食品安全监管信息透明度的国内外研究综述

王磊，王冀宁，童毛弟，蒋海玲，王帅斌

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211816)

食品安全监管信息透明度的国内外研究综述

王磊，王冀宁，童毛弟*，蒋海玲，王帅斌

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211816)

提高食品安全监管信息透明度，可以抑制食品企业的不法行为、减少政府监管部门不作为的可能性并保障公众的知情权，进而实现食品安全监管的社会共治局面。文章首先总结了食品安全信息透明度的研究现状，之后基于集体声誉和参与式监管理论，分别总结了国内外关于政府食品安全监管信息透明度和公众参与食品安全监管信息透明度的研究成果，最后对已有的研究成果做出评述，并从中探寻出未来食品安全监管信息透明度的研究方向。

食品安全监管；信息透明度；集体声誉；参与式监管；社会共治

2016年4月27日，国务院印发《2016年食品安全重点工作安排》的通知，特别强调健全信息公开机制、推进重大信息化项目建设和促进食品安全社会共治。在食品安全信息中，食品安全监管信息最有助于公众对食品安全做出判断，而且食品安全监管信息透明度的高低，将影响公众的社会信任和食品安全问题的发生概率[1]。为了提高食品安全监管信息透明度，不仅需要食品企业的自律，更需要健全的食品安全监管制度进行保障[2]。而在食品安全监管主体日益多样的今天，提高食品安全监管信息透明度的问题也日趋复杂，有必要对目前食品安全监管信息透明度的国内外研究进行一次系统梳理，并基于此探寻出未来食品安全监管信息透明度的研究方向。

1 食品安全信息公开依靠政府和企业，公众监管主体正逐步融入其中

在食品安全监管信息透明度中，信息透明是指利益相关者在获取所需信息时较为便利，而且信息透明的特征之一便是消除信息不对称问题[3,4]；食品安全是指食品不会对人体健康构成危害[5,6]。实现食品安全监管信息透明不仅可以抑制食品企业的不法行为，而且可以借助集体声誉机制促使食品企业行为更加规范，减少相关监管部门不作为的可能性[7-10]。另外，公众对食品安全信息透明的诉求类似于其对食品安全的诉求，那么从食品安全监管角度来考虑食品安全信息透明，食品安全监管的首要原则之一便是实现食品安全监管信息透明化[11]。

目前虽然对食品安全监管信息的公开主要由政府监管部门和食品企业负责，然而令人欣喜的是，其他公众参与监管主体也逐步肩负起部分食品安全监管信息公开的使命[12]，参与式监管模式正逐步形成[13]。另外，随着对食品安全监管研究的不断深入，众多学者发现仅靠政府监管和食品企业自律，很难有效缓解食品安全监管信息的不对称问题，而解决该问题的有效路径之一便是构建参与式监管模式 。这样可以使得所有监管主体均可有效、理性地参与其中，实现社会共治局面[14,15]。那么食品安全监管信息将越来越透明，公众的社会信任度将越来越高，食品安全问题发生概率将越来越低。

2 政府对食品安全监管居于主导，提高监管信息透明度是维护声誉的关键

政府在食品安全监管工作中，一直扮演者着主导角色，然而政府监管信息若存在不透明，将对其声誉产生不利影响，这些不利影响主要表现为：一是政府监管部门由于自身条件限制，使其与食品企业之间信息不透明，自身难以全面获取食品企业信息和难以开展深入的监管[16-19]，导致食品企业可能利用食品安全监管漏洞进行非法经营，危害到消费者利益[20]。在此情况下，被监督者俘获监督者，导致政府监管部门监管失效[21]，进而损害政府监管部门的声誉。二是政府监管信息相对公众不透明，根据集体声誉理论，一旦出现食品安全事件，由于公众对食品安全事件和监管信息了解甚少，极易诱发公众对政府监管部门的群体性信任危机[22,23]。因此，本部分从搭建食品安全信息平台、建立食品安全事故应急机制、落实食品安全抽检制度和强化保障政府监管机制四个方面展开文献梳理，分析如何提高政府监管信息的透明度、维护政府监管部门声誉的问题。

2.1 搭建食品安全信息平台，实现信息透明窗口，保障公众知情权

公开性是透明性的基础[24]，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府网站等便于公众知晓的方式公开。对政府监管部门的信息公开，主要通过食品安全信息平台来实现。从美国联邦政府食品安全监管的成功经验可知，应高度重视监管过程的透明化和公开化，从联邦到地方需构建有效的食品安全信息平台，对食品安全监管信息进行全方位的信息公开披露[25]。所以政府监管部门需要搭建一个行之有效的食品安全信息平台，展现监管过程的透明性，保证公众的知情权[26,27]。另外，这个平台类似于一个信息揭示平台，可以提高公众获取和处理信息的效率，还可以起到宣传食品安全知识、引导公众消费的作用[28]。

2.2 建立食品安全事故应急机制，遏制谣言“羊群效益” ，增强社会信任度

《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条将食品安全事故界定为食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故，应急信息则包括事前的组织准备和制度安排、事中处置、事后善后以及信息发布[29]。根据行政效能理论，政府监管部门对食品安全事故的应急能力，最能体现其行政效率[30]，而且食品安全事故一旦出现严重的信息不透明性，将会诱发恶性谣言“羊群效益”[31]。所以借助多样形式向公众发布食品安全监管预警体系、危机应对措施以及其他食品安全事故应急信息，有助于遏制谣言、提高政府监管部门行政效率和维护政府监管部门声誉。

2.3 落实食品安全抽检制度，缓解食品安全问题，亟待优化抽检方式

政府监管部门进行食品安全检查的主要手段是抽检。《中华人民共和国食品安全法》第八十七条规定，食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验，并依据有关规定公布检验结果。而且我国食品安全监管手段中的检验检测体系与风险分析，明确规定需要对检测结果进行披露。由于抽检所发现的问题直接反映食品安全状况，所以对抽检信息进行及时发布，将提高公众对食品安全问题的理解。另外，政府监管部门的抽检信息也是一项动态质量检测内容，是政府监管部门信息披露机制中最重要的组成部分。

2.4 健全保障政府监管机制，明确监管部门权责，增进公众认知

政府监管部门实施监管需要健全的机制进行保障，可以促进政府监管部门明确责任、制定工作计划和提高公众对监管部门的认知。由于政府食品安全监管信息公开机制依旧存在发布主体混乱、发布内容不全、避重就轻及公众需要的信息被掩盖的不足[32]，所以为了提高政府食品安全监管信息透明度，健全保障政府监管机制成为不可或缺的一步。

3 变革“一元式食品安全监管”，构建“公众参与式食品安全监管”

食品安全问题具有社会性[33]，对其监管同样具备社会性。然而传统的“一元式食品安全监管”模式，受政府垄断、排斥公众监督，所以其监管效率低下，监管信息透明度水平较差[34]。根据美国食品安全管制实证研究结果，政府管制并没有明显减少食源性疾病爆发[35]。所以随着社会共治理念不断深入人心[36]，社会公众正积极投入到食品安全的监管过程中，逐步形成一种“公众参与式食品安全监管”模式，致力于减少食品安全问题发生概率、提高整体监管信息透明度和达到社会共治的目的[37]。另外，社会力量广泛参与的多元治理模式，也有助于提高食品安全的监管效率[38]。食品安全监管主体主要包括政府监管部门、食品企业、消费者、协会以及舆论[39]，而公众参与式监管更加强调消费者、协会以及舆论的监管作用。所以对公众参与食品安全监管信息透明度的研究梳理，主要关注于协会和媒体两个主体，而这两个主体监管的目的也是为了更好实现消费者监管，维护其合法权益，促成社会共治。

3.1 消协食品安全监管，保障消费者权益，弥补传统监管不足

消费者协会(以下简称消协)一直以维护消费者权益为使命，所以消费者对消协的食品安全监管信息较为信赖。消协作为公众参与监管的主体之一，不仅可以制衡食品企业，而且可以对政府监管工作做出合理补充，并不断促使政府向善。充分挖掘消协的监管优势，可以减少信息非对称性、提高公众参与食品安全监管的效率。此外，消协借助社会惩罚效应，例如根据消协发布的问题企业信息，消费者拒绝购买该企业的产品和股票，可以很好地震慑食品企业的不法行为。另外，根据联合国粮食和农业组织(FAO) 和世界卫生组织(WHO)让公众广泛参与解决食品质量和安全入境问题[40]及美国食品安全管理过程中公众广泛参与的成功经验[41]，借助消协弥补传统监管不足，是提高监管信息透明度的一条有效途径。

3.2 舆论食品安全监管，发挥特殊监管作用，加速社会共治

舆论对食品安全问题曝光具有独特作用。不论是三鹿奶粉事件还是双汇瘦肉精事件，舆论在监管中起到了前期报道扩大影响、后期跟踪报道、对政府监管施加压力的作用。舆论借助自身迅速传播能力和广泛影响力，能够提高信息的传播效率[42]，通过社会惩罚效应可以对不法食品企业产生威慑，并借助集体声誉匡正政府监管部门的行为。但是目前食品安全信息公开内容狭窄且以通报为主[43]，所以舆论不仅应充当好食品安全监管的独立第三方角色，还应积极做好政府发布监管信息的桥梁作用。另外，舆论作为信息公开的一种高效渠道，可以有效保证公众的知情权，突破传统“一元式食品安全监管”，实现社会共治的局面。

4 评述及研究展望

综上所述，通过梳理食品安全监管信息透明度的国内外研究可以发现：

第一，仅靠政府监管和食品企业自律，很难有效缓解食品安全监管信息的不对称问题，而解决该问题的有效路径之一便是构建参与式监管模式，这种模式正逐步形成。

第二，政府对食品安全监管居于主导，提高监管信息透明是维护声誉的关键。为了达成这个目的，需要搭建食品安全信息平台，实现信息透明窗口，保障公众知情权；建立食品安全事故应急机制，遏制谣言“羊群效益”，增强社会信任度；落实食品安全抽检制度，缓解食品安全问题，亟待优化抽检方式；健全保障政府监管机制，明确监管部门权责，增进公众认知。

第三，“一元式食品安全监管”在变革，“公众参与式食品安全监管”正形成。为了变革“一元式食品安全监管”，构建“公众参与式食品安全监管”，需要消协进行食品安全监管，保障消费者权益，弥补传统监管不足；舆论进行食品安全监管，发挥特殊监管作用，加速社会共治，但在食品安全法律法规和食品安全知识教育方面需要进一步完善。

然而目前的研究，一方面集中于政府食品安全监管制度、监管手段，另一方面集中于公众参与食品安全监管理念的提出，但是缺乏对公众参与食品安全监管的深入研究，并且鲜有针对食品安全监管信息透明度指数的研究。因此，为了更好地提高食品安全监管信息透明度，未来的研究应着重关注以下几点：

第一，探寻合理的“公众参与式食品安全监管”的运行机理和制度保障，不断完善其不足，达成社会共治。目前“公众参与式食品安全监管”正逐步形成，但其运行机理尚不清晰，缺乏完善的制度进行保障，这样将制约其形成和发展，未来应在这方面有所突破。

第二，食品安全监管信息透明度指数的设计与应用。独立的第三方利用科学的食品安全监管信息透明度指数，对各食品安全监管主体的信息透明度进行评估，将有利于各食品安全监管主体提高监管水平、增强监管积极性、保证公众充分的知情权。在社会共治理念日趋深入人心的今天，对食品安全监管信息透明度指数的研究具有重要的实际应用价值，有待进一步深入探究并应用于食品安全监管的实践中。

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Research on the Transparency of Food Safety Supervision Information at Home and Abroad

WANG Lei, WANG Ji-ning, TONG Mao-di*, JIANG Hai-ling, WANG Shuai-bin

(School of Economics and Management, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

Improving the food safety supervision information transparency can inhibit food enterprises' illegal behavior, and it also can reduce the possibility of regulatory authorities' nonfeasance and protect the public's rights to know, so as to realize the food safety supervision and management of social governance situation. At first, summarize the research status of food safety information transparency. What's more, on the basis of collective reputation and participatory regulation theory,summarize the research results at home and abroad about government regulation and public participation of food safety supervision information transparency.Finally, make comment on the existing research results,and explore the research direction of food safety supervision and information transparency in future.

food safety supervision; information transparency; collective reputation; participatory regulation; social governance

2016-11-09 *通讯作者

国家社科基金重大招标项目(12&ZD204)

王磊(1990-)，男，江苏冀县人，硕士，研究方向：食品安全管理； 王冀宁(1965-)，男，教授，博士，研究方向：食品安全管理、管理科学与工程； 蒋海玲(1977-)，女，江苏南京人，副教授，博士，研究方向：应用经济； 王帅斌(1992-)，男，江苏南京人，硕士，研究方向：食品安全管理； 童毛弟(1975-)，男，江苏宿迁人，副教授，博士，研究方向：食品安全与管理、行为金融学。

TS207.2

A

10.3969/j.issn.1000-9973.2017.05.037

1000-9973(2017)05-0163-04