杭州市江干区村级集体经济股份合作制改革实践与思考

伍乐健，黄冲平

（1.浙江大学农业与生物技术学院，浙江杭州 310058；2.杭州市江干区农办，浙江杭州 310016）

杭州市江干区村级集体经济股份合作制改革实践与思考

伍乐健1，2，黄冲平1*

（1.浙江大学农业与生物技术学院，浙江杭州 310058；2.杭州市江干区农办，浙江杭州 310016）

分析了村级集体经济股份合作制改革对于促进农业现代化和农村城市化的意义，探讨了杭州市江干区村级集体经济股份合作制改革的阶段特征、主要内容和取得的成效，明晰了集体产权，明确了社员股东的权利和义务，理顺了分配关系，增强了社员民主意识，明确了资产性质，有利于城中村彻底融入城市，加快城市化进程。深入探讨了改革过程中暴露出的各种利益关系、矛盾问题、政策约束和其他深层次问题，并对深化改革提出政策建议。

杭州市江干区；村级集体经济股份合作制改革；特征与成效；政策建议

改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大的成就，其中城乡土地资源作为一种最重要的要素，起到了十分重要的作用。由于我国复杂的土地制度和不同城市户籍管理具体模式的各种安排，导致城乡接合部乃至已经成为城市中心区的原城中村的村级集体经济发展面临种种制约。城中村作为地域概念或行政安排已经通过城市化统一规划和建设彻底融入城市，成为城市社区。但村级集体经济这一组织形式，以及相关的企业、产权、原村民的股份占有形式等依然存在，同时也受到国家关于农区农村集体经济管理的相关制度的严格约束。本文拟在对有关城市社区中农村集体经济股份合作制改革的国内不同城市进行的探索作一比较分析，试图为进一步推进江干区村级集体经济的股份制改革提供思路和途径。

1 村级集体经济股份制改革概述

我国村级集体经济股份制改革探索始于20世纪80年代末，是经济发达地区为推进农业现代化和农村城市化而进行的基于村级集体经济的组成形式、管理机制等方面的改革。在农区以土地股份合作制改革为主要内容，一些地方探索在依法、自愿、有偿的基础上，进行土地承包权有证而具体不落地，并由此推进耕地流转和适度规模经营的农业现代化经营模式。同时，集体经济富有的农村社区，根据户籍和土地承包权状况，对村级集体经济分配进行股份制改革，或者结合土地股份合作制的改革均有不少成功案例。随着农村城市化进程的加快，城乡接合部的村级集体经济体量越来越大，而针对村级集体经济管理的所有法规，其制度安排几乎都是基于农区村级集体经济的户籍和土地制度安排的，这使得已经融入城市经济体系的村级集体经济不能有效地使用现代经济的管理手段和方法，从而限制了这一经济组织的进一步发展，也不利于相应城区的城市经济的融合发展。

浙江省农村集体经济组织股份合作制改革始于20世纪90年代初。2003年，省委、省政府专题召开村经济合作社股份合作制改革座谈会，充分肯定改革方向，大力引导各地改革探索；2005年发布了《关于全省村经济合作社股份合作制改革的意见》，明确了改革的指导思想、基本原则、操作要求。2014年浙江省政府又发布了《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》，提出2015年底全面完成改革任务的要求［1］。

杭州市的村级集体经济组织股份合作制改革相对全省来说起步较早、进度较快，市委、市政府在1999、2002、2004和2005年分别下发了《转发市农经委关于撤村建居后原村集体经济组织股份合作制改革实施意见的通知》《杭州市人民政府办公厅关于第二批撤村建居单位开展股份制改革的实施意见》《关于认真做好股份经济合作社换届工作的通知》和《关于撤村建居股份经济合作社工商登记的通知》等一系列专题文件指导改革。目前，各主城区、萧山、余杭基本完成了村级集体经济股份制改革，各县（市）也正在全面推进。

从总体情况来看，本轮村级集体经济组织股份合作制改革为自下而上的一次探索创新，由于高层制度设计比较原则，又紧密结合各地乃至各村（社区）的具体实际，各地改革的主要做法差异性很大，对资产量化范围、股东资格界定、股权管理模式等核心问题也未能达成一致，因此需要开展积极的探索。

2 江干区推进村级集体经济股份制改革的实践与探索

2.1 江干区村级集体经济股份制改革的具体实践

江干区作为杭州市城市化的主城区之一，村级集体经济发展较快、水平较高。2015年全区村（社区）平均可分配收入2 137万元，其中可分配收入超1 000万元的村（社区）有32个，500～1 000万元的村（社区）19个，最高为2.68亿元。股份合作制改革工作相应较早，全区股改自2002年开始实施，至2012年全面完成，共成立股份经济合作社56家，量化集体资产26亿元，设立股东11.28万人，总资产为154.22亿元，净资产67.38亿元。截至2015年底，22个股份经济合作社实施股份分红，股东分红总额达3.2亿元，惠及股东4万余人。

从时间跨度上来分析，江干区股改历程可以分为3个阶段。2002-2005年为第1阶段，主要是列入杭州市第一、二批撤村建居的村社进行村级集体经济股份制改革；2006-2010年为第2阶段，尤其是2008年后，按照“三年目标、两年完成”要求，改革在区内全面铺开并基本完成；2011年始为第3阶段，重点是开展股改深化完善工作，在对第一阶段股改工作补充和完善的同时，以促进股份合作制经济科学发展为目标开展进一步发展的探索政策研究和制定工作。

2.2 江干区村级集体经济股份制改革

2.2.1 改革模式动静并存

即撤村建居社区实行静态管理模式，股权量化后实行“增人不增股，减人不减股”，保持股权的相对稳定。以农区为主的行政村实行动态管理模式，即根据人口、农龄增减变动情况，按年进行调整，待撤村建居后由动态变为静态［2］。

2.2.2 双股设置

主要设人口股和农龄股（劳力股）。人口股占量化净资产的比例一般不少于60%，按确定的股东人口量化。农龄股（劳力股）在量化净资产中划出一定比例，按在农村或原农村劳动年限为主要依据量化。在折股量化总额中，以“人口股”为主，具体比例由村（社区）成员民主讨论后，按2/3以上成员（代表）同意的方案确定。

2.2.3 成员界定标准明确

原则上按在册成员人口和在经济合作社内的“农龄”为计算依据。“人口股”按村或撤村建居时实际在册的农业人口计数；“农龄股”以农民身份的年限来计算；劳力股以年满16周岁起，至农转非日止或户口迁出本村之日止的村民务农年限来计算。对撤村建居前已“农转非”的原成员，经讨论可按其在本村内的“农龄”或劳力年数，给予一次性经济补偿。折股量化时对在校大中专学生、入伍战士以及劳教等人员的股权，给予充分考虑。经村（社区）代表大会同意的其他人员作相应考虑。

2.2.4 资产量化，统筹兼顾

经清产核资，资产评估的净资产在折股量化前，可先提留村（居）民社会保障基金、农居建设补贴基金和社会事业发展基金等，提取比例不高于可量化净资产的30%，但必须经村（社区）代表大会审议通过。实际集体净资产提留后，原则上应全部用于股权量化。全部量化有困难的，按照集体资本金80%以上的比例量化。

2.2.5 健全管理机构

村（社区）经济合作社股份合作制改革后，按照股份制要求，设立股东（代表）大会、董事会和监事会，明确机构职责、议事规则和管理制度。股东代表一般按年满18周岁以上股东总数的5%确定，董事会和监事会成员由股东（代表）大会选举产生。同时，各股东享受同等权利，以“一人一票制”方式进行成员选举和议事决策。

2.2.6 组织形式上因地制宜

绝大部分社区股改后，合作社与村（社区）实行“一套班子、两块牌子”模式，但也有“股社分离”的。从股权形式来看，绝大多数是按人设股，个别为按户设股。

2.3 江干区村级集体经济股份制改革主要成效

实践证明，股改在推进集体经济发展和基层社会管理等方面取得了很大成效。一是明晰了集体产权，稳定了农村人心。通过清产核资和股权量化，使经济合作社的集体家底得到了核实；明确集体资产为全体股东所有，让全体股东了解自己在集体经济中所占的份额，稳定了农村人心。二是明确了权利义务，增强了主人翁地位。股份合作社以章程形式明确规定了股东可以按股分红的权利和应尽的义务，把集体经济的利益和股东个人的利益更加紧密地结合在了一起，增强了村民参与集体经济的积极性。三是理顺了分配关系，建立了积累机制。明确了股份合作社收益分配的程序和办法，有效解决了以往集体资金使用和管理上由少数人说了算、没有积累机制、没有社员分配的弊端。股份合作社的年终红利，已成为农民增收的一个重要渠道。四是增强了民主意识，提高了管理水平。股份制的实施，增强了村民参与民主决策、民主管理、民主监督的意识，提高了民主管理和科学决策的水平，同时也促进了村班子发展村级经济的责任心与紧迫性，有利于集体经济的健康发展。五是明确了资产身份，促进了城市化。股改后的集体经济，因为明确了集体资产的所有权，理顺了管理体制，使集体经济在市场经济中拓宽了发展空间；因为明确了成员间的利益分配格局，股东与地域的关系得以脱离，分散安置、进出城的藩篱得以打破，使城市化地区的社会转型更加通畅。

3 进一步推进村级集体经济股份制改革面临的困难

笔者经多年实践认为，江干区进一步推进村级集体经济股份制改革面临较多的困难，一是股改政策差异大，进一步推进完善难。由于各股份经济合作社的实际情况存在差异，全区很难制定通用的股份合作制改革的相关政策。股份合作制改革初期，为了大力推进股份合作制改革，强调了村级集体经济组织自主管理，实行“一村一策”，由此造成了村（社区）在股东资格界定范围、人口股和农龄股比例、农龄计算起止时间等具体内容上存在差异。二是集体产权明晰难。股改前清产核资和资产量化时，一方面是未开发利用的集体土地作为农村集体资源性资产难以评估；另一方面，许多集体建设用地、集体物业等资产因合法性问题无法确权，相应带来的是集体资产估价不准、个人股值无法明确、股权难以市场化流转，股权更大意义上是年终收益分配的依据。三是市场主体地位不明确。我国目前没有一部专门法律来规范农村集体经济组织的运作，村级股份经济合作社作为农村集体经济组织发展而来的新组织形式，各地有以合作社下设公司进行工商登记、将合作社以企业法人进行工商登记、以股份制公司登记等不同做法，江干区根据《浙江省村经济合作社组织条例》规定进行工商变更登记。合作社更多的是强调农区村民之间生产、加工、流通贸易之间的相互合作，而城区和城郊区的村民合作社则以城市现代第三产业为主要经营内容，市场主体与经营内容严重错位，主体地位不明确，对其融入市场竞争和城市经济造成阻碍。四是个人股权不完全。股改“坚持集体资产所有权不变”原则，集体经济的所有制属性没有发生根本变化，股东可享受利益分配，但不能退股提现，股东无法对自己的股权进行自由处置交易，严格来说，量化到人（户）的股权，对于股东是名义上的所有权而没有财产权，为残缺产权，违背了现代市场经济的运作原理和基本要求。五是组织运作不开放。股改后的股份经济合作社兼具股份制与合作制的特征，董事会、监事会成员必须由股东内部选举产生，很难从外部引进专业人才。同时，管理上实行民主管理和公平原则，股东一人一票，加上要维护集体所有的属性和内部成员利益，股权外部流转、引进外部资本主体都会面临体制障碍。

4 进一步推进江干区村级集体经济股份制改革的政策建议

4.1 深化体制机制改革，强化顶层设计

要在进一步系统完整调查研究的基础上，强化顶层设计，积极推进体制机制改革。具体来说，一是要出台统一性的指导意见。在充分尊重基层实践经验的基础上，从顶层对农村集体经济及股份经济合作社市场主体地位进行明确，对工商登记、运作规范、章程、成员界定、股权处置、退出机制等重要问题进行统一指导。二是要强化基层民主自治。股份制改革工作是一项实践性、操作性很强的工作，必须结合实际，因村制宜。在符合相关法律、政策的前提下，允许农村集体经济组织充分发挥民主自治管理权，就股权设置、股份量化比例、重大经营事项等问题，根据实际，在征得大多数股东同意的情况下制定具体政策。三是要为农村集体物业确权。加快农村集体土地和房屋所有权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权和房屋所有权、土地承包经营权的确权登记发证工作，合法合理确认和保障股份经济合作社和股东土地及房屋财产权。四是要加大对城市化地区公共财政的扶持补助，推进大量撤村建居社区公共服务实现同城同待遇，为村级集体股份经济合作社的企业化运作奠定基础。

4.2 健全内部治理结构

一是完善组织结构。创造条件，加快股社分离工作，理顺党支部、村委会和股份经济合作社的相互关系，确立股份经济合作社才是集体财产的真正主体。明确、细化股东大会、董事会、监事会和经理层权利、义务和责任，形成权责明确、各负其责、制衡协调、运转高效的治理结构和运行机制。二是建立高效的决策机制。探索鼓励股权适当集中尤其是向经营管理层适当集中，探索所有权与经营权分离制度，探索按人决策和按股决策相结合的决策机制，提高经营决策效率。三是建立专业人才引进机制。克服股份经济合作社董事会、监事会成员内部产生，企业管理、有效监督等专业能力不足，探索建立职业经理人、独立董事等制度，为提高经营管理水平开辟渠道。四是建立绩效管理机制。建立有效的激励机制，提高经营者的积极性，按年薪制和股权相结合的方法，如任职届满后集体资产实现增值的，则增值部分可按一定比例以股权的形式予以奖励，同时，将股份经济合作社的业绩纳入年度考核的范围，与经营者的薪酬和奖金挂钩，增强其发展责任和意识。

4.3 促进保值增值

一是放宽经营范围。通过转让、置换、土地物业入股等方式，整合社内外土地物业资源统一开发、统一经营，拓展包括高端服务业、产业升级在内的多元化的经济收益模式。二是灵活资源开发方式。充分利用集体建设用地、留有地等资源，通过独立开发、合作开发等方式，通过探索项目化经营等方式，加快资源开发利用进度，积极寻求集体经济新增长点。三是放开投资、募资渠道。逐步开放管理，允许股份经济合作社向股东或向其他股份经济合作社、企业和社会募资资金，发展混合型经济。

4.4 不断提升股东的经营理念

一是树立风险意识。无论是城市化建设的推进还是股份制改革的进一步完善，都需要股东打破股份经济合作社股份分红只增不减的错误观念，要向股东灌输经营理念，培育风险意识、发展意识和责任意识，树立按其所持股份份额为限，依法承担相应的经营风险。二是消除福利保障意识。理清公益福利与利润分配的关系，规范股份经济合作社资产收益使用范围和公共服务支出，严格保护股东财产权益，为合作社开放式经营提供基础。三是正确认识积累与发展的关系。树立“有积累才有发展、有收益才有分配”的意识，明确对股份经济合作社的分红应加以严格限定，除按规定提取公积金、公益金外，适当提取一定比例公积金用于下一年度的以丰补歉，剩余的经营性净收入才可以用作分配。

4.5 制定长远发展规划

一是推进市场化运作。引入市场竞争机制，因地制宜采取整体发包、分块发包、委托专业公司经营等多种方式，提高资产经营效益。创新搭建包含股份经济合作社股权、农村宅基地使用权等多种功能在内的集体经济产权市场交易平台，积极搞活股东各项财产要素的市场化配置机制，提升资源要素的优化配置能力。二是探索开放式管理。研究出台股权继承流转办法，赋予股东完备的股权权利，允许股权先在股份经济合作社范围内流转、继承、赠送、抵押，然后再逐步发展到股份经济合作社之间、股份经济合作社以外的流动，给集体经济生产要素的合理流动提供制度保障［3-4］。三是谋划好最终路径。根据股东的市民化程度，参照企业法律、法规相关规定，稳步推进股份经济合作社向股份公司转变，使其完全按照市场经济规则来运作，优胜劣汰。在合作社资产总量少且无稳定收入来源，集体所有土地全部被征用，合作社成员已全部转为城镇户口，被征地人员社会保障到位等情况下，鼓励探索股份经济合作社终止方式。

［1］ 葛斐.浙江省江干区农村集体经济股份合作制改革研究［D］.浙江：浙江大学，2013.

［2］ 叶绍存，伍乐健.积极推进村级集体资产股份合作制改革［J］.中国乡镇企业，2011（9）：53-54.

［3］ 俞乒乒.宁波市江北区农村集体资产处置与股份合作制改革的实践［D］.北京：中国农业科学院，2010.

［4］ 张春波.城市化进程中的农村社区股份合作制改革研究-以宁波市江东区为例［D］.上海：上海交通大学，2010.

（责任编辑：张瑞麟）

F321

A

0528-9017（2017）01-0162-04

文献著录格式：伍乐健，黄冲平.杭州市江干区村级集体经济股份合作制改革实践与思考［J］.浙江农业科学，2017，58（1）：162-165.

10.16178/j.issn.0528-9017.20170151

2016-07-11

伍乐健（1980-），男，浙江象山人，本科，从事现代农业管理与农业经济学研究工作。

黄冲平，E-mail：hcping@zju.edu.cn。