监察留置措施性质的喧嚣与定位

摘 要：监察委员会留置措施是出现在监察领域的一项全新的措施，留置措可以说是监察调查措施中最重要、最有力的的一项措施，是监察委员会高效反腐的利器，但是其对公民权利的干预可能性最大，并且目前对监察留置措施属性没有明确规定，引起学界热议，实践中对其性质的认知也有较大差异。监察留置措施属性的界定对其合理、合法运行具有至关重要的意义。因此，本文就监察留置措施性质的界定提出一些看法。第一部分讨论了学界目前对监察留置性质的四种不同观点，主要是党纪审查措施说、刑事强制措施说、监察措施说与双重属性说；第二部分分别厘清监察留置措施与“双规”“双指”，逮捕、拘留的关系，并对监察留置措施性质争议作出了分析；第三部分是对监察留置措施性质的定位，其多种权能的扬弃与整合，其并非单一的行政属性与强制属性所能涵盖的，监察留置措施具有复合属性。

关键词：留置措施 性质争议 关系厘清 复合属性

一、监察留置措施性质的喧嚣

留置措施第一次出现的监察领域是在2016年12月25日全国人大常委会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）中，《决定》明确了试点地区监察委员会可以采取留置等措施。而此前的纪检机关，检察机关等都没有留置这项措施。我们所熟悉的留置权仅存在于民法领域以及警察法中，但显然与监察领域中出现的留置权不同。2017年11月4日，全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，对各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立的监察委员会亦赋予采取留置措施的权力，留置措施在全国范围内展开试用。2017年11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法草案》）公开征求各界意见。新的措施引发理论界与实务界众多争议，其中的热点讨论问题之一即为留置措施的性质问题，关于监察委员会留置措施性质的界定，学界目前主要有以下几种观点：

第一种观点为党纪审查措施说。该观点认为监察留置措施是用来回应纪检监察机关采用“双规”和“双指”合法性的质疑，是“双规”、“双指”的合法性替代，本质上仍然是党纪审查措施。

第二种观点为刑事强制措施说。有部分学者认为，留置与逮捕有着相同的实质，留置与刑诉法中的拘留、逮捕等强制措施类似，在功能上与刑事强制措施等同，具有刑事强制措施的性质。

第三种观点为监察措施说。此种学说认为监察留置措施的属性的定位取决于有权采取留置措施的权力机关的属性定位，而有权采取调查措施的机关仅为监察委员会。监察机关在国家机构中的独立地位决定了其独立行使监督、调查、处置三项职能。留置措施作为调查措施的一项也应当是独立的，留置措施既不是刑事强制措施，也不是行政强制措施，而是由监察机关行使的一项监察措施。

第四种观点为双重属性说。此观点认为监察留置措施兼具行政属性与司法属性。即用二元思路来探讨留置措施的属性，监察留置措施的适用案件范围包括严重职务违法与职务犯罪情形。如果在严重职务违法案件中使用了留置措施，此时便具有行政性；如果在职务犯罪案件中使用了监察留置措施，其具有司法属性。以上观点虽然见解各异，但在一定程度上都具有其合理性，并且也反映出理论界对留置措施性质的争议所在。从性质争议中也能明显看出，监察留置措施与“两规”、“两指”、逮捕、拘留等措施有着密不可分的联系，因此，准确界定监察留置措施的性质首先应当厘清它们之间的关系，从而合理划定监察留置措施的权力边界。

二、监察留置措施与相关措施的厘清

我国原来的反腐是由行政监察、检察机关和纪委三部分组成，国家监察体制的改革促使我国的反腐体系由三部分整合为一体，即由整合后的国家监察机关行使反腐职能。由此，监察机关中的留置权也是对上述三种权能的整合，促使监察留置措施具有了复合属性。但其并不是对所有权能的概括性吸收，而是有所扬弃。具体而言，监察留置措施并不是“双规”、“双指”的全盘替代，也不等同于原职务犯罪的侦查措施，其也不是与拘留、逮捕相类似的刑事强制措施。并且，理论界将留置措施的屬性简单定位为单一的监察措施并无实质意义，没有进一步明晰其二级属性，此种定位并不能厘清监察留置措施与刑事强制措施的黏连关系，没有考虑到监察留置权自身的多重属性。笔者将分别厘清监察留置措施与上述几种措施的关系，从而对监察留置措施的性质进行准确的定位。

监察留置措施与“双规”、“双指”。笔者认同监察留置措施是“双规”、“双指”的法治化，是反腐败斗争的极大进步，但监察留置措施绝不能视为一种党纪审查措施，其与“双规”、“双指”有很大的不同。理由如下：首先，“双规”“双指”措施规定于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《中华人民共和国行政监察法》中，而留置措施目前的规范依据为《监察法草案》。党内审查措施是针对党内违纪违法行为而采取的内部审查措施，而留置措施显然是一项法律措施，是具有相应法律地位的制度规范，是一项外部措施。其次，“双规”“双指”的适用对象为中共党员和国家公务员或参公管理人员，是党纪维护和行政管理的需要，有着明显的纪律措施属性。而监察留置的适用对象包括全体公职人员，实现了监察的全覆盖，是稳定法治和惩治腐败的需要，是一项外部法律强制措施。最后，“双规”“双指”的适用范围是行政“执法、廉政、效能”案件，监察留置的案件适用范围为涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪。由此可见，留置与“双规”“双指”的性质有着本质的区别，不能将留置视为党纪审查措施。但是，留置措施作为“双规”“双指”的合法性替代，其行政属性不可否认。

监察留置措施与拘留、逮捕。由于监察留置措施与拘留逮捕的适用条件、场所、折抵刑期的期限有极大的相似性，因此，笔者并不否认监察留置措施也具有限制人身自由的强制属性。但是，笔者不认同监察留置措施具有司法属性的观点，首先，我国《刑事诉讼法》中规定的刑事强制措施有五种，是由法律明文规定的，且“法无规定不可为”，新修改的《刑事诉讼法》中也并没有提出增加刑事强制措施种类的建议，留置措施规定在《监察法草案》中，且仅能由国家监察法来规定和调整。其次，我国《刑事诉讼法》规定，犯罪嫌疑人在拘留、逮捕期间律师可以介入，为其提供帮助。而在留置期间，《监察法草案》没有规定律师可以介入为被留置人员提供帮助，二者的显著区别表明了其不可能属于同一种措施。因此，从以上论证来看，留置措施不能与逮捕、拘留等刑事强制措施归为一类，其不具有司法属性。

三、监察留置措施性质的定位

综上所述，监察留置措施是多种权能的扬弃与整合，其并非单一的行政属性与强制属性所能涵盖的，监察留置措施具有复合属性。首先，监察留置措施具有行政性。它的行政性表现在：首先，从权利来源看，监察机关的一部分职权是行政监察机关转隶而来；其次，从权利的实际运行过程来看，《监察法草案》规定，对严重职务违法行为的被调查对象可以适用留置措施，其是“双规”、“双指”的合法替代，监察委员会的职务违法与职务犯罪调查权能也更偏向于以往行政机关或党纪监察部门对组织内部工作人员的调查，类似内部行为，在功能和实际运行效果方面具有行政属性。同时行政性又包括主动性、单方面性等属性，而实践中的留置措施也表现出了此两种特性。其次，监察留置措施具有强制性。监察留置措施的强制性表现在：在一定期限内限制被留置对象人身自由，留置在特定场所，留置期限可以折抵刑期。折抵刑期的期限和留置的期限和刑事强制措施的逮捕有很大的相似之处。笔者认为虽然监察留置措施的目的不在于羁押，而是为了调查取证的需要。但是其留置的期限一定程度上有羁押的性质，因此，监察留置措施的强制属性不言而喻。最后，监察留置措施是一项独立的监察措施，具有独立的权力属性，不依附于任何一种权力措施，监察留置措施来自于监察法的独立授权，由监察机关决定并执行。由此可见，监察留置措施是集行政性、主动性、单方面性、强制性于一体的独立的监察措施，是集中、高效、独立的反腐利器，它不是多种权能的简单相加，而是经过整合筛选以达到一加一大于二的高效反腐效果。

参考文献

[1] 汪海燕，《监察制度与刑事诉讼法的衔接》，载《政法论坛》，2017年第6期。

[2] 王晓，《监察委员会留置措施论要》，载《北京联合大学学报（人文社会科学版）》，2017年第2期。

作者简介：张佳茜（1993.6-），女，汉族，河南省洛阳市，研究生在读，法学硕士，单位：西北政法大学，研究方向：刑事诉讼法.