从怒江实施草原补奖政策看草牧业发展与生态保护的重要性

邵勇军钏志永扬 辉吴 志徐玉荣

（1.云南省怒江傈僳族自治州饲草饲料站，云南怒江 673199；2.云南省怒江傈僳族自治州泸水市饲草饲料站，云南泸水 673199；3.云南省怒江傈僳族自治州福贡县饲草饲料站，云南福贡 673400；4.云南省怒江傈僳族自治州贡山独龙族怒族自治县饲草饲料站，云南怒江 673500；5.云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县饲草饲料站，云南怒江 671400）

从怒江实施草原补奖政策看草牧业发展与生态保护的重要性

邵勇军1钏志永2扬 辉3吴 志4徐玉荣5

（1.云南省怒江傈僳族自治州饲草饲料站，云南怒江 673199；2.云南省怒江傈僳族自治州泸水市饲草饲料站，云南泸水 673199；3.云南省怒江傈僳族自治州福贡县饲草饲料站，云南福贡 673400；4.云南省怒江傈僳族自治州贡山独龙族怒族自治县饲草饲料站，云南怒江 673500；5.云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县饲草饲料站，云南怒江 671400）

国务院第128次常务会议决定，从2011年开始，国家在内蒙古、云南等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励政策，2012年又将政策实施范围扩大到黑龙江等5个非主要牧区省的36个牧区半牧区县，覆盖了全国268个牧区半牧区县。中央财政每年安排草原生态保护补助奖励资金159.75亿元。

草原 生态保护 管理体制 政策法规

1 基本情况

（1）怒江傈僳族自治州位于云南西北部，全州南北最大纵距320.4km，东西最大横距153km，总面积14703km2。州府在泸水市六库镇。国境线长449.467km，总人口49.2万人，全州98%以上的面积都是高山峡谷，5万hm2耕地中，坡度在25°以上的占76%。由于怒江州特殊的地形地貌，全州呈现出山高坡陡，山河壮美的景象；全州98%以上为山区，土地面积少，万亩以上的连片草场数量有限，制约了畜牧业生产的发展。

（2）根据1987年怒江州第一次草山资源调查，全州自然草地面积为51.71万hm2、其中：可利用面积39.75万hm2占全州土地总面积的29.42%。全州6类草场，分为31组，61型。按照云南草地资源资料，怒江州草地面积40.64万hm2、草地可利用面积30.4万hm2，草地可利用面积占土地面积的20.88%。与怒江州第一次草山资源调查数据减少11.07万hm2、草地可利用面积减少9.35万hm2。

（3）草原补奖政策的内容：

①对生存环境非常恶劣、退化严重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育，中央财政按照每年6元/667m2的测算标准给予禁牧补助。5年为一个补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理，开展合理利用。

②对禁牧区域以外的可利用草原根据草原载畜能力核定合理的载畜量，实施草畜平衡管理，中央财政对履行超载牲畜减畜计划的牧民按照每年1.5元/667m2的测算标准给予草畜平衡奖励。牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧，形成草原合理利用的长效机制。

③实行畜牧品种改良和牧草良种补贴。在中央财政对肉牛和绵羊进行良种补贴的基础上，进一步扩大覆盖范围，将牦牛和山羊纳入补贴范围，并且鼓励牧区有条件的地方开展人工种草，增强饲草补充供应能力，中央财政按照每年10元/667m2的标准给予牧草良种补贴。

④实行牧民生产资料综合补贴。中央财政按照每年500元/户的标准，对牧民给予生产资料综合补助。

2 草原补奖政策的工作技术措施

（1）科学确定禁牧区域。各地要根据本地区草原生态实际状况，科学合理确定禁牧区域，实行禁牧封育。对禁牧区域以外的可利用草原，按照“稳步推进，三年到位”的原则实行超载减畜，落实草畜平衡制度。

（2）制定完善实施方案。各地要结合2011年中央财政资金下达情况，抓紧制定完成具体实施方案，明确草原禁牧及草畜平衡面积、享受政策的牧民牧户数量、补助奖励标准、资金规模、减畜数量及减畜计划等基本思路和工作安排，经省级政府批准后实施，并报农业部和财政部备案。

（3）合理确定补奖标准。各地要根据中央财政禁牧补助和草畜平衡奖励测算标准，在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上，确定适合本省区实际情况的补助奖励具体标准和发放方式。区域内草原生态资源状况、人口数量、牧民人均收入消费水平差别较大的省区，可以实行对牧民补助奖励额度的“封顶保底”措施，避免出现因补贴额度过高“垒大户”和因补贴太低影响牧民生产生活的现象。

3 草原补奖政策农户受益情况

（1）根据云南草地资源资料，2011年开始全州泸水、福贡、贡山、兰坪四县市实施草原生态保护补助奖励政策，草原禁牧面积3.94（万hm2）、按补助6元/667m2，计划补助354.36万元、有8950牧户；草畜平衡面积26.46（万hm2）、按补助1.5元/667m2、计划补助595.065万元、有27399牧户；人工种草、草地改良良种补助面积1.06（万hm2）、按补助10元/667m2、计划补助159.4万元；三项合计1108.825万元。省级每年下达补助资金1108.840万元。

（2）全州4县市29个乡镇，258个行政村享受草原补奖政策户数32495户、242517人，其中：实施禁牧补贴户数8605户，草畜平衡奖励户数25430户，全州单户最高补助资金7650元，单户最低补助资金12元，每年禁牧、草畜平衡补助资金949.44万元，户均获得禁牧、草畜平衡补助292.18元，通过一卡通或一折通的方式，直接补助到32495户牧民的账户中；人工种草补助资金159.4万元，用项目管理的方式实施。

4 草原补奖政策成效显著

（1）①怒江州“十二五”期间，五年中总共获得中央草原生态保护补助奖励资金5544.2万元（每年下达1108.84万元）。其中：禁牧3.9万hm2、1771.8万元，草畜平衡26.46万hm2、2975.4万元，牧草良种补贴1.06万hm2、797万元。②怒江州“十二五”期间，五年中总共获得中央草原生态保护补助奖励绩效评价奖励资金2633万元，其中：（1）工作经费，501万元。（2）畜牧业生产转变生产方式，2000万元。（3）监测设备常规和固定监测仪器，118万元。（4）草原上图，14万元。以上两项合计：8177.2万元。

（2）怒江州2010年大小牲畜出栏624167头只，肉猪出栏390217头、肉牛出栏28702头、肉羊出栏205206只，肉类总产量33175t，猪肉23982t、牛肉3039t、羊肉3411t；大小牲畜存栏1182096头只，牛存栏168329头、生猪存栏532570头、山绵羊存栏444197只；畜牧业产值39884万元、畜牧业经济收入31269万元。怒江州2015年大小牲畜出栏737168头只，肉猪出栏444873头、肉牛出栏34678头、肉羊出栏257617只，肉类总产量36485t，猪肉26160t、牛肉4008t、羊肉3934t；大小牲畜存栏1276210头只，牛存栏172517头、生猪存栏578513头、山绵羊存栏488060只；畜牧业产值112951万元、畜牧业经济收入66667万元；草食畜牛羊出栏2015年比2010年增加牛5976头、增长20.82%，羊52411只、增长25.54%。

5 草原补奖政策的重要性

（1）草原在我国生态环境保护和经济社会发展中具有重要战略地位。在有关省区全面建立草原生态保护补助奖励机制，是国务院、党中央统筹我国经济社会发展全局做出的重大决策；促进牧民增收，加强草原生态保护，对于保障国家生态安全，加快牧区经济社会发展，促进构建和谐社会具有重大意义。①是加快草原保护，建设草原生态文明的重要举措，②是深入贯彻落实科学发展观，促进城乡区域协调的具体体现③以大力推进畜牧业供给侧结构性改革为主线，以绿色发展为导向。各地要从加快构建国家生态安全屏障、全面建设小康社会、维护边疆稳定和民族团结的战略高度出发，深刻认识实施草原生态保护补助奖励机制的紧迫性和必要性，周密部署、精心组织，把实施草原生态保护补助奖励机制作为保长远、稳当前的紧迫而重要的任务抓实抓好。

（2）在推进绿色发展，开展种草养畜，具有多方面的重要意义。人工种草可以缓解人畜争粮的矛盾，为畜禽提供更经济、更高效的饲料来源；人工种草可以对调整农业产业结构、治理生态环境、巩固畜牧业发展的物质基础等方面均具有重要作用；人工种草是防止水土流失、改良土壤结构的有效措施。

6 存在问题

（1）投入不够，落后的基础设施。我州地处云南边境与缅甸毗邻，地处边远，牧民和地方政府难以有较多的资金投入草原建设，难以适应社会经济发展的需要。

（2）草原监督管理体系尚未形成。州、县草原监督管理职能归入饲草饲料站，由于各级草原监理队伍能力薄弱，执法经费短缺，缺乏必要的监理设备和执法用车。

（3）减畜计划在国家没有配套投入的情况下，持续维持草畜平衡的难度大。

（4）草原生态保护补助奖励机制补助标准低。