基层文化单位的效率困境：供给侧结构问题还是管理技术问题——以5省10个文化站为中心的观察

傅才武 许启彤

基层文化单位的效率困境：供给侧结构问题还是管理技术问题
——以5省10个文化站为中心的观察

傅才武 许启彤

现代国家的合法性资源既来源于历史传统，又来源于国家现代化建设的成效。文化站作为政府的基层文化单位，是我国现代公共文化服务体系中的一个环节，因其承担面向基层社区提供公共文化产品的任务而获得自身的合法性，故文化站又是国家合法性资源建设的重要组成部分。国家藉助文化站等基层组织，为社会提供公共文化产品和服务，以提升整个社会的文化心理结构，让全社会形成一种礼敬传统文化、崇尚公平竞争、崇尚效率优先、崇尚技术和智慧的文化价值系统，形成有利于支撑现代经济社会结构的文化结构和社会发展的精神动力，这是文化站等基层文化机构得以设立并得到国家财政支持的核心价值所在。文化站等基层文化机构既是公共文化产品和服务的生产者，又是基层公共文化传播系统的一部分。经过对国家公共文化政策实验基地文化站的持续观察显示，我国基层文化机构正陷入公共资源投入不断增加而绩效却持续下滑的“悖论”，这种情形使正在实施的国家公共文化服务体系建设面临“未强先衰”的窘境。研究发现，文化站面临的发展困境，其实质是基层文化机构的传统业务模式与高速城市化进程和数字信息技术快速发展所导致的社会文化生态环境变迁之间出现的结构性失衡，这种结构性问题只能通过供给侧结构性改革而不能够仅仅凭藉机制措施来解决。文化站比照事业体制的制度设计是一种低效率的管理模式；一向行之有效的传统的“增人加钱”式增量改革模式也正逐步失去有效性。必须重新梳理我国基层文化单位的结构性改革思路，明确基层公共文化事权和支出责任的财政政策基准，不再仅仅聚焦于经费、编制和管理标准等技术性层面的问题，而必须树立建设现代公共文化服务体系、推动公共文化供给侧结构性改革的战略思维。

文化站； 基层文化机构； 效率问题； 供给侧改革

2015年1月，国家制定出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，随着国家对公共文化投入的不断增长，基层文化单位的服务效率低下问题，成为政府、文化学界关注和讨论的重点议题。人们发现，近年来纷纷拔地而起的一流公共文化服务设施，却没有发挥公共文化场馆应有的效率：“走进一些图书馆、美术馆、博物馆、文化馆，感触最深的就是缺少人气和吸引力。”*陈原：《公共文化服务：如何提高效能》，《人民日报》2013年12月19日第17版。公共文化服务缺乏可及性，参与性差*吴理财：《增强公共文化服务的可及性》，《人民日报》2015年11月24日第7版。。公共文化机制出现“空转”并且政策“工具失灵”或“服务失效”*王列生：《警惕文化体制空转与工具去功能化》，《探索与争鸣》2014年第5期。。数字信息技术时代的到来，使一些传统文化行业呈现出加速边缘化态势，文化行业改革步伐滞后*傅才武：《传统文化行业的边缘化困境与因应策略——基于技术阶梯理论的视角》，《学习与实践》2015年第5期。。不断加速的城镇化推动了我国农村公共文化空间的再造，对基层文化机构的空间布局形成了重要的影响，但文化行业对此包容性不足*陈波、李婷婷：《城镇化加速期我国农村公共文化空间再造:理论与模式构建》，《艺术百家》2015年第6期。。由政府“大包大揽”的传统“文化事业”发展模式，既是低效率的，也无助于有效推进公共文化服务均等化*陈立旭：《公共文化服务的均等化与效率》，《中共浙江省委党校学报》2015年第1期。，但相应的改革进程迟缓。尽管这些问题已引起学界的高度关注，但多数学者还没有从文化领域的供给侧改革的视角来讨论宏观改革思路和政策路径。本文试图重新梳理我国文化行业的结构性改革思路，明确深化文化体制改革的政策路径。

一、本次调查样本及其总体性特点

2016年6月，武汉大学国家文化发展研究院组织开展了乡镇综合文化站的专题调研，调研样本包括10家乡镇综合文化站，以及湖北大冶市2家村级文化礼堂。本次调研分布如下：

表1 2016年武汉大学课题组调研样本分布

湖北省安陆市王义贞镇文体服务中心湖北省大冶市还地桥镇文化体育站湖北省保康县黄堡镇文化体育服务中心湖北省大冶市大箕铺镇文化体育站湖北省潜江市浩口镇综合文化站大冶市大箕铺镇曹家晚村文化礼堂湖北省随县万福镇文化服务中心大冶市金牛镇南城村文化礼堂重庆市武隆县庙垭乡综合文化站山东省微山县高楼乡文化服务中心重庆市江北区鱼嘴镇文化服务中心陕西省汉中市汉台区龙江综合文化站

调查表明，这些文化站具有硬件设施建设快又总体不均衡的双重特点。

(一)国家财政投入增长，文化站设施水平和综合服务的能力、潜力提升较快

近年来，随着国家财政对文化站投入的增加，文化站的基础设施条件得到了普遍改善，场馆占地面积、公用房屋建筑面积和文化活动用房面积普遍增长，图书、演出服装、乐器、计算机等设备条件也逐年改善。

陕西省汉中市汉台区龙江综合文化站近年来共争取国家投入近130万元，建起了一个占地面积4120平米、建筑面积2568平米、2000多平米的文化广场，藏书36480册，20台计算机，固定资产现在通过各级评估超过800万的乡镇综合文化站。文化站陈列馆收藏各类文物320多件，其中有四川、甘肃、陕西历朝大臣的军功碑和记事碑23件*参见2016年武汉大学国家文化发展研究院“公共文化政策实验基地文化站座谈会”会议记录，武汉大学别墅区12栋国家文化发展研究院会议室，2016年6月7日。。

安陆市王义贞镇政府先后投资100余万元完成了文化综合大楼建设，购置图书10000余册、各类健身器材15台套，完善了露天影院、灯光球场及文体广场等其他配套设施建设。

从调研的乡镇文化站来看，财政拨款是最主要的收入来源。襄阳市保康县黄堡镇文化体育服务中心、潜江市浩口镇综合文化站、武隆县庙垭乡综合文化站、江北区鱼嘴镇文化服务中心2015年经费收入全部来自财政拨款。此外，部分乡镇文化站可以获得一定经营性收入，安陆市王义贞镇文体服务中心2015年收入总计21.4万元，其中包括10万元经营收入和0.9万元社会赞助。

表2 山东省微山县高楼乡文化服务中心开放服务项目数据

年份指导群众业余文艺团队(支)年举办展览个数(个)组织文艺活动次数(次)举办训练班班次(次)培训人次(人次)开展非物质文化遗产保护活动次数(次)辅导村文化室次数(次)2005006230000200600623000020073010228005200830103350152009561685001112010501085000820119318660018201273186600182013161015156001162014168201580011620151682520900130

(二)文化站工作人员增长较快，养人负担重

乡镇综合文化站的人员编制现状存在有较大地区差异。湖北由于2005年实施“以钱养事”改革，文化站工作人员的编制被取消，政府通过购买服务的方式为这些文化站提供基本的人员经费和运行经费，但文化站工作人员并没有减少。如2015年安陆市王义贞镇文体服务中心已有5名工作人员。大冶市还地桥镇文体站有工作人员5人。其他没有实施“以钱养事”的地方，文化站人员增长更快。如重庆武隆县庙垭乡综合文化站工作人员从2003年的1人增加到2015年的4人。江北区鱼嘴镇文化服务中心从2003年的6人增加到2015年的16人。

表3 重庆市两个乡镇综合文化站人员情况对比

名称年份人员实际数(人)人员编制数(人)其中：聘用人员数(人)高级职称人数(人)中级职称人数(人)初级职称人数(人)本科以上(人)专科(人)中专及以下(人)武隆县庙垭乡综合文化站20032015141414000103020210江北区鱼嘴镇文化服务中心2003201561641323000000152437

从统计数据年看，不断增长的人员经费成为文化站最主要的支出，其他业务支出比重不高。

表4 2015年乡镇综合文化站人员工资福利支出情况

乡镇文化站名称全年支出总额(万元)工资福利支出(万元)占比(%)安陆市王义贞镇文体服务中心21．410．549．1潜江市浩口镇综合文化站59．732．253．9微山县高楼乡文化服务中心10．51095．2江北区鱼嘴镇文化服务中心84．6146．3754．8

从支出情况来看，人员工资福利支出目前占比较大，所调研的乡镇综合文化站的人员工资福利支出普遍在50%以上。其中山东省微山县高楼乡文化服务中心的工资福利支出达到95.2%；大冶市还地桥镇文体站有工作人员5人，财政拨款18.8万元，人均不足4万元(包括养老医疗保险等)，主要为人员支出。这种经费支出结构反映了现阶段大部分乡镇综合文化站依然处于保障人员经费的阶段，文化站的工作人员数量增长很快，“养人”经费很大，文化站正在演变为一种“就业型机构”。

(三)各地文化站发展不均衡，差异很大

调查表明，陕西、湖北等人口密集型地区的人员数量与本地区服务人口不成比例，比如陕西省汉中市汉台区龙江综合文化站工作人员7人，服务本地区47万人口；武隆县庙垭乡综合文化站工作人员4人，服务本地区1.31万人。江北区鱼嘴镇文化服务中心的受益人口为3.1万，2015年的实际工作人员为16人，无一人具有初级职称，专科学历以上为56%。武隆县庙垭乡综合文化站的受益人口为1.31万，2015年的实际工作人员为4人，中级职称1人，初级职称3人，4人学历全部为专科以上。

以重庆市江北区鱼嘴镇文化服务中心和山东省微山县高楼乡文化服务中心为例，两站基本情况如下表所示：

表5 2015年鱼嘴镇文化服务中心与高楼乡文化服务中心情况对比

项目高楼乡文化服务中心鱼嘴镇文化服务中心建筑面积()5602010经费收入(万元)10．524．75设备资产(万元)26105．23年人均文化事业经费(元)227．29工作人员(人)3(2人在编)16(13人在编)

江北区鱼嘴镇乡镇文化站发展较好，得益于三个方面：第一，鱼嘴镇在征集拆迁后正从传统农业大镇向现代化工业重镇转变，镇内大型企业较多，社会经济发展水平较好。第二，地方政府的大力支持，2015年鱼嘴镇文化服务中心经费收入虽然只有24.75万元，但其实际支出达到240万元，用于活动和免费开放财政支出是181万元，占总体支出的75%，经费全部是由镇财政保证。而高楼乡文化服务中心的全年支出也即为经费收入的10.5万元，其中10万元用于工资福利支出。第三，人才是乡镇文化站良好运转的基本保障，鱼嘴镇文化服务中心拥有较多的人员编制确实吸引了一大批人才。此外，江北区倾向文化发展的考核机制使得乡镇领导对乡镇文化站给予了足够支持，形成了较好的联系渠道。

从全国的情况看，全国范围内文化站的差异同样很大，基础条件也差异显著。2015年乡镇文化站站均使用房屋建筑面积，东部、中部、西部分别为2014平米、433平米、423平米；站均从业人员分别为5.5人、2.4人、2.9人；站均年收入分别为139.5万元、12.5万元、19.4万元；站均年支出分别为125.0万元、12.0万元、26.9万元。其中，个别文化站建筑面积超过10000平米，小的文化站只有100平米左右，差异性明显。

二、公共文化政策实验基地文化站观察的主要发现

(一)出现公共投入快速增长而绩效下滑的悖论

1．实验基地文化站人才队伍和硬件设施均高于全国平均水平。2015年9家实验基地文化站的实际使用房屋建筑面积、藏书量、计算机数、从业人员数等基本条件均明显高于全国平均水平。2015年7家乡镇文化站从业人员站均3.3人，高于全国平均水平2.8人。2家街道文化站的从业人员站均9.5人，是全国站均3.3人的2.9倍。同时，近年来政府对文化站投入增速较快，带来了文化站硬件水平的快速提升，2012年7家实验基地乡镇文化站实际使用房屋建筑面积站均1733平米、全国站均549.3平米，到2015年分别达到2056.4平米、635.9平米，年均增长率分别为5.9%、5%。2012年2家实验基地街道文化站实际使用房屋建筑面积站均1281.5平米、全国站均856平米，到2015年分别增加至1751.5平米、1062.9平米，年均增长率分别为11%、7.5%。

2.实验基地乡镇文化站收入增速快于全国平均水平，文化站收入和支出绝对数呈现快速增长。2012年7家实验基地乡镇文化站年收入站均13.5万元、全国站均17.9万元，到2015年分别达到22.8万元、23.9万元，增幅分别为68.4%、33.3%，年均增长率分别为19.0%、10.1%。2012年7家实验基地乡镇文化站年支出站均13.0万元、全国站均18.9万元，到2015年分别达到23.7万元、26.6万元，增幅分别为82.7%、40.7%，年均增长率分别为22.3%、12.1%。

(二)文化站“效率缺陷”背后的深层次原因

从表面上看，文化站所表现出来的公共文化服务绩效下滑、群众参与程度降低等问题，是因为文化站“缺人缺钱”和“领导不够重视”所致，但从深层次看，文化站的传统管理模式与高速城市化进程和数字信息技术的快速发展所导致的文化生态环境的整体性变迁之间出现了结构性失调，才是投入增长而效率下降的根本原因。

年份机构数(个)从业人员数(人)藏书(千册)计算机(台)财政拨款(千元)实际使用建筑面积(千平方米)文化活动用房面积(千平方米)20063687471994105226．3137294611086．57025．820073738477096112457192945811579769620083793880251119591243268613869912520093873686325135255684673396831162641074620104011889842156865．3696009408819919310．1112837．77

续表6

年份机构数(个)从业人员数(人)藏书(千册)计算机(台)财政拨款(千元)实际使用建筑面积(千平方米)文化活动用房面积(千平方米)20114039095728175265．3144137611034322740．616750．3201240575102631202656．5202460687765724272．318028201340945108434224610．18255418740251025839．9219234．71201441110114713242273．68300407842443728127．5920762．76201540976118192255639．47308099922208728934．2121362．34十一五时期年均增长率2．13%5．69%10．50%31．36%14．88%16．26%十二五时期年均增长率0．36%5．41%9．90%20．91%10．84%6．21%6．27%20062015年均增长率1．18%5．66%10．37%--23．57%11．25%13．15%

2.文化站的绩效下滑主要也不是因站长“偷懒”或者“搭便车”所致。尽管调查中发现，确实存在部分文化站的“关门现象”，但对实验基地的观察表明，绩效下滑并不是因为站长“偷懒”或者“搭便车”，相反，部分站长工作十分积极努力。如陕西汉中市汉台区龙江综合文化站站长闫克元，为筹集活动经费，20世纪80年代就开始卖书，每本收入1毛7分钱，为毕业班学生照相每张3毛钱，就这样一个人坚持了33年。湖北潜江市浩口镇文化站站长潘世茂，主动到校园动员学生到文化站阅读，请省图书馆为学生作品评价，到农民家里动员家长带孩子来读书，请退休人员来文化站看书，请老师暑假为孩子提供免费文化培训，如此坚持了30多年。

(三)简要结论

1．“效率困境”的背后主要是体制结构问题而不是管理技术问题

对实验基地文化站的观察表明，部分文化站的“机构空转”，主要不是“缺人缺钱”或者“偷懒”等管理技术层面的问题，而是在计划体制下确立的“供给主导模式”逐渐与当前快速变化的人民群众的文化生活方式脱节，在地方政府和民众中的重要性日益下降，是文化站所依赖的计划体制模式与市场经济条件下的“需求导向—分散决策”模式之间的结构性错位。“地方领导不够重视”恰恰是文化站重要性日益下降、绩效不高的结果，而不是导致文化站绩效不高的原因。

根据武汉大学课题组的调查观察发现，部分文化站资源闲置、机构空转的现象背后，隐藏着改革开放30多年来中国居民文化消费模式转型升级的深刻影响。从戏剧技术—印刷出版技术—广播电视技术到互联网信息和通讯技术的快速演进，现代科技在文化领域的作用逐步从次要角色转为重要角色。数字信息技术和文化内容的融合、新知识和新方法在文化行业的加速应用，推动文化单位和文化消费者从旧的技术路径中“解锁”出来，快速进入新的技术路径上的文化生产和文化消费实践领域，进而推动居民文化消费结构的转型和升级。在这一过程中，除了组织乡镇文艺活动(如广场舞比赛)获得认同外，传统的“老三样”(书报室、计算机室、培训室)供给方式已经明显滞后于居民对文化消费品质的内在要求。基层文化建设所坚持的计划体制下形成的“全国一盘棋”的格式化管理模式，已然不能适应民众实现自我表达、自我主导和自我实现的功能要求，日益与快速升级的社会文化生活方式相脱节。

文化站作为计划体制下确立文化事业体系的一部分，本身是一种“传统”。随着市场经济成为民众的日常生活方式，居民文化消费方式快速变化，公共文化服务的环境高度复杂化，传统的格式化管理模式、相对静止的人才队伍和加速老化的知识结构难以应对日益复杂的新型问题，形成文化站与社会文化消费之间的结构性“断裂”。要治这种结构性的“病”，“增人加钱”的机制性改革措施都不过是“强心剂”，根治还必须要用供给侧结构性改革的“药方”。

2．“效率困境”某种程度上体现了行业利益与国家利益的冲突

从经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的宏观视角来看，如果抛开满足人们读书看报看电影等基本公共文化消费需求这一表层目标，国家对公共文化机构的大量投入，赋予了现代国家合法性建构的目标期许，包括国家的合法性资源建设，也包括与国家现代化进程相协同的社会文化意识形态系统的建构。

第一，包括公共文化供给在内的公共福利对任何政府都是国家合法性资源，由政府提供的公共文化服务，既是现代国家对公民文化权益的保障，同时又是政府藉以获取公民对国家认同的载体，是政府藉以建构现代国家认同的独特资源。理论上，公民因为能够免费获取政府提供的文化福利、满足其文化享受和文化发展需求而认同国家权威。当代中国，国家的合法性资源既来源于历史传统，又来源于现代化建设的成效。文化站作为全国现代公共文化服务体系中的一个环节，因为其承担面向基层社区提供公共文化产品的任务而获得其自身的合法性。但现实的情况是，文化站的绩效表现不佳恰恰瓦解了文化机构自身的合法性基础。有学者认为：“公共文化服务的实际运作存在认同背离问题。我国公共文化服务目前仍然局限于政府体系内部运作，由于缺乏民众参与和需求表达机制，这种行政内部运作在行政自身逻辑(特别是政绩显现、利益最大化)的牵引下难免会与民众的实际需要相脱离，民众不仅仅对公共文化服务绩效评价不高，他们对各种形象政绩工程的反感和厌恶的不断累积，也会最终消解民众对政府的公信力和合法性认同，背离了通过公共文化服务提升民众对政府认同的初衷。”*吴理财：《公共文化服务的运作逻辑及后果》，《江淮论坛》2011年第4期。

包括文化站在内的基层公共文化机构在数字信息和移动通讯技术的压迫下，业已从社会交往网络的中心退缩到社会边缘，逐步丧失其在国家文化治理结构中的重要性。由于社会存在“用脚投票”机制，一旦文化站供给的公共文化产品不符合居民有效的文化需求，就会导致政府公共产品的无效供给。在民众眼中，即是浪费国家的公共资源，这在一定程度上就与国家合法性资源建设的初衷相背离，这在一定程度上也是导致有的地方政府对文化站工作不够重视的内在原因。

在阿飞十三岁那一年，他的父母离了婚，他被判给了父亲。据说阿飞的母亲离开的时候对阿飞依依不舍，嘱咐他说，你不要忘记了妈妈。第二年，他的父亲又娶了一位新的妻子，后来他们搬到了另一个城市，但一年到头也总会回几趟老家过过节日。

第二，难以达到国家现代化进程所要求的现代文化意识形态系统的建构目标。从政治经济学来说，文化行业存在的合法性，来源于文化机构对国家现代化进程所要求的现代文化意识形态系统的建构能力，既包括国家层面的“形而上”思想和观念(包括艺术观念)的生产和再生产能力，又包括文化系统的文化(艺术)传播能力。调查表明，包括文化站在内的基层文化机构的边缘化，正在于他们传播“形而上”思想和观念能力的日益弱化。30多年来，中国社会经济结构的大转型，对中国文化现代化提出了协同性要求，根深积厚的中华传统文化所承载的价值观、态度和信念既有促进经济发展、社会正义和政治文明进程的一面，但同时又有落后的、损害社会进步的一面，推进传统文化的创造性转换与创新性发展，日益成为文化行业的内在要求。如传统文化中家族传承、任人唯亲、得过且过、安天乐命、人分等级、盲从权威的传统思维方式，以及认为一方所得即另一方所失的“零和观念”，不仅在社会心理中大量存在，而且成为阻碍社会进步的价值观念，必须以新的文化观念，如相信财富可以通过技术、管理、勤奋和智慧无限创造的信念，认同创造、冒险、竞争、责任制、标准管理、任人唯贤不唯亲等价值观，替代传统的文化观念，以提升整个社会的心理结构，让全社会形成一种崇尚公平竞争、崇尚效率优先、崇尚技术和智慧的文化价值系统，以形成有利于支撑现代经济社会结构的文化结构，形成社会发展的精神动力。

这种文化艺术思想和观念的生产主要依靠教育系统、文化系统以及产业系统，但其社会化传播则主要依赖于教育和公共文化传播系统。通过公共文化网络(图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、科技馆、村文化中心、农家书屋等)，让有助于社会进步的信念、态度和价值观可以通畅地渗透到社区、家庭和社团组织中，最终扩展到整个基层社会，这即是基层公共文化服务体系建设的重要目标。基层公共文化机构具有大面积接触民众的特殊优势，作为社会公共产品的提供者和分配实施者，本应承担有利于促进社会进步的价值观念、信念和态度的知识建构和信息传播职能，这是定位基层文化机构的功能和作用的标尺。但现实的情况是，基层公共文化机构在数字信息技术和移动网络传播方式的逼迫下，业已从社会交往网络中退缩，基层文化机构大多降为文化活动技术层面的执行者，日益失去核心价值和观念的传播能力。既大大落后于民众对于文化消费的需求，又与国家目标要求相脱节，不仅对于国家还是对于社会，都已经退缩到一个边缘性位置，仅仅成为封闭式行业运行系统的一个节点，逐步失去其在国家治理结构中的必要性。因此，建设现代公共文化服务体系，推动公共文化供给侧的结构性改革，成为深化文化体制改革的核心内涵。

三、推进基层文化机构改革的总体思路和分类改革策略

(一)确立以结构性改革方案解决体制性问题的基本思路

确立文化领域供给侧结构性改革的总体思路，围绕文化供给侧与需求侧之间“结构对接”的政策重点，研究确立关于包括文化站在内的基层文化机构的系统性改革方案，包括：重构政府部门与直属文化机构的关系模式，建立政府部门与文化站之间明晰的权利义务边界；重构文化站与内部工作人员的关系模式，逐步完成从“单位人”到社会人的身份过渡；重构文化站与社会的关系模式，吸引社会力量和社会资源进入文化站，形成与社会协作的共建共享模式。

以“政府购买公共文化服务”作为推动文化站改革的战略突破口。在计划经济体制下形成的行政包揽式公共文化服务供给模式，存在着诸多局限，与现代公共文化服务体系的属性不完全符合。构建现代公共文化服务体系，需要区别政府与社会的责任，推进供给的市场化与社会化，实现政府购买公共文化服务的现代转向。而政府购买公共文化服务的内在逻辑则是基于分散决策基础上的社会多中心竞争性合作供给，能够大大提升公共文化服务的运作效率。藉助于“公共购买”的契约机制和公平竞争机制，有利于突破三个主要矛盾：一是分散性决策机制，能够包容基层政府、社区和个体的多元化需求，推动政府从僵硬的格式化管理转变为柔性管理，有利于克服计划经济体制下形成的政府一元化管理与市场经济体制下多元化公共文化需求的矛盾。二是竞争性契约机制，能够通过竞价方式克服公共投入绩效考核要求与公共文化服务评价标准模糊之间的矛盾，提升公共资源的使用效率。三是灵活的政策工具，能够有效动员社会资源进入，有利于克服政府财力有限、行政资源相对匮乏与公共文化服务责任不断增长之间的矛盾，缓解政府公共资源不足。推进公共文化服务购买，是推进一元化文化事业体系向网络化公共文化服务体系转轨的制度性通道*罗云川、阮平南认为，公共文化服务网络治理是一个对传统公共文化服务体系在结构、机制、模式上的转换重构过程。在这个过程中，公共文化服务的供给主体将过去主要由政府及其所辖的公益性文化单位构成的“一元化”形态转变为政府、企业、社会组织、社会公民共同参与的“多元化”形态。公共文化服务体系的治理将带来管理理念、组织结构、决策模式、沟通形式、评估标准等诸多要素的改变，并逐步从传统科层管理模式走向网络治理模式。参见罗云川、阮平南：《公共文化服务网络治理：主体、关系与模式》，《图书馆建设》2016年第1期。。

(二)实施“办、转、买”分类改革策略

1．“办”——继续办好一批示范性文化站，建成区域性公共文化中心。目前全国已经有一批文化站发展较好，业已形成基层公共文化中心，这一类文化站一般具有自我造血能力。陕西省汉中市汉台区龙江综合文化站“去年(2015)一年我们惠民演出和自己的演出共演了31场，今年上半年截止到现在已经演了11场，马上又筹备6月20日的爱家乡爱生活主题的第二届广场舞大赛，还有每年企业的演出以单位进行表彰。以单位进行集体活动，我们文化站出钱。一个演出活动就需要七八千块钱，都是我们自己出的。文化站在2000年之前是很穷的，搞什么都不成。去年收入了4万多。文化站每年还积累将近10万。现在25个村，其中有2个社区，我们组建了26个演出队参加广场舞大赛，每个村都有街心广场，这些骨干由我们文化站进行培训，回去之后进行辅导，然后出来演出。文化站的任务特别繁重。”*参见2016年武汉大学国家文化发展研究院“公共文化政策实验基地文化站座谈会”会议记录，武汉大学别墅区12栋国家文化发展研究院会议室，2016年6月7日。

这一类文化站宜继续支持办好，建成全国示范性基层公共文化中心。同时改革财政支持方式，落实县级政府的主体支出责任和管理责任，省级和中央财政按照“以奖代补”的方式予以经费资助。

2．“转”——继续推进“以钱养事”改革，转制建设一批乡镇文化体育中心。2005年湖北省启动的文化站“以钱养事”改革，其核心是“单位转性质(民非机构)，人员转身份(非事业人员)”，“钱随事走，养事不养人”，政府出钱，购买服务，合同管理，考核兑现。“以钱养事”的总体思路符合改革方向，政府向社会力量购买公共文化服务的前提是公共文化服务的供给者和生产者的角色分离。不足之处在于体制改革与机制创新没有实现有效协同。由于没有采用“身份赎买”的增量改革方式，而是将事业编制人员硬推入社会，引发强烈的反弹，在博弈中导致公共购买的“内部化”，因此它是一个“半拉子工程”。人员仍然是原来的几个老人，对新人没有吸引力。“(这)造成了基层文化单位自身的一些问题，就是人员老化，没有激励机制，没有人员流动机制，一年不搞几次活动心里不舒服，有的说搞不搞还是那么多钱，一样的，年底考核评估的时候，评估对象说命运相关，都打九十几分。就造成了这些人员老化，进取心不强。”*参见2016年武汉大学国家文化发展研究院“公共文化政策实验基地文化站座谈会”会议记录，武汉大学别墅区12栋国家文化发展研究院会议室，2016年6月7日。

继续推进“以钱养事”改革：一是要完善体制内成员的“身份赎买”，将体制内成员身份转变为社会人身份；或者将体制内编制人员整体划归县级文化馆或县图书馆编制，完成文化站的社会化转型。二是以县级政府为主体，明确中央—省—县公共文化服务的事权划分与支出责任，落实购买公共服务经费，完善基层公共文化服务购买的管理流程。

3．“买”——面向基层社会，通过政府购买项目培育一批社会化公共文化服务生产者。随着国家文化治理能力现代化建设步伐的不断加快，市场效率机制引入政府文化管理领域将成为社会大势，在基层推行政府向社会力量购买公共文化服务将是一个关键性的政策创新，政府“购买服务”具有对社会不同文化需求的包容性，也将成为推动文化站体制改革和机制创新的重要政策路径*吴理财、李兵园、唐鸣等人通过调查发现，村民的参与角色随着公共文化服务供给过程的变化而变化，同时也受到公共文化服务产品性质的制约。我国公共文化服务体系建设中仍旧存在公共文化产品参与偏差、公共文化服务的民主参与式微、公共服务供给中政府信任危机等问题。必须设计多元化的参与路径，并将这些参与路径与公共文化服务供给过程和产品性质进行科学的匹配。参见吴理财、邓佳斌：《公共文化参与的偏好与思考——对城乡四类社区的考察》，《中华文化论坛》2014年第8期。李兵园、唐鸣：《村民参与公共文化服务供给：角色、空间与路径》，《社会科学家》2016年第5期。。因此，要以贯彻落实2015年5月国务院办公厅转发文化部财政部等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》为契机，调整预算结构，增加购买公共文化服务经费，通过政府购买项目扶持社会文化生产机构，同时吸引社会资源进入，与公共资源一起，形成公共资源与社会资源协调发展的基本格局。

[责任编辑：牟 进]

Efficiency Dilemma of Grassroots Cultural Units: Structural Problems of the Supply Front or Management Technology Problems?——Observation on Ten Cultural Stations in Five Provinces

FU Cai-wu XU Qi-tong

(National Institute of Cultural Development, Wuhan University, Wuhan 430072, P.R.China)

The continued observation of the cultural stations of the national public cultural policy experiment bases shows that the grass-roots cultural institutions of our country are trapping the “paradox”—increasing public resources input and declining performance, which makes the construction of national public cultural service system facing the dilemma of “declines before getting strong”. The study found that the essence of culture station developing plight is the structural imbalance between traditional business mode of grassroots cultural institution and social culture environment changes caused by rapid development of urbanization and digital information technology. Solving this structural problem can only be through the structural reform of the supply front, not relying on innovation of mechanism. The system design of culture station which is based on the institutional system is inefficient; traditional “add people and money” mode of incremental reform which has always been effective is gradually losing its efficiency. It is necessary to reconstruct the structural reform ideas of grass-roots cultural units in China, to define the financial standards of grassroots public cultural power and duties of expenditure. We should not focus on technical issues such as funding, authorized strength and management standards, but establish the strategic thoughts of the construction of modern public cultural services system and promotion of public culture supply-front structural reform.

Cultural station; Grassroots cultural institution; Efficiency problem; Reform of the supply front

2016-09-05

国家社科基金艺术学重大项目“公共文化服务体系建设与运行中的财政保障标准与保障方式研究”(13ZD04)。

傅才武，武汉大学国家文化发展研究院教授，博士生导师(武汉430072)；许启彤，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生(武汉430072)。