四川省成都市农业综合执法体制改革实践初探

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（成都市农业综合执法总队，成都市动物卫生监督所，四川成都 610041）

四川省成都市农业综合执法体制改革实践初探

石 兰，袁孟伟

（成都市农业综合执法总队，成都市动物卫生监督所，四川成都 610041）

四川省成都市通过新一轮农业综合执法改革，将种植业、畜牧业、农机、动物卫生监督等所有涉农执法工作进行整合，在一定程度上解决了执法力量分散薄弱、监管缺位和重复执法等问题。本文重点介绍了成都市农业综合执法改革基本情况和取得的成效，并对改革中存在的职能定位模糊、动物卫生监督工作弱化及行政处罚管辖权不明确等问题进行剖析，提出进一步深化改革、正确认识职能定位、强化动物卫生监督、落实属地管理、规范执法管理、完善衔接机制等对策。

农业；综合执法；体制；改革；实践

为解决执法力量分散薄弱、监管缺位和重复执法等问题，四川省成都市在2014年启动农业综合执法体制改革。2015年6月，成立成都市农业综合执法总队（挂成都市动物卫生监督所牌子），为市农委直属副局级参照公务员法管理行政执法机构。随后，成都市所辖21个区（市）县也相继完成改革。此次改革是加强成都市农业法治建设、维护农业生产的法治环境、确保农产品质量安全的重大举措，但在机构整合和大农业综合执法工作开展过程中，也显露出一些亟待解决的问题。为此，笔者进行了专题调研，总结改革经验，理清工作思路，以期进一步推进改革，供同行参考。

1 改革基本情况

1999年，成都市进行了第一次农业执法改革，市级成立了农业执法支队，所辖区（市）县也先后成立农业执法大队，但执法范围仅限于种植业和养殖业，其他涉农执法机构仍然单设。

1.1主要内容

1.1.1改革执法体制。改革前，农业执法工作分别由原农业部门的农业执法支（大）队、动物卫生监督机构、农机监理机构以及原水务部门的水产渔政监督机构和原商务部门的生猪屠宰执法机构承担，是典型的分散多头式执法。改革后成立成都市农业综合执法总队，内设综合处、种植业执法支队、养殖业执法支队（挂渔政执法支队牌子）、动物卫生监督执法支队（挂生猪屠宰监督执法支队牌子）、农业资源执法支队（挂农机监理支队牌子），县级农业综合执法大队根据职责设置相应内设机构（中队），建立了集中统一的农业综合执法体制。

1.1.2整合执法能力。原执法机构人员整体划入农业综合执法机构，全市执法人员编制750人，实际从事农业综合执法工作的562人，取得执法证的365人，大专以上学历的451人（其中农业相关专业49%，法律专业8%）。市农业综合执法总队和大部分县级农业综合执法机构实行集中办公、统一管理。整合后，对原机构资金、资产等进行全面清理、合并。执法车辆的整合与全市公务用车改革同步进行。目前，市总队保留一般执法执勤用车6辆、特种专业技术（开展投入品、农产品等现场快速检测）用车2辆；县级农业综合执法机构的执法用车改革正在推进中。

1.1.3明确职责。成都市农业综合执法总队的主要职责：一是行使《中华人民共和国动物防疫法》赋予动物卫生监督机构的“动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”；二是综合行使按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权，包括受理种子、农药、兽药、饲料与饲料添加剂、肥料、种畜禽、水产种苗、农产品质量安全、农业转基因生物安全、畜禽屠宰、农业机械化、农业资源等方面违法行为的投诉、举报；三是组织开展专项执法、集中执法和跨区（市）县执法等工作。县级农业综合执法大队职能与市级大体一致，个别增加植物检疫、林业、森林资源等执法职能。市县两级都梳理、公布了行政执法权利和责任清单。

1.2主要类型

1.2.1部门综合型。部门综合型是成都市农业综合执法改革的主要形式，市级将农业执法、商务部门的生猪屠宰监管、水务部门的水产渔政执法以及动物卫生监督职能进行整合。温江、都江堰、金堂等17个区（市）县的改革与市级相同，均为部门综合型。其中，武侯、龙泉驿、青白江、崇州、邛崃、郫县、蒲江、大邑等区（市）县增加了林业及森林资源行政执法职能，青白江区增加了植物检疫，而龙泉驿、新都区未将农机监理职能整合进农业综合执法机构。全市部门综合型的机构性质均为参照公务员法管理行政执法机构。

1.2.2相对集中型。双流区、彭州市作为成都市跨部门、跨领域综合行政执法的改革试点县，成立了综合执法局，作为本级政府直接领导的行政执法部门，依法独立履行农业、城乡规划、市场管理监督、林业园林、环境保护等20多个部门的行政处罚权和与之相关的行政调查、行政强制等职权，动物卫生监督机构的行政处罚权和行政强制权也整合进了综合执法局。相对集中后，原部门不得再行使已被剥离的行政处罚权。

1.2.3内设机构型。天府新区和高新区设立的综合执法大队是主管部门的内设机构，动物卫生监督所与综合执法大队分设。

1.3主要特点

1.3.1受委托执法与法律授权执法并存。在部门综合型改革中，作为行政主体的动物卫生监督机构与受委托执法的非行政主体进行整合，组成新的农业综合执法机构，在农业综合执法总（大）队加挂动物卫生监督所牌子。青白江区农业综合执法大队还加挂植物检疫站牌子，整合植物检疫机构的职能。

1.3.2由一支队伍承担农业执法工作。机构改革后，动物卫生监督、生猪屠宰、种植业、养殖业、农机、渔政、水产等农业领域的执法职能均由农业综合执法队伍承担，避免了执法资源的浪费。

2 取得的成效

2.1执法力量得到强化

体制改革使执法力量得以整合，由分散突击的“单兵作战”转变为“集团作战”模式，协同推进农产品、动物卫生监督、生猪屠宰、渔政、农机安全执法等工作，执法能力显著增强。2016年7月，成都市开展“打击注水猪专项整治行动”，集中全市农业综合执法机构的大部分力量，由市执法总队统一指挥，出动执法车辆302台（次），执法人员2 110 人（次），查处生猪注水和屠宰违法行为13起，移送公安机关7起，规范了全市生猪屠宰行业的良好秩序。

2.2执法水平有效提升

机构整合后，原本单薄的人才资源融合为整体人才优势，执法水平明显提升：农业综合执法规范化、标准化建设同步推进，制定执法程序、文书制作等规范；开展涉及农业各领域的专题执法培训394期，培训执法人员6 223人次，培训相对人14 701人次；开展岗位练兵，撰写调研文章15篇；全市共查处各类违法案件374起，同比增加30%，移送公安机关16起，在农机、渔政、生猪屠宰等领域均突破零办案；2015年获全省优秀案卷10件，其中动物卫生监督案卷占比50%。

2.3工作机制不断创新

在全市农业综合执法机构开展的执法“标准化、规范化”建设中，建立了完整的制度体系框架，构建职能职责、执法规范、内部管理、执法工作、流程管理等5大制度体系模块，制定重大复杂案件审理、执法检查“双随机”等60余项制度。制定受理举报、案件审批等13个工作流程，形成“制度管人、流程管事”的良好工作氛围；建立“网格化”监管工作机制，通过划分网格、落实责任，实现分类分级管理；推行阳光执法，出台农产品、动物卫生监督、生猪屠宰、渔政等9个执法检查工作方案，执法依据、执法内容、执法权限、执法程序和办案结果“五公开”；理顺农业与食药监等部门的边界职责，与市食品药品稽查总队建立联席会议、信息共享、重大案情通报、联合执法等长效机制，促进动物卫生和农产品质量安全全链条监管。

2.4执法信息化取得突破

运用“互联网＋”构建“成都智慧动监”畜产品质量安全追溯体系。在“成都智慧动监”信息平台基础上，构建智慧执法子系统，为全市执法人员配备平板电脑、执法记录仪等信息化设备，实现执法检查和办案信息化。

3 存在的问题

3.1改革不彻底

市级与部分区（市）县未将植物检疫、林业、农机执法职能纳入改革，造成职能纵向不统一、横向不一致。个别农业综合执法机构的整合只是原机构的简单叠加，无法形成合力。

3.2职能定位认识模糊

在部门综合型改革中，农业委托执法尚未履行委托手续，部分执法人员错误地认为农业行政主管部门与农业综合执法机构不存在委托执法关系；由于委托执法与法律授权执法并存，部分执法人员混淆行政主体和非行政主体的概念，在办案过程中执法主体混乱。

3.3动物卫生监督工作弱化

片面强调执法办案的现象，没有正确理解《动物防疫法》赋予动物卫生监督机构的检疫、监督、管理和执法等职责，使人员配备和工作安排不合理，造成动物卫生监督工作弱化。如：彭州市的动物卫生监督所被撤销，由农业主管部门承担动物检疫和动物卫生监督管理工作；在双流区，动物卫生监督所虽未被撤销，但编制和人员全部划归到新的综合执法局。

3.4行政处罚管辖权不明确

不严格按照《农业行政处罚程序规定》确定的管辖原则开展执法办案工作，执法工作重心没有下沉。市级过分着眼于执法办案具体事务，在研究全市全局性问题和建立长效机制上，缺乏系统性思考和全面深入的调查研究。

3.5执法管理不规范

一是全市在编不在岗的执法人员188人，占比25%，混岗情况比较严重，在岗人员中有35%未取得执法证。二是在部门综合型改革的市级和17个区（市）县执法单位，执法证件上的名称全部为农业主管部门，不能充分体现委托执法，使动物卫生监督执法容易出现主体错误；市农委工作人员均未办理执法证件，无法到场实施行政强制措施。三是按照《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》，农业部门中经国务院批准能着装的仅限于从事渔政监督、植物检疫的专职人员和对外开放港口从事涉外渔船检验和渔港监督的专职人员。这一规定明显不适合于农业综合执法机构的统一着装。

3.6衔接机制缺乏

在相对集中型改革的区县，综合执法局成立后行使的行政处罚权与原部门继续行使的行政检查权、监督抽检等工作之间的协调配合机制尚未完善，工作中存在推诿现象。

4 建议

4.1进一步深化改革

全市应将植物检疫、森林资源和农机等涉农执法职能全部纳入农业综合执法改革，实现统一协调管理，整合执法力量，强化综合执法。

4.2正确认识职能定位

坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，正确区分动物卫生监督机构和农业行政主管部门两个不同的执法主体；完善委托执法手续，明确委托范围、相关责任等内容；根据《中华人民共和国行政强制法》，行政强制措施的执行权不得委托，应由农业行政主管部门派出执法人员实施。

4.3进一步强化动物卫生监督工作

动物卫生监督机构除执法办案外，还有大量的动物检疫管理工作。在农业综合执法机构内部，应强化动物卫生监督支（中）队力量配置、增加基层检疫人员数量，恢复已撤销的动物卫生监督机构，“空壳”动物卫生监督所应积极争取编制和人员。

4.4进一步落实属地管理

严格按照《农业行政处罚程序规定》第八条“县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件。设区的市、自治州的农业行政处罚机关和省级农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件”，强化属地管理，推动行政执法重心下沉。市级应侧重于机制建立、监督指导、重大案件查处和跨区（市）县执法的组织协调工作，县级承担具体执法活动。

4.5进一步规范执法管理

清理混岗现象，在编不在岗的执法人员应全部归位；加大培训力度，提升执法人员素质和业务能力；提高执法证持证率，农业行政主管部门的相关人员也应取得执法证；规范执法证管理，部门综合型执法证上的工作单位统一为：XX农业综合执法总（大）队（XX动物卫生监督所）；积极推动统一着装，树立农业综合执法良好形象。

4.6进一步完善衔接机制

相对集中型执法体制改革，应进一步明确部门与综合执法局的职责权限，完善权力清单和责任清单，建立会商、信息共享、监督抽检、联合检查等制度，形成顺畅有效的协作配合机制。

（责任编辑：白雅娟）

Preliminary Practical Exploration on the Reform towards Comprehensive Agricultural Law Enforcement System in Chengdu City of Sichuan Province

Shi Lan，Yuan Mengwei
（Chengdu Agricultural Comprehensive Law Enforcement Unit，Chengdu Animal Health Supervision Institution，Chengdu，Sichuan 610041）

In Chengdu city of Sichuan province，through new reform towards comprehensive agricultural law enforcemen，all the law enforcement work concerning agriculture was integrated，involving such sectors as the planting，animal husbandry，and agricultural machinery as well as the animal health supervision system. Thanks to the reform，the scattered and weak resources of law enforcement，deficiencies in supervision and repeated law enforcement and other problems were solved to a certain degree. In this article，its basic situation and effects achieved were introduced. Meanwhile，some problems encountered in the process were analyzed，such as ambiguous functions，insufficient animal health supervision and unclear jurisdiction power for administrative penalty. At the end，countermeasures on how to address these problems were put forward，including further deepening the reform，understanding the function orientation correctly，strengthening animal health supervision，implementing localized management，regularizing management of law enforcement，as well as improving the cohesive mechanism.

agriculture；comprehensive law enforcement；system；reform；practice

S851.34

：B

：1005-944X（2017）02-0067-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.02.019