养老服务发展的三重困惑及化解机制

张 琪 张 琳

(首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070)

养老服务发展的三重困惑及化解机制

张 琪 张 琳

(首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070)

人口老龄化；养老服务；困惑；化解机制

全社会一直在努力构建一个全方位的养老服务体系，营造一个具有多样化的养老模式。然而，处于发展中的养老方式和养老服务，无论从理论视角看，还是从实践视角分析，尚存在基本界定不清晰、基本需求不清楚等困惑和难题。本文对养老服务发展的三重困惑及化解机制进行综述。

1 人口老龄化与养老服务需求

2000年第五次全国人口普查数据〔1〕显示，我国60岁及以上老年人口占总人口的比重已达到10.5%。截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%(全国老龄工作委员会)，比2000年上升5%〔2〕。未来一段时间里，我国的人口老龄化趋势将进一步加强，并呈现出高龄化、失能化、家庭空巢化等一系列的问题。

受传统家庭观念的影响，目前我国养老方式依然以家庭养老为主，而在计划生育形成的4-2-1的家庭结构下，家庭养老的功能逐步弱化，同时，高龄化趋势下老年人身体功能下降，自理能力弱化，生活照料和日常护理需求加大，增加了家庭的养老负担，也难以满足老年人的养老服务需求。因此，在老年人养老需求数量和质量需求提升的情况下，需要突破原有的家庭养老模式，建立多样化的适应老年人养老需求的养老方式，以弥补家庭养老的不足。目前我国社会化的养老服务体系与养老服务需求之间还存在较大的差距。因此，亟需理顺我国养老服务发展的思路，明确养老服务发展过程中存在的问题，建立更加完善的养老服务体系，满足老年人多元化的养老服务需求。

2 老年人养老服务遇到三重困惑

2.1第一重困惑：谁提供养老 随着经济社会的不断发展，老年人的养老需求呈现出多样化、多层次的特征。在人口老龄化不断推进的现实情况下，养老到底是谁的责任，老年人自己，子女，还是社会的责任，这个责任强调的是养老经济资源的责任还是照料服务的责任，是首先需要明确的。

2.1.1养老到底是谁的责任 从目前养老格局的构建看，政府、社会、家庭等养老主体均在不断发挥自身优势，承担一定的养老责任。但从理论上看，养老到底是谁的责任界定并不是很清晰，在养儿防老、养老靠政府、养老靠社会、养老靠自我的争议中，家庭、政府、社会和个人责任随着时代变化、观念变化，发生了认识偏差并引发了各种争议。

在养儿防老方面，传统社会中家庭担负着养老的全部责任，包括经济支持与生活照料。随着独生子女的逐渐增多，养儿防老的家庭功能受到冲击，由于政府和社会养老的强化，家庭责任缺失的状况时有发生，而家庭所具有的情感慰藉等功能又是其他任何主体无法替代的，这也是新修订的《老年人保障法》明确子女和家庭义务的重要原因。在养老靠政府方面，政府开始加大自身养老责任建设，从制度到实践为养老发展提供了多方面的支持，在社会养老服务体系建设过程的各个环节都有所参与，老年人对政府政策存在认知局限，政府政策与老年人的实际需求之间不完全一致，这就形成了政府能力和责任限度的争议。在养老靠社会方面，政府面临着服务效率低的问题，希望通过社会化的市场运作提高养老服务效率，但市场是以交易为基础的，社会如何提供可及性的、满足老年人需求的养老服务又涉及社会参与养老服务的责任问题。在养老格局构建中，尽管目前对政府、家庭和社会责任的重要性及社会化的发展方向基本能够达成共识，但也仅限于家庭养老难以为继，政府和社会责任可以弥补家庭养老的不足。

2.1.2社会化养老由谁提供 从居家养老到社区养老、机构养老，社会化的养老方式逐步深入，涉及多种多样的养老服务和养老产品。这些养老服务和产品究竟应该是政府提供，还是市场提供，对于养老服务和产品的供给主体，究竟是政府的责任还是市场的责任。

在我国目前的养老方式和养老服务提供中，政府承担了重要的责任。表现为在推进居家养老服务中，政府提供了资金支持，通过购买服务以满足老年人生活照顾需求；在机构养老建设中，能够充分满足老年人需求的大部分都是由政府进行相关扶持的机构。政府在养老方式和服务的建设过程中，各个环节都有所参与，对于人们的养老问题是“一肩挑”。政府作为管理者，具有统筹性和强制性，应该从更高的角度、更远的视角来对待养老服务的发展，而不是集众多责任于一身，充当保姆的角色，同时还应切实确保各项政策实施到位，保证养老政策能够起到应有的效用。政府更大的责任在于主导养老服务的发展方向，以民间组织和市场企业为实施主体，推动养老服务的市场化和多元化，在承担民众基本养老的基础上，提倡自我养老和互助养老，最终实现社会化养老。当然，推进养老服务社会化，也绝不意味着减少政府的责任，更不是不承担责任，而是在各个环节中将责任明确界定和分担，联合社会力量，合力推动和共建社会化养老服务体系。

2.2第二重困惑：为谁提供养老

2.2.1谁是政府购买服务的目标群体 理论上说养老服务的服务对象应是面向所有老年人，是老年人群理应共同享受的福利，应该体现普惠和全面关怀的理念，让公民老有所养、老有所医，拥有无忧的晚年生活。但平等公平的养老服务并不意味着平均主义，在目前养老服务资源有限性和养老需求不断增长的矛盾情况下必须明确为谁提供养老服务的问题。目前各地区根据老年人的需求提供了种类颇多的养老服务，尤其是生活照料服务上已形成了初步的体系。以居家养老为例，不仅创办了日间照料室、托老所，还制定优惠政策，通过政府购买服务的方式，使老年人在家就能获得各种服务，从基本生活照顾到精神慰藉都有所涉及。一般来说，老年人由于身体状况、自我认知等方面的不同会面临一系列的差异，对养老服务的需求也相应存在差异。同时，受制于经济社会发展及养老需求和习惯的差异，老年人呈现多样化、不同层次的养老需求。其中，身体差异是必然要考虑的条件，但目前对身体状况的判定标准及相应的服务需求界定不清，大多数政策提供单纯与年龄挂钩，使得老年人不同需求无法得到切实的保障。

养老供给应该以老年人的特定需求为划分标准，针对不同老年人的特点，按照相应的标准制定相应的政策，单纯以客观存在的某些条件作为划分标准，其服务对象的分类与标准界定有待完善。

2.2.2谁是机构养老的目标群体 通常情况下，政府通过政策和财政支持提供公共物品满足老年人的基本养老需求，而针对特殊老年群体往往会通过社会化服务为这类群体提供个性化服务。

传统的机构养老面对的人群主要是“三无”老人(即无劳动能力、无生活来源、无法定义务赡养人或者扶养人的孤寡老人)，政府提供老年福利服务，以生活照料和医疗护理为主，带有社会救助的性质。随着经济社会的发展，老年人生活方式和养老观念的转变，对机构养老认识有所转变，需求增加。

目前大部分机构养老对入住条件和服务对象没有明确限定。部分养老机构在收住服务对象时，更多地运用市场法则和市场定位，单纯以支付能力为标准，致使许多确实急需机构长期照料和护理的老年人因机构养老数量或经费限制被排除在外，养老机构服务对象的市场化定位与最脆弱的老年人支付能力不足之间的矛盾不断加剧。正是由于对机构养老的定位不准确，对入住条件没有限制，加之公办养老机构的设备齐全、价格相对低廉，从而导致公办养老机构数量与床位供不应求，而其他性质的养老机构却门可罗雀。

因此，只有明确政府购买服务和机构养老的服务对象，确定有限的养老资源到底为谁服务，通过先关注特殊人群的保障，然后逐步全面惠及，循序渐进、不断缩小各人群间的福利差距，满足多样化的老年需求，才能达到普遍覆盖之下的重点关注，实现公平的目标。

2.3第三重困惑：提供什么样的养老

2.3.1养老服务和产品的属性是什么 随着社会的发展、老年需求的扩大，社会化养老不仅包括政府提供的养老内容，还涉及家庭和个人自身参与购买的市场化的养老服务和养老产品。作为适应养老消费需求而诞生的养老服务和产品，究竟是公共产品还是私人产品？如何区分这两种属性，并以此明确提供主体非常必要。

从理论上看，与私人产品相比较，效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性是公共产品的3个显著特征。从实践上看，基本养老金是满足这3个特征的，即保障效果是不可分割的、是囊括了所有人的、也是所有人可以使用的，同时还有一定的强制性，反映了基本社会养老保障应由国家、政府作为主体来提供，坚持政府主导、社会共享的原则。从这方面讲，养老靠政府是正确的，其真实的意思是政府通过养老保险制度为所有老年人提供经济保障责任。随着社会的发展、老年需求的扩大，现代的养老服务产品在养老经济保障基础上，开始关注养老服务保障，作为适应养老消费需求而诞生的新产品，其属性如何界定关系到养老生活质量问题。有人说，养老服务产品的收益归老年人，其成本也应由受益人承担，明显具有私人产品属性；也有人说，随身体状况而产生的养老服务需求具有普遍性，政府可以视经济发展能力承担部分责任。

实际上，养老服务和产品可以分为三类：福利性、公益性和营利性。福利性养老服务和产品属于纯公共产品，由政府来提供；公益性养老服务和产品属于准公共产品，由政府和社会共同提供；而营利性养老服务和产品属于私人产品，应由市场来提供。但目前所提供的养老服务和产品大都比较混杂，对养老服务的属性没有准确区别，从而对于提供什么样的养老服务和产品界定不清，想要支持什么和发展什么不是很清晰。

养老服务和产品的双重属性，决定了养老服务和产品能够在保障人们老年基本生活的基础上，满足老年人更高层次、更多元化的需求，反映出我国政府和市场在养老服务中的责任分担和相互补充，更符合我国社会主义市场经济的发展趋势。同时在未来的发展中，养老服务和产品的私人属性还会发挥更大的作用，把养老服务和产品形成产业，与国家的经济发展相结合考虑，使养老服务产业成为市场体系中的重要组成部分。

2.3.2养老服务和产品包含内容 目前的养老服务供给仅停留在简单的大众化生活服务上，缺乏专业化和针对性的服务内容，康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务得不到保障，养老服务的供给在很大程度上与老年人养老需求不匹配，急需以老年人养老需求为导向，明确养老服务的发展重点，提高养老服务资源的利用效率。

在养老产品方面，总体上来看，由于服务对象在经济收入、自理能力状况、疾病状况、家庭子女数方面的差异，对养老产品的需求也会有所不同。然而从目前养老产品的市场供给来看，养老产品的针对性、可及性都难以满足不同老年群体的需求，因此需要对老年产业进行扶持，进而实现养老产品的供给最大程度满足老年人的养老需求。

总之，养老服务和产品供给的最终目的是在保障老年基本生活的基础上，满足老年人更高层次、更多元化的需求。在养老事业发展过程中，必须在明确养老服务属性的同时，进一步根据老年人不同层次的需求，提供内容多样、层次丰富的养老服务。

3 老年人养老服务困惑的化解机制

3.1重视顶层设计，加快政府老龄体制建设 目前，处理老年问题的政策种类繁多，但这并未能真正解决老年人在养老中遇到的种种问题；相反，正是由于各地区政策不统一，造成政策的“碎片化”，地区分割严重，各个政策之间的衔接性不足，难以形成系统，加之政策本身的制定层次偏低，造成其强制性不足、科学性有待验证，因此，在实施过程中的效果并不理想。在这种状况下，政府需要重新审视原有制度，结合自身实力，综合考虑我国应对老年问题的现实条件，重点关注老年人的养老保障制度设计。

老年人的基本需求主要包括养老、医疗及生活照料三类，因此，在制度设计过程中，要立足于制度的长期性与可持续发展性。一方面，要以满足这三大需求为目标，结合各地的实践经验，从政府层面研究制定统一的政策措施，并要切实保证制度本身的可操作性；另一方面，要对原有制度进行整合，保留原有制度中的可供借鉴的部分，强化制度的统一性，突出老年人基本民生保障，并在此基础上进行改进，充分做到“保基本、广覆盖”。此外，政府在具体的制度设计过程中还要对老年人的不同情况按照贫困、疾病、失能等进行归类，使基本制度建设在实施中也能够保证有重点，实现制度自身的长期均衡与有效运行，为形成合理化的养老格局创造条件。

3.2加强理论研究，指导养老服务体系规划与实践 随着城市化进程的加快及社会管理改革的发展，我国养老方式、养老需求开始面临一系列新问题。我国有关养老问题研究主要集中在以下几个方面：养老政策、养老资金、养老受众、养老方式、养老社区服务组织、老年护理技术和设施、权责法规。养老政策作为制度层面的研究，属于养老问题的顶层设计，已在上一部分进行了说明，而对养老资金、养老方式、养老机构社区组织、养老权责法规的相关研究，需要借助各方专家的力量进行深入探讨；此外，养老受众、养老护理技术设施则要借助民间智库加以研究〔3〕。

3.3明确各方责任，建立协调共担的养老机制 政府应该发挥主导作用，制定总体的发展规划，出台相关的扶持政策，重点关注特殊困难老年人群的特殊养老服务需求，保证每个人都能享有基本的养老服务；政府应该通过政策引导创造一个公平、公正的市场竞争环境，激发社会参与的动力，有效引导多样化的社会力量参与养老，逐步使社会力量成为养老服务业的主体；除此之外，家庭作为“孝”文化传承的场域，应该充分调动其积极性，发挥家庭在生活护理、亲情关爱、精神慰藉等方面的独特作用。只有通过政府、家庭和社会的相互合作，才能更好地发展多样化的养老方式，提高老年人的生活质量〔4〕。

同时，社会化的养老包括双重属性，既有公共物品的部分，也有私人物品的部分，因此，社会化养老的推进需要由单一供给模式向多元供给模式的转变，通过政府与市场的责任共担，明确各自的责任定位，提供高效的公共物品和私人物品，满足不同层次的需求。

一般而言，老年人需要而市场无法有效提供的产品或服务，政府应该充分担负起相应的责任，为老年服务提供便利；对于老年人有需求，市场有供给但认同度不高的服务或产品，政府应该通过政策引导或财政支持，尽可能保证市场能够提供满足老年人需求的养老产品和服务；对于老年人有需求且市场能够充分保证供给的养老产品和服务，政府则需要建立监管机制，通过市场化的竞争提高养老服务水平。总之，养老服务的完善需要政府引导，市场化运作，非营利组织、企业等参与，通过各种养老资源的组合，建立在政府引导下，社会力量多方面参与，以家庭为坚强后盾的社会化的养老模式。

3.4界定服务对象，提供多样化分层次的养老方式 首先，需要注重多样分层，提升服务质量。老年人关注自身养老生活、提高生活质量的观念日渐增强，需求更加广泛全面，在年龄、地域、健康状况、经济情况及生活状况差异的情况下，老年人的需求呈现出多样化的特点。其次，需要明确服务对象，提高服务有效性。政府应当通过不定期调查，及时准确了解相应时期不同老年群体的不同需求，对不同养老方式下的服务对象进行科学化、多层次的分类，从而有针对性地规划养老服务细化项目。

基于对服务对象的科学定位,可以选择无偿、低偿、有偿相结合的多种方法，提供差异化的服务。对残疾老年人、经济困难老年人及高龄老年人，采用无偿为主，低偿、有偿为辅的福利化服务方式，应在经济条件允许的范围内，改善其居住条件并尽可能地保证他们能够进入公立养老服务机构养老，保证他们能够享受无偿的养老服务；对于工薪阶层收入的老年人群体，主要实行低偿为主，辅助无偿和有偿的社会化和市场化服务，通过政府购买服务等方式，切实保障他们的晚年生活；对于那些经济条件相对较好、收入较高的老年群体，主要实行有偿为主，辅之以低偿、无偿的市场化和社会化的服务方式。

3.5抓住重点问题，加快社会化养老服务体系构建 首先要重点推进居家服务和社区照顾，完善服务水平。居家养老仍然是最主要的养老方式。居家养老的一个重要基础是依托于社区，因此，必须重点推进居家和社区养老服务。不断整合社区养老服务的多元化参与主体，积极发挥基层政府的作用，调动社会各方力量，依据老年人的需求，不断加快创新养老服务，增强养老服务资源的合力。同时，依照“全面关怀”的理念，构建包括老年生活照料、健康保障、精神慰藉的 “三元体系”，根据社区老年人的不同需求分析，优化不同机构和工作人员的分工机制，提供多层次多样化的服务，选择需求最紧迫、最紧急和最重要的内容，优化服务重点。其次要分类推进养老机构建设，优化养老服务体系。居家和社区养老并不能完全满足不同类别的老年人养老需求，因此应提供多样化的机构养老模式，准确定位多样化的养老机构及其运作模式，推进供养型、养护型、医护型养老设施建设，进一步完善机构养老的定位；重点解决好服务标准化和服务质量问题，制定岗位服务标准和操作规范，不断增强专业培训，特别是养老照护服务等专业技能培训，不断提高养老服务人员的专业水平。

1孟庆平.人口老龄化与中国养老保险制度改革〔J〕.山东财政学院学报2007；19(3)：19-24.

2刘晓梅.我国社会养老服务面临的形势及路径选择〔J〕.人口研究,2012;36(5):104-12.

3任 远,骆 军,王 皎,等.关于养老问题的科学研究方式探讨〔J〕.延边党校学报,2013;29(5):57-61.

4董红亚.中国政府养老服务发展历程及经验启示〔J〕.人口与发展,2010;16(5):83-7.

首都经济贸易大学博士研究生学术新人计划项目(17CUEB003)

张 琳(1989-)，女，博士，主要从事劳动经济和社会保障研究。

张 琪(1962-)，女，教授，博士生导师，主要从事就业和社会保障研究。

D669.6

A

1005-9202(2017)20-5183-04；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.20.105

〔2016-05-12修回〕

(编辑 王一涵)