高等教育治理浅析

潘威

[摘 要] 教育治理由多元主体共同管理教育公共事务，它是一种新型的民主的形态。目标是实现教育治理体系的现代化，即建立一种高效的、规范的、自由的、有序的教育新格局。推进高等教育治理的关键，是解决教育管理中政府宏观管理能力不足、学校办学自主权不够、社会参与度不够、学校内部治理结构不完善等突出问题，通过采取明确政校责任、社会问责和大学内部组织构架政策，对于推动中国高等教育治理现代化具有十分重要的战略意义。

[关键词] 高等教育治理；教育管理；现代化

[中图分类号]G640 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2016）12-0004-02

一 教育治理的简介

教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的合作互动，共同管理教育公共事务的过程。教育治理最典型的特征就是是多元主体参与共同治理，即“共治”。教育治理由多元主体共同管理教育公共事务，它是一种新型的民主的形态。它的目标是实现教育治理体系的现代化，其根本是实现人的现代化，是从知识体系、价值观念、思维方式到行为方式的全面发展与升级，随之而来的教育治理方式的转变是根本性的，甚至是颠覆性的。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。国家现代化与大学现代化是同一个过程，因此，深化高等教育改革的总目标是完善和发展中国特色高等教育制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。教育治理不但是治国方略的重大转型，也是高等教育政策的根本转变。通过治理促进各个主体建立平等的伙伴关系，共同应对公共事务，这为中国高等教育的深化改革提供了很大的创新空间。

二 教育治理的国内现状

在过去，我国高等教育主要靠政府管理控制、学校没有办学的自主权同时由于读大学的人数非常少，社会上很多的人不够了解高等教育，也就不容易看到问题、发现问题，使得社会参与度不够，随着我国经济的进步，市场经济体制也要求我国高等教育体制的改革。当前我国高校筹资集资的数量和渠道不断增加，经费来源多元化，高等教育国际交流合作不断加强，学生就业需求，这都需要靠市场发挥的决定作用，高校扩招，读大学的人数非常增多，使得我国通过对治理政策的调整对高等教育进行深化改革，其主要目的是减少国家的管理控制，加强大学自主性，吸引更多的市场力量，在讲求绩效与责任的同时，也促进了大学与社会有更多的合作。

以上情况都表明我国高等教育的外部环境发生了重大变化。这需要我们根据具体情况深化我们的高等教育，变革我们的教育理念，如果我们还停留在传统的教育管理下来发展高等教育事业，这显然是落伍的，甚至阻碍着我们教育事业的发展。根据现实情况，我国要转变我们的教育理念，由传统的高等教育管理变为高等教育治理，由政府的直接管理转向间接管理，由学校的办教育转向管教育。

在党中央国务院坚强领导下，全社会共同努力，着力促教育公平、调教育结构、提教育质量，工作有进展、有突破，为经济社会发展提供了有力的人才保障和智力支持。袁贵仁提出了加快推进教育治理体系和治理能力现代化，调整优化教育结构，促进各级各类教育协调发展，推动教育改革，积极稳妥破解考试招生制度难题，政府要简政放权，转职变能，改进教育管理方式，发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度；周光里对中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策进行分析，他认为随着中国的崛起，现存高等教育的体制机制已经不能容忍创新思想的自由发展，不能按照创新人才成长的规律办学，因此我们要顺应变革时代的要求，推进高等教育的治理现代化，他采用同质异形现代化的分析框架，提出了通过系统层级的治理、大学层面的治理和基层学术组织的治理三个方面，来推进管办评分离为基本策略，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局；柴葳提出了教育治理现代化：释放教育改革的制度“红利”，改革的动力、创新的活力和发展的内驱动力，需要中央和地方，教育行政部门和办学主体，家庭和社会这些利益相关体的共同合作，政府转变职能适应教育改革和发展形势的变化，以教育综合改革的路径，破解教育热点难点问题。

三 高等教育治理的对策建议

1 明确政校责任，推进高等教育治理现代化

在推进高等教育治理的进程中，仍然在教育管理中存在政府宏观管理能力不足、学校办学自主权不够等问题，因此，高等教育外部治理的主要问题是处理政府和大学之间的关系，如何有效实现政校分开。我国很重视教育问题，因此，长期以来，政府将高等教育机构作为其附属机构，我国大学不作为独立的法人，并受政府的行政管理，其管理模式遵循“政事一体化”。大学的任务、目标、经费投入、岗位设置、人员规模、人事任免均由政府主管部门负责，大学的人事制度、财务制度、社会福利制度基本上与政府机构相同，所有大学均享受一定的行政级别。这种政校不分、治理体制存在严重不明的责任机制，大学办学自主权不够。

为了增强大学的办学活力，十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平主席积极提倡简政放权。在这种背景下，提高大学办学自主权，因此首先要求政校分开，积极落实和划分政校的职责界限很有必要，我们要将过去那种政事一体化的管理模式转变成大学办学自主，提高学校办学的积极性，政府要放权，制定权利清单，明确写明哪些事项是需要政府管理，有哪些部门负责，清单上没有表明的，就先全部交由学校去自主管理。

2 加强社会问责，推进高等教育治理现代化

很多人认为，高等教育治理是政府的职责，与社会无关，使得社会参与度不够，随着我国经济的进步，市场经济体制也要求我国高等教育体制的改革。当前我国高校筹资集资的数量和渠道不断增加，经费来源多元化，高等教育国际交流合作不断加强，学生就业需求，这都需要靠市场发挥的决定作用，十八届三中全会更是明确提出，要让市场在资源配置中起决定性作用。

学校作为公益服务的事业单位，接受政府的拨款。但是大学不同于基础教育机构，不需要政府的全额拨款；大学重视质量与绩效，同时，高校筹资集资的数量和渠道不断增加，经费来源多元化，这可由市场来实现部分资源的配置。随着我国高等教育国际交流合作不断加强、学生就业需求、高校扩招以及读大学的人数非常增多，社会上越来越多的人开始了解高等教育，高等教育完全由政府举办，封闭办学、少有社会参与且不能满足社会需求，人们对高等教育的现状越来越不满。在这种背景下，高等教育的社会参与度低问题日益凸显，使得我国急需对高等教育进行深化改革，急需加强社会问责，推进高等教育治理现代化。市场经济体制的建立，打破政府权力垄断了社会大部分资源的格局，高等教育作为国家的权力与责任，因此加强社会问责需要政府向社会赋权。

建立社会问责机制需要从以下三个方面进行。一是积极推进校企合作，增强会问责，满足社会需要。应该在大学专业及专业课的设置、培养过程设计、人才培养目标拟定、社会教师、社会招聘讲座。二是信息的高度公开透明，加强社会舆论监督。要建立全国性的高等教育发展动态数据库，定期向社会发布权威信息，接受社会监督。三是强化行业协会职能，充分发挥社会评估组织在大学治理中的作用。政府要简政放权，给予社会评估组织相应的权利，将对大学的评价权交给社会而不是政府权权负责。

3 完善大学内部组织构架，推进高等教育治理现代化

大学内部组织构架是高等教育的内部治理，是推进高等教育治理现代化的关键。如今，我国大学内部组织在三方面存在严重的管控问题，一是学院权责不明确。权力集中在学校上层，而责任集中在基层，权责失衡严重抑制了基层学术组织的活力。二是放权流于形式。权力过度集中使得机构臃肿且放权流于形式，放权流于形式必然导致责任的缺失、推脱，难见推进高等教育治理成效。三是问责机制缺失。中国大学的决策机构、岗位设置随意、不规范，功能定位模糊，职责划分不明确，有的部门权利过大，但服务意识不强，这都与我们的民主治校理念相悖。

因此，我们需要从以下四个方面优化大学内部组织结构，推进高等教育治理现代化。一是坚持权责匹配，大学要建立行政、党委、院系负责人、教师明确的四级责任制，完善工作人员的考核评估体系；遵守大学章程建设，依法治校、依法办学。二是充分发挥委员会在学校决策中的作用。三是切实发挥校长职责。校长必须有管理大学组织的能力和学术资历；成立校长顾问小组。四是建立多层次的教授会，把参与和责任联系起来。大学要敢于向教授会放权，以调动广大教师的主动性、积极性和创造性。

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