定海区推进农渔村精准扶贫工作的实践和思考

周子雷

(舟山市定海区农林与海洋渔业局，浙江 舟山 316000)

定海区推进农渔村精准扶贫工作的实践和思考

周子雷

(舟山市定海区农林与海洋渔业局，浙江 舟山 316000)

自“十二五”以来，面对精准扶贫新形势，舟山市定海区干部群众抢抓机遇，强化措施，狠抓落实，在积极探索海岛特色扶贫开发奔小康新路径提高扶贫开发的精准性和有效性上，进行了一系列有益的探索和实践。通过对定海扶贫开发工作实践的总结，分析当前精准扶贫面临的主要困难和问题，提出新形势下精准扶贫工作的建议。

精准扶贫； 实践； 建议； 舟山市定海

“十二五”以来，面对扶贫开发工作新形势，定海区严格对照新时期精准扶贫的工作要求，以提高低收入户发展能力和收入水平为核心，在积极探索海岛特色扶贫开发奔小康新路径提高扶贫开发的精准性和有效性上，进行了一系列有益的探索和实践，并于2015年在盐仓街道开展了精准扶贫试点，取得了显著成效。

1 精准扶贫的工作背景

1.1 客观性

扶贫开发奔小康是我党在新时期、新形势下关心弱势群体，缩小城乡差距、贫富差距，实现共同富裕的重要举措，是一项重要的民生工程、民心工程、惠民工程。精准扶贫是扶贫开发工作的主要形式，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障。改革开放30多年来，我国走出了一条中国特色减贫道路。在党中央、国务院的领导下，先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，扶贫开发工作不断深入。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对扶贫开发工作做出了一系列新部署和新安排，要求以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。2015年11月，在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记向全党全国发出了打赢脱贫攻坚战的总动员令，吹响了脱贫攻坚战决胜阶段的冲锋号。2017年中央1号文件提出了“进一步推进精准扶贫各项政策措施落地生根”“强化脱贫攻坚支撑保障体系，统筹安排使用扶贫资源，注重提高脱贫质量，激发贫困人口脱贫致富积极性主动性，建立健全稳定脱贫长效机制”的新要求。浙江省委、省政府也高度重视扶贫工作，把精准扶贫工作纳入“四个全面”的总体布局。舟山市根据全市农渔村低收入人群实际，制定了《舟山市低收入渔农户收入倍增计划实施办法(2013—2017年)》，开展产业扶贫、创业扶贫、就业扶贫等10大扶贫行动，通过进一步完善“输血”功能、增加“造血”功能，努力构建起全社会、立体式扶贫新模式，形成了各方合力推进精准扶贫的工作格局。

1.2 必要性

纵观历年定海区扶贫工作的开展情况，从横向看，区里涉及扶贫工作的部门和单位将近20家，其中不乏有省补资金和市补资金，各扶贫部门之间在具体的扶贫工作中几乎各不联系，严重限制了对扶贫对象的审核，产生了一人多扶，或者漏扶少扶的情况，严重阻碍了资源的均等分配，滋生了低收入户“等、靠、拿”的思想。自纵向看，省、市、区扶贫部门一一对应，扶贫专项资金也对应下拨，源头的多头性直接导致基层的多头性，增加了基层单位扶贫资金统一安排的困难程度和执行力度。多年来，虽然在扶贫工作投入了大量的人力和财力，但是由于部门分散，没有统一标准，实际收到的扶贫效果远远未达预期。

2 精准扶贫工作的探索与实践

自2008年以来，定海区大力实施“低收入户奔小康”工程，不断深化以“助困、助残、助医、助学、助老、法律援助”为主要内容的社会救助体系建设，全力帮扶低收入户解决民困、改善民生。2015年，定海区就如何整合扶贫资源，打好扶贫组合拳，切实将低收入户带入全面小康社会的问题进行了积极的探索。2016年全区农渔业总产值实现24.45亿元，比2015年增长7.1%，农渔村常住居民人均可支配收入达到28 392元，比2015年增长9.2%，已全面完成“消除4 600元以下”收入群体的工作目标，动态消除年收入9 000元以下低收入群体，低收入群体年均收入提高到1万元。

2.1 成立一批作战部，推动精准扶贫工作“标准化”

确保“政策一个口子出”。每年将扶贫开发工作列入政府十大实事项目，在区、镇(街道)和社区(村)3个层面，分别成立扶贫开发工作领导小组，明确职责分工，健全工作机制，落实人员力量。率先整合原由民政、残联等11个部门分管的扶贫资源，挂牌成立区扶贫开发奔小康办公室，负责统筹开展相关工作，避免多头救助、重复救助等现象，形成了一级抓一级，层层抓落实的高效工作格局。

做到“工作一把尺子量”。结合海岛地区经济发展水平及渔农民生产生活实际，按照家庭年人均收入低于12 000元，综合考虑住房、教育、健康、赡养、劳动意愿等因素，确定扶贫开发对象，并按致贫原因建立一户一档，做到工作一把尺子量。将有无劳动能力作为重要确定依据，对有劳动能力但无劳动意愿的低收入户原则上不纳入帮扶对象，低保户、低边户和城乡特困人员由民政部门负责兜底保障。

推动“任务一个试点带”。以城乡接合部的盐仓街道作为区扶贫开发奔小康工作试点，制定《定海区盐仓街道扶贫帮困奔小康工作实施方案》。以户为单位，人均年收入低于12 000元为界定标准，邀请部分村民(居民)代表共同参与商讨初审调查对象资格，经街道扶贫办核查、终审，在剔除家庭年收入高于标准、主观懒于工作等取消资格的申请户后，确定149户201人列入低收入群体调查对象，分类低保、低边补助户，最终确定扶持对象24户。通过推出部分公益性岗位协调企业供岗，如绿化维护员、环卫保洁员等，实现顺利脱贫。2016年7月召开全区扶贫开发奔小康工作现场会，在全区全面推开扶贫开发奔小康工作。

落实“操作一个流程走”。为确保扶贫开发工作的公开、公平、公正，以社区(村)为单位，采取群众自愿申报与社区主动排摸相结合的方式，确定了社区(村)初审(公示)—街道扶贫办审批(公示)—区扶贫办备案的低收入群众识别认定程序，确定了全区低收入户237户570人，建档率和识别准确率均为100%，实现了零遗漏和零差错。

2.2 绘制一张路线图，推动精准扶贫工作“产业化”

深耕农业扶贫大产业。深化省级“两区”建设，投入1.66亿元建成1 333 hm2粮食生产功能区和1 867 hm2现代农业园区，适度调整种植结构和布局，加大农技推广应用。目前已形成蔬菜瓜果、晚稻杨梅、对虾养殖三大主导产业区及正源轩蔬菜瓜果、浙东白鹅、芦花鸡三大精品园，农业生产效益比建设前提高20% 以上。加快发展旅游观光农业，建成全市首个“快乐农 +”体验园，40户低收入群众参与园区建设，共有6个特色站点和2个农家菜体验示范点，2016年累计接待游客3 000余人次。

注入电商扶贫新动力。大力推进农村电商换市工作，在市内率先启动网络创业服务村建设，开辟农民增收新渠道。在白泉、小沙、盐仓3个镇(街道)建立了实体运作的网创服务驿站，引入优秀电子商务服务团队提供技能培训、项目孵化等全方位的农村网创孵化服务，整合当地自产的各类果蔬，规范产品网络销售流程，加强品牌宣传推广。如白泉网创驿站成立1年来，已有20余种当地及周边农特产品在网络上架销售, 总销售20 t 金额达100万元余，有效带动了周边低收入户增收。

开辟旅游扶贫好路径。围绕打造“海天佛国、渔都港城”休闲观光旅游重要板块目标，积极培育旅游新业态，大力发展乡村旅游产业。重点打造东海大峡谷、新建生态村、册子月亮湾大桥风景区、南部诸岛、中大街海洋文化一条街等景区景点，培育轻餐饮、慢生活业态，建设品牌民宿、游艇俱乐部等游乐休闲项目。现已初步形成了以农家乐、生态观光园、乡村民宿、蔬果采摘等为主的乡村旅游产品体系，其中新建生态村获2015年度最受欢迎乡村旅游目的地。2016年，全区实现乡村旅游收入2 000余万元，接待游客25万人次，有效促进了低收入群众在家门口增收致富。

2.3 织密一张兜底网，推动精准扶贫工作“实效化”

社会救助应保尽保。对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业等帮助实现脱贫的贫困户，政府实行政策性兜底保障，2016年全区3 500余名低保对象达到了应保尽保。加强对贫困家庭子女的助学补助力度，为困难家庭减轻教育费用负担，2016年共资助困难大学生274名，发放助学金135万余元。对符合条件的低保低边重度残疾人单独全额施保，1 439名残疾人享受集中托养和居家安养。逐渐提高城乡低保标准，缩小城乡低保标准差别。近年来，区财政投入专项扶贫资金年均增幅达20%，其中每年发放各类低保资金2 600余万元。

医疗救助应救尽救。结合实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，大力实施惠民医疗救助，实行贫困群体医疗救助“一站式”即时结报，有效缓解困难群体看病难、难看病的问题。提高门诊、住院、特殊疾病救助总额和救助比例，低保等困难对象当年度门诊累计救助金额由1 000元·人-1提高到1 500元·人-1，低保对象门诊救助比例由60% 提高到70%。

特扶救助应帮尽帮。对因病、因灾等造成生活特别困难的群体，创新实施特困群体阳光共济专项救助机制，救助对象为本地区户籍人口及有正当职业的常住3年以上外来人口。以救济一户、救活一户为目标，对患重特大疾病等极端困难群众，每年一次性给予较高额度的专项救助，年救济金最高可达8万元·人-1。该政策实施1年多来，全区共支出特困群体救助资金9 601万元，救助临时困难家庭829户。

2.4 落实一份责任表，推动精准扶贫工作“常态化”

因需定制技能培训。由区扶贫办牵头，对接人力社保部门和相关培训机构，根据企业用工需求和低收入群众就业需要，筛选出农业种植、家政服务、计算机操作等主要就业项目(岗位)，合理制订技能培训计划，免费提供培训。2016年组织各类技能培训1 280人次，通过培训帮助100余名低收入人群实现就业。大力引导种养殖户、农家乐、村级经济组织等积极吸纳低收入户就业，共建有扶贫基地148个，吸纳低收入户就业750余人次。

主动推出公益岗位。以各镇(街道)为主体，针对部分低收入群众年龄较大、难以自主就业的困难，结合本地实际需要，主动谋划并推出了一批公益性岗位。结合“五水共治”“四边三化”工作，推出河道、村道保洁员岗位；结合环境综合整治工作，推出绿化维护员岗位；结合综治社会管理工作，推出物业管理员、治安协管员岗位；结合养老服务工作，推出居家养老照料中心保洁员、洗碗工岗位等。2016年全区购买公益性岗位54个，吸纳低收入户54户，满足了部分低收入群众就近就业、灵活就业的实际需求。

有益探索金融扶贫工作。由区金融办、区农林与海洋渔业局、区财政局、定海海洋农商银行4个部门联合，积极开展金融扶贫工作。全面实行扶贫小额信贷制度，2016年向全区低收入户发放了丰收爱心卡3 065张，为其提供免担保小额贴息贷款。鼓励以镇(街道)或社区为单位组建扶贫资金互助会，大力推行粮食生产贴息贷款、“幸福一生”养老贷款等10余项支农支小特色贷款，累计放贷3.13亿元，惠及农渔户7 000余户。

建立健全四项机制。建立发现机制，以网格化管理队伍、农村工作指导员、社区周边群众和相关机构为主要信息渠道，及时发现符合标准的低收入户，并协助办理相关手续。建立评定机制，在发现或上报的基础上，社区(村)要对各方反映的困难家庭(或自主申请方)进行识别、评定，将符合要求的家庭列入低收入户，对不符合要求的家庭向反映方或申请方给予反馈说明。建立处理机制，建立以镇(街道)扶贫办为处理中心，其他职能部门(镇、街道级)为接收点的一门受理、协同办理机制。建立监管机制，建立核前监管、核中监管、核后监管相结合的动态管理机制，做到“贫困在库，脱贫出库”。

3 问题

从定海区精准扶贫工作来看，还存在着一些问题，特别是与发达地区还存在一定的差距，主要表现为以下几个方面。

低收入户增收的手段缺乏多样化，多以政府救助、政府转移性支付为主。低收入户中的过渡性人群收入水平总体也不高，而且该群体暂时性不符合低保、低边要求，多以当年重病致贫为主，享受政府救助的额度有限。

低收入户就业岗位明显不足。目前在农村社区涉及轻便工作的岗位基本有专门的人员，如保洁员等，可再安排的岗位增量非常少。城市社区的低收入户尤其如此，由于缺少农村社区的自然条件优势，城市社区适合低收入户的岗位目前仍然在探索中。

低收入户整体综合素质较低，存在一定的就业风险。从申报的调查对象看，具有劳动力的小部分低收入户中大部分属于智力低下或者精神不正常人员，对于保洁卫生等简单工作，也可能无法完成。由于个人身体或意愿(如个别懒汉，有劳动能力但可能不会准时到岗工作)等原因，在工作上也会出现断续性。在工作中一旦出现因为自身身体原因或者其他意外，社区(村)或农渔业基地可能要承担相应责任，这就导致这部分人就业难。

思想扶贫工作仍然任重道远。低收入户自主创业脱贫的主观能动性还没有完全发挥，多年来形成的等、靠、要思想无法在一时之间改变，对政府的依赖性较强。如何提高低收入户劳动最光荣意识，转变思想理念，也成为当前扶贫工作的重要任务之一。

补助政策依然需要进一步协商制定。在试点推进过程中，对于不同人员的补助问题已经成为接下来要确定的内容之一。在具体的补助上如何进行转移性支出(即从基地支付给就业的低收入户)，如何确定标准，仍然是目前区主管部门与财政部门进行协商的主要课题。

4 建议

根据精准扶贫要求，要真正推动低收入户脱贫增收，就要针对不同的贫困人群，采取不同的扶贫举措，催生内生发展动力，形成“输血”“造血”双管齐下的良好局面，确保实现低收入户有劳动能力的全就业、有创业项目的全支持、无劳动能力的有保障，打造精准扶贫生态圈。

4.1 加强扶贫对象动态管理

借助“大数据”平台，建立全区统一的扶贫帮困信息服务管理数据库，全面收录贫困户基本情况、致贫原因、帮扶措施、帮扶责任人等信息，按照“贫困在库，脱贫出库”的原则，及时更新数据，动态掌握扶贫对象基本情况。建立常态化的驻村扶贫工作队伍，深入推行一户一策一干部工作机制，以镇(街道)驻村干部为基础，结合网格化管理、组团式服务、基层社会治理信息化建设等工作，统筹使用社区(村)干部、网格队员等基层力量，确保每个贫困户都有帮扶责任人，同时因户施策，采取针对性帮扶措施，做到不脱贫就不脱钩。

4.2 精准施策帮扶到户

对有劳动能力的低收入户，实施“造血式”帮扶，把各级帮扶到户资金重点用于支持低收入户发展特色产业项目，积极推进“菜单”项目实施到户，推动家门口就业工程，完善扶贫小额贷款政策，用足用好国家扶贫再贷款政策，不断提高农村劳动力技能培训的针对性和有效性；对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的低收入户实行政策性保障兜底，应保尽保。对家庭生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入最低生活保障范围。充分运用低保、“五保”等政策，不断提高标准，提升保障水平；对无劳动能力又未纳入低保及突发支出性贫困户，加大临时救助制度实施力度，通过整合多方资源及时予以帮扶，要探索建立临时性过渡保障政策及扶贫资金保障机制。

4.3 切实整合各类资金要素

为切实解决财政扶贫投入存在的碎片化、分散化问题，要探索建立扶贫资金整合机制，形成既汇成一个池子，又减少水龙头，统筹安排使用，盘活存量资金。按照区级主体不变、部门职能不变、争取渠道不变、资金用途不变的基本原则，整合民政、教育、卫生等职能部门管理的扶贫资金，着力解决财政资金使用过于分散的问题，将扶贫资金用到最需要、最有效的地方。同时拓宽扶贫资金来源渠道，发挥好财政资金四两拨千斤的杠杆作用。注重运用市场化的办法，推广政府与社会资本和民间资本合作、政府购买服务等方式，撬动更多的社会资本、民间资本、金融资本投向扶贫。

[1] 郭承尚，唐开蓉.浅议精准扶贫工作中应注意的几个问题[J].安徽农学通报，2015(13)：16.

[2] 黄季二，马恒运，罗泽尔.中国的扶贫问题和改革[J].改革，1998(4)：72-83.

[3] 肖曦.反贫困范式转换与政府扶贫政策新定位：以江西农村扶贫工作为例[D].南昌：南昌大学，2013.

(责任编辑：张才德)

2017-09-15

周子雷(1982—)，男，浙江舟山人，助理农艺师，本科，从事农业与农业科学工作，E-mail:65083017@qq.com。

文献著录格式：周子雷. 定海区推进农渔村精准扶贫工作的实践和思考[J].浙江农业科学，2017，58(11)：2046-2049.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171153

F324.6

A

0528-9017(2017)11-2046-04