浅析城乡建设用地增减挂钩政策在德宏州易地扶贫搬迁工作中的作用

畅 瑞，左小清，庞 霓

(昆明理工大学，云南 昆明 650093)

浅析城乡建设用地增减挂钩政策在德宏州易地扶贫搬迁工作中的作用

畅 瑞，左小清*，庞 霓

(昆明理工大学，云南 昆明 650093)

以德宏州芒市风平等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目为例，分析增减挂钩政策在易地扶贫搬迁中的作用，增减挂钩可以为易地扶贫搬迁工作提供土地指标与搬迁资金上的支持。针对增减挂钩进一步助力易地扶贫搬迁工作提出对策建议。

易地扶贫搬迁； 城乡建设用地增减挂钩； 德宏

易地扶贫搬迁工程是政府组织的、自愿性质的扶贫移民，是指在群众自愿的基础上，把居住在山大沟深、交通不便、生态脆弱地区以及“一方水土养不活一方人”的生产生活条件极为艰苦地区的贫困农户迁移出来，由政府引导并组织搬迁安置到交通便利、基础条件较好、具备产业开发条件的地区生产生活，从根本上解决他们的生存发展问题[1-2]。实施易地扶贫搬迁，2个重要因素绝对不能忽略[3]：一个是土地，一个是资金。将城乡建设用地增减挂钩政策运用到易地扶贫搬迁工作中，可突破易地扶贫搬迁所面临的土地与资金瓶颈。本文以德宏州芒市风平等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目为例，在对项目实施效果进行定性与定量分析的基础上，探讨城乡建设用地增减挂钩政策对易地扶贫搬迁工作的积极意义。

1 德宏州易地扶贫搬迁实例

德宏州芒市风平等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区位于芒市镇云茂村。由于拆旧地块位置偏远、农村住宅零星分散、存在地质安全隐患、交通不便，居住综合功能不全，部分居民自行搬离后，许多房屋多年无人居住，现在部分房屋已垮塌。加上易地扶贫搬迁工作的进行，项目拆旧区空心、废弃十分严重，但却依然占用着芒市建设用地指标，造成土地资源的浪费。该项目拆旧区共有10个拆旧片区，通过项目的实施，可对拆旧区范围内35.917 1 hm2(全部为村庄用地)的土地进行综合复垦整治，复垦后预计新增耕地面积9.593 0 hm2，新增耕地率为26.71%，新增耕地自然质量等别为10等，利用等别为8等，经济等别为8等，拆旧区预计投资425.92万元。该项目建新区共有5个地块，位于芒市镇、风平镇和遮放镇，总建设规模35.784 6 hm2(其中占用建设用地14.496 5 hm2，占用耕地7.680 6 hm2)，全部用于易地扶贫搬迁安置点的建设。

2 易地扶贫搬迁工作中的困难

当前易地扶贫搬迁工作中面临的2个首要难题是建设用地指标和资金。易地扶贫搬迁安置点的建设对生产性用地的需求无疑是巨大的，对建设用地指标的需求也是十分迫切的。易地搬迁是一项系统工程，工作量巨大，资金需求量也十分庞大。如果资金跟不上，就会导致项目建设不完整，无法实现真正意义上的扶贫。此外，搬迁安置点的经济建设和生态建设也是易地扶贫工作不能忽视的一个重点。

3 增减挂钩政策在易地扶贫搬迁中的作用

3.1 提供新村建设的用地指标

易地扶贫搬迁安置点的建设需要建设用地指标，与此同时，新农村的建设也会占用部分耕地，需要建设占用补充耕地指标。对于建设用地指标极为紧张的芒市来说，利用城乡建设用地增减挂钩项目来释放存量建设用地指标是十分必要的。德宏州芒市风平等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目中，拆旧区通过土地平整、灌溉与排水、田间道路工程等一系列复垦整治措施的实施，可释放出35.917 1 hm3的建设用地指标；而本项目建新区易地扶贫搬迁安置点的建设需要的建设用地指标为21.288 1 hm2，拆旧区所释放的用地指标不仅完全可以满足建新需要，而且还有剩余。

3.2 提供部分新村建设资金

易地扶贫搬迁安置点的建设需要大量的资金，而在当前经济下行压力加大的形势下，贫困地区的地方财政对于易地扶贫搬迁的支持力度也是有限的。增减挂钩剩余指标的上市流转，可以缓解易地扶贫搬迁安置点建设中的地方财政压力。德宏州芒市风平等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目实施后剩余的建设用地指标为14.629 0 hm2。《云南省国土资源厅关于保障易地扶贫搬迁用地的意见》(云国土资[2016]121号)规定，集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，结余指标可在全省范围内流转。同时，允许拆旧复垦完成前预支一定比例结余指标流转使用，以缓解资金投入压力。若参照鄂州市农村综合产权交易中心累计成交建设用地挂钩指标成交单价240万元·hm-2，该项目结余指标可获得超过3 500万的收益，不仅可以用于拆旧区的复垦工作，还可以补充建新区安置点建设的资金缺口。由此可见，增减挂钩结余指标的流转，对于易地扶贫搬迁工作的实施有着极大的帮助。

3.3 提高农村建设用地节约集约水平

易地扶贫搬迁工作进行后，通过农村合理规划与土地复垦整治，可有效提高农村建设用地的集约节约水平，同时也可提高项目区内原有耕地的质量，改善项目区内生态环境。芒市风平等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目的实施，使拆旧区内原有耕地集中连片，质量以及产值都得以提高。此外，项目复垦前土地利用现状为闲置农村居民点用地，生态环境较差。通过项目的实施，将从根本上解决项目区脏、差、乱等问题；通过对项目区的综合建设与整治，保持了水土，改善了生态环境。从全区的角度来看，项目的实施，增加了项目区的林地面积，这对山区的陡坡耕地退耕还林还牧工作是一大支持，项目的实施将补充城镇基础设施占用的耕地面积，同时也可补充退耕还林还草占用的耕地面积，这将为芒市的生态环境建设起到积极作用。项目完成后，绿色植被覆盖率达到69%以上。这对于“真正实现搬迁农户‘搬得出、留得住、能致富’，迁出地基本实现土地复垦、退耕还林等生态修复，与全州、全省同步实现小康”这一扶贫搬迁目标的实现也有着深远的意义。

4 建议

4.1 易地扶贫搬迁与土地利用总体规划相结合

要加强易地扶贫搬迁与土地利用总体规划调整完善工作的衔接。在进行土地利用总体规划修编时，要对易地扶贫搬迁进行精准规划定位。依托“国土资源云”“扶贫云”，编制增减挂钩易地扶贫搬迁作战图，精准标识易地扶贫搬迁迁出、安置点位置，使增减挂钩“落地挂户”。对于易地扶贫搬迁任务较重的地区，在下达增减挂钩指标时可以适当予以倾斜。此外，对于新型农村社区的建设，也要适时进行土地利用总体规划调整并适当扩大增减挂钩项目申报规模。就是要在土地利用总体规划中体现增减挂钩政策向易地扶贫搬迁工作的倾斜。

4.2 规范增减挂钩结余指标流转

首先，要规范结余指标流转价格。增减挂钩结余指标在省域范围内流转时，必须通过招拍挂的方式，并且应该由国土资源部门分区域确定结余指标等级，并制定相应的流转指导价格，确保土地的增值收益。其次，要建立结余指标省域流转平台。在省域范围内建立统一的增减挂钩结余指标流转平台，可以使指标的流转更加规范化、透明化。通过严格的价格机制以及平台交易，确保结余指标以利用效益与经济效益最高的方式进行流转，从而使结余指标的使用效益达到最大化，更好地为筹集易地扶贫搬迁资金服务。

4.3 对拆旧复垦加强监督管理

在易地扶贫搬迁中实施增减挂钩，一定要做好建新留用耕地和拆旧复垦耕地的等级评定。针对目前城乡建设用地增减挂钩工作补充耕地质量无法保证的现状，采取以农用地分等成果为基础，构建“事先(专项规划环节)—事中(实施规划环节)—事后(归还环节)”3个环节的补充耕地等别评定程序，根据补充耕地所处的状态进行等别评定，同时实行建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”，加强补充耕地质量控制[4]。只有严把复垦耕地质量关和数量关，才能确保增减挂钩的实施不会导致“越拆越穷”，才能真正体现易地扶贫搬迁的意义。

[1] 孙永珍，高春雨. 新时期我国易地扶贫搬迁安置的理论研究[J].安徽农业科学，2013,41(36):14095-14098.

[2] 杨璐. 易地扶贫中少数民族移民的文化融合:以镇沅县复兴村苦聪移民为例[J].普洱学院学报,2012，28(1):51-54.

[3] 秦博. “增减挂钩”如何实现易地扶贫[J]. 中国土地，2015(7):42-43.

[4] 边振兴，于淼，王秋兵，等. 城乡建设用地挂钩中补充耕地质量等别确定方法[J].农业工程学报,2011,27(12):318-323.

(责任编辑：张才德)

2016-11-15

畅 瑞(1990—)，女，山西晋中人，在读硕士研究生，主要研究方向为土地利用与规划，E-mail:403389260@qq.com。

左小清(1972—)，男，教授，博士，博士生导师，主要研究方向为地理信息科学与技术，E-mail:514012196@qq.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170244

F301

A

0528-9017(2017)02-0333-02

文献著录格式：畅瑞，左小清，庞霓. 浅析城乡建设用地增减挂钩政策在德宏州易地扶贫搬迁工作中的作用[J].浙江农业科学，2017，58(2)：333-334，337.