市场主体投资的信心，大大减少其为规避风险而发生的时间成本等柔性成本。

二、政府信誉环境建设的基本原则

（一）信誉第一，诚信至上

加强政府信誉环境建设，首先要牢固树立信誉第一、诚信至上的理念。区域政府在与市场主体发生关系时，应始终注意把政府的信誉置于首位，无论在什么情况下，都不能以损害政府信誉为代价来处理政府与市场主体之间的关系，以及调节市场主体之间的关系。要坚持把信誉第一、诚信至上的原则贯穿于政府施政的全过程，融入政府施政的理念之中，并转化为政府自觉的行为。特别是对于政府面向所有市场主体做出的政策承诺，以及政府向战略性投资的市场主体做出的具体承诺，更要如实兑现，认真履行政府承诺的责任和义务。要绝对避免对市场主体的欺诈行为，即利用市场主体对政府天然具有的信任感，诱骗市场主体投资而事后不兑现承诺。更不能利用政府的强势地位，强迫市场主体接受政府违背承诺特别是政策承诺的事实。否则，政府因背弃政策承诺，虽然可以获得一些暂时的利益，但从长远看，将拒大批市场主体于门外，使区域经济的发展失去资本资源的支撑。

（二）承诺有度，量力而行

区域政府在加强信誉环境建设时，要充分考虑到自身履行承诺的条件和能力，不能漫无边际地随意许诺。无论是面向所有市场主体做出的政策承诺，还是面向战略性投资的市场主体通过政府合同的方式做出的承诺，都应以不违背国家的法律、法规为准则，都应符合国家有关经济政策的基本精神，不能向市场主体做出与国家法律和法规相抵触的承诺。在向市场主体做出承诺时，要坚持权利与义务平等的原则，按照市场经济通行的规则，明确双方的权利和义务关系，不能只是单方面的承诺。同时，政府做出的政策承诺，还要与本行政区域的经济发展水平、自然地理环境和自然资源环境相适应，与政府自身履行承诺的能力相适应，特别是要与政府提供公共产品和服务的能力，以及政府的人力、财力和物力的实际情况相适应。要切忌向市场主体开空头支票，避免出现市场主体要求政府履行承诺时，却无力兑现给市场主体，从而使市场主体增加预算外的成本支出，导致投资的被动，以至于造成巨大的投资风险。

（三）长期坚持，务求实效

相对于政府投资环境其他要素而言，政府信誉环境的形成更需要一个较长的实践过程。因此，加强信誉环境建设要特别注重长期坚持，要一以贯之地履行好政府的承诺。一是对于政府做出的长期政策承诺，在政策的法定有效期和自然有效期内，都要坚持兑现到底，既不能因外部环境的某些具体变化而改变，也不能因政府组成人员的变更而改变。二是对于政府根据某些具体情况做出的政策承诺，要坚持如实兑现。这类政策承诺虽然就某一项政策来说，政策的有效期不长，覆盖面也不宽，但却在区域政府与市场主体发生关系时经常出现。对于这类政策承诺，政府应避免在一个时期兑现政策比较主动和全面，而在另一个时期则不严格信守承诺，出现政府守信时紧时松的情况。三是对于政府与市场主体订立的合同，在合同有效期内，都要坚持履行好政府的责任与义务。特别是政府要克服对个别市场主体的失信，以免引起市场主体群体的投机性心理，做到自始至终都要坚持兑现政府做出的每一个承诺。要通过长期坚持信守政府的承诺，使市场主体对政府的信誉环境形成稳定的心理预期，增强对政府信誉环境的信心。

（四）小中见大，防微杜渐

政府信誉环境最大的特点，就是对人们心理预期的影响。无论是政府有意失信还是无意失信，一旦发生失信的情况，都会在市场主体中产生连锁反应，引起市场主体普遍的戒备心理。同时，政府信誉环境建设不从小事抓起，还会使政府失信的情况由一点向四面八方蔓延，成为政府普遍失信的发生源。特别是政府工作人员因获得个人利益而失信的情况如果得不到及时有效的纠正，会被其他政府工作人员纷纷效仿，进而导致政府工作人员习惯性的失信行为。因此，政府加强信誉环境建设，要特别注重从小事抓起，从具体的工作环节抓起。无论是政府自身、政府部门还是政府工作人员，一经出现失信于市场主体的行为都要及时加以纠正，还要将其结果向市场主体公布，使市场主体从政府在信誉环境建设中自我完善和自我管理的实践成效中，建立起对政府信誉环境的信心，也使政府不因为某一个具体的失信行为而影响政府信誉环境建设的整体和全局。

（五）建设队伍，提高素质

信誉环境建设的关键在于人，在于人的素质。政府在加强信誉环境建设的过程中，要坚持把建设好公务员队伍，提高公务员的素质作为重要的原则。一是要增强公务员的法律意识。政府要切实使公务员队伍自觉信守对市场主体做出的承诺，其最基本的途径就是加强公务员的法制教育，增强公务员的法律意识。公务员只有知法、懂法和守法，行有规，为有矩，才能真正形成牢固的诚信意识。二是增强公务员的契约意识。契约意识实际上也是法律意识的延伸。政府在加强信誉环境建设的过程中，要坚持不懈地强化公务员的契约意识。要使公务员明确：政府对于市场主体做出的政策承诺和与其订立的合同，实际上都是与市场主体签订的契约；政府工作人员与市场主体发生关系的过程，实际上是代表政府履行契约的过程；政府在履行契约的过程中与市场主体一样，是一个履行责任和承担义务的过程，不能因政府的强势地位而只行使权力，不履行义务。三是增强公务员的道德意识。主要是加强公务员的职业道德教育，培养公务员自觉遵守职业道德的习惯，使公务员在履行职责时，将严守政府信誉转化为道德上的自觉，使政府对市场主体做出的承诺成为公务员队伍自觉担负的责任，在实践中保质保量地落实到位。

（六）加强法治，依法行政

政府信誉环境建设的过程，实际上也是法治建设的过程。从根本上说，法治政府信誉的可靠性要远远大于人治政府信誉的可靠性。在法治建设水平高的行政区域，政府依法行政的意识得到有效加强，即使在局部出现政府失信的行为，一般也不会对市场主体的信心产生过大影响。因此，加强政府信誉环境建设的治本之道，就是加强法治建设。一是政府的政策承诺要有法律保障。特别是对于政府面向所有市场主体做出的长期政策承诺，应尽可能通过必要的程序形成地方性的法律或法规。不具备立法权的行政区域，也要通过必要的程序，使之具有法律效力，使政府的政策承诺不会因政府组成人员的更迭而变化，不会因政府主要领导注意力的转移而改变。二是政府行政行为要依法。政府自身要不断强化法律意识，坚持按照法律规定来行使政府职权，来调节和处理政府与市场主体以及市场主体之间的关系，提高依法行政的水平和能力，使市场主体对政府的行为能够有比较准确的预期，进而增强其对政府信誉环境的信心。

参考文献

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责任编辑/李 敏