湖南省双峰县新型基层兽医社会化服务模式的构建

彭新锋，周勇剑，张超喜，王贵平

（1.湖南农业大学动物医学院，湖南长沙 410128；2.湖南省双峰县兽医局，湖南双峰 417700）

湖南省双峰县新型基层兽医社会化服务模式的构建

彭新锋1，2，周勇剑2，张超喜2，王贵平1

（1.湖南农业大学动物医学院，湖南长沙 410128；2.湖南省双峰县兽医局，湖南双峰 417700）

分析基层兽医社会化服务模式的构建现况，为优化管理政策和提高兽医服务能力提供参考。本文阐述了双峰县构建新型兽医社会化服务模式的出台背景，系统介绍了当前双峰县政府的主要购买服务内容，梳理了企业依托、公司化运营、合作社运作的三种承接模式，以及实施资质审查、严格管理、绩效考核三种监管方式。分析该模式在转变兽医身份，提高防疫质量、防疫员收入及增强社会效益和经济效益的积极成效，并针对改革中暴露出的服务基础薄弱，推进阻力大等难点问题，从加强经费、政策、技术支持等方面提出了发展建议

兽医；社会化服务；模式；政府采购；公司化运作；合作社

当前，畜牧业发展面临的疫病风险、市场风险、质量安全风险日渐加剧，迫切需要高效便捷的专业化、社会化兽医服务。构建新型兽医社会化服务体系，是农业社会化服务体系建设的重要组成部分，是深化兽医管理体制改革的重大任务，是适应兽医工作新形势新任务的必然要求[1-3]。但目前基层兽医社会化服务体系不健全，兽医服务持续存在且快速增长的需求与供给不匹配等问题日益突出，在兽医公共服务的市场化改革浪潮中，如何通过引入市场机制和市场力量来改进兽医部门公共服务的提供，无疑是改革的重要着力点，更是难点。通过对湖南省双峰县兽医服务领域进行调查，以新型基层兽医社会化服务模式实践为视角，研究提出进一步完善该服务模式的对策与思路，为我国基层兽医社会化服务改革提供参考。

1 实施背景

1.1 畜禽养殖量大，兽医服务要求高

1.1.1 畜禽养殖量大。双峰县是全国粮食生产大县、养猪百强大县、全国生猪外调奖励大县。2015年，全县出栏生猪202万头，牛1.8万头、羊1.3万只、禽682万羽，年出栏5 000头以上的规模猪场34个。双峰县以中小规模养殖为主，规模化程度约80%，牛羊及禽类以散养为主。由于养殖总量大且山地多，农户住居分散、防疫卫生条件差，造成动物疫病防控工作需求大，难度大。

1.1.2 兽医服务需求高。一是从生产环节看，养殖场对疾病的诊断和检测需求越来越高，特别是对抗体和病原学检测等技术性较强的服务需求较高，达到了52%。对兽药使用、无害化处理、日常防疫管理、免疫程序设计等方面的需求为31%，对传统的免疫注射服务需求率较低，仅为17%。二是从屠宰加工环节看，对全县2个屠宰场的对消毒、检疫服务的需求最高，其次是应急处置需求，而对无害化处理、日常防疫管理需求最低。三是从市场监管环节看，对兽药饲料生产经营市场进行规范化管理，提高兽药质量检测技术需求较高，占48%；需要加大养殖、屠宰环节的监管力度占36%；认为应在公共服务体系建设、人员教育和培训等方面给予支持的占16%。

1.2 兽医公共服务能力较弱

随着养殖业的迅速发展，养殖场、兽医服务组织等迫切需要政府提供政策、信息及技术等公共服务。从目前情况看，乡镇一级虽然设立了动物防疫站，但乡镇站人手少，工作任务繁重，除承担春秋两季集中免疫、动物检疫、生猪保险、畜产品安全、技术推广等工作外，还需承担乡（镇）政府分配的维稳、征地拆迁等工作，公共服务能力较弱。

1.2.1 兽医队伍力量有待充实。一是官方兽医。2011年，双峰县登记备案官方兽医总人数为82人，截至2016年12月，实际在岗从事动物及动物产品检疫的官方兽医为67人；二是执业兽医。双峰县共有17人获得执业兽医师资格证，7人获得助理执业兽医师资格证。三是乡村兽医。2016年，全县累计登记乡村兽医244人。

1.2.2 村级动物防疫员队伍隐忧多。村级防疫员队伍在一段时期以来，为畜牧业安全做出了很大贡献，但随着形势的发展，其隐忧增多。一是劳务纠纷，村级动物防疫员与政府形成事实上的聘任劳务关系，“养事不养人”的初衷逐渐演变成“养人不养事”，因身份和养老问题的上访、劳务纠纷不断增多，成为政府新的负担和不稳定因素；二是乡村兽医人力资源减少，村级防疫员老龄化及后备力量不足的矛盾越来越突出；三是随着养殖业规模化程度的提高，疫病日趋复杂，村级防疫员的专业素质已不能适应当前防疫工作的需要，防疫质量难以保证。

2 改革模式

双峰县主要通过构建“政府采购、社会承接、部门监管”的模式，推进政府购买兽医服务。

2.1 政府采购

政府支持兽医服务公司或合作组织承担公益性服务职能，以充分调动兽医社会化服务主体的积极性。以乡镇为单位，由开展兽医社会化服务的乡镇政府将强制免疫、疫情报告、养殖技术推广及协助动物检疫、疫情监测及免疫效果评估采样、病死动物无害化处理监管、质量安全监管等公益性服务纳入购买服务内容，与公司签订购买兽医承包服务合同，约定各自的责、权、利，并与其签订动物防疫工作目标责任书，实行兽医服务目标管理。同时，乡镇政府负责动物防疫宣传督促、劳务补贴发放，免疫纠纷协调处理，并在场所开办、设施设备等方面予以扶持。兽医购买服务的经费主要来源是中央、省财政安排的动物防疫劳务补贴经费和县级防疫专项经费，不足部分由乡镇财政承担。

2.2 社会承接

兽医服务公司或合作组织按“自愿合作、择优录用”原则，从原村级动物防疫员中择优选聘兽医人员，与其签订聘用合同，依合同规定承担区域内的畜禽春秋两季强制免疫注射、日常申报免疫的补免和耳标佩带、建立免疫档案、疫情报告，协助疫情监测及病死猪无害化处理等，同时依法自主开展其他经营性的动物病种收费免疫和养殖技术服务；公司或合作组织内部实行量化考核，按劳付酬，绩效管理。对承接公益性兽医服务的公司或合作组织，乡镇政府与其签订购买强制免疫等社会化服务合同，公司或合作组织向乡镇动物防疫站缴纳1万元保证金，政府将强制免疫劳务费在春秋两季免疫考核后拨付到公司或合作组织。社会力量的承接主要有以下三种方式：

2.2.1 防疫员自发组建公司。杏子铺镇以原村级防疫员为基础，联合1个兽药超市、1个生猪人工授精站、2个饲料经营部等组建杏庆兽医服务有限责任公司。公司具备兽药和兽用生物制品经营资格，有执业兽医师2名，乡村兽医11名。

2.2.2 企业依托模式。梓门桥镇以原双峰县五环农业服务公司为基础，依托国内大型饲料企业或者疫苗厂家的技术力量，吸收兽药超市和梓门桥镇原部分村级防疫员，注册新的五连环农牧服务有限公司，辖有1个常年存栏6 000头猪的养殖场，1个农资经营部，1个兽药饲料经营部，公司均具备兽药和兽用生物制品经营资格，有较丰富的农业社会化服务经验。

2.2.3 合作社模式。在一些乡镇，村级动物防疫员通过乡镇政府的引导，加入当地的养殖专业合作社，合作社内设兽医技术服务部，由村级防疫员负责合作社内的兽医技术服务工作和承担政府购买的强制免疫劳务等，其劳务报酬由合同约定。

2.3 监管方式

2.3.1 资质审查。兽医社会化服务公司或合作组织应以种养业服务为主，具备兽药和兽用生物制品经营资格，有较强的兽医社会化和经营服务经验与能力。公司或合作组织依《章程》对其开展的免疫注射、兽药饲料销售、疾病诊疗、生猪人工授精、受委托进行养殖保险现场勘查等服务进行整合，对兽药饲料实行“统一进货、统一配送、统一销售、统一管理”，保证产品质量，并向社会公布服务监督电话、服务联系卡，有效杜绝假劣兽药、饲料的流通。

2.3.2 严格管理。县兽医局制订了《双峰县创新动物防疫模式试点建设项目实施方案》《双峰县重大动物疫病防控考核细则》《兽医社会化服务经费使用规定》《兽医服务公司管理暂行办法》《动物防疫人员考核办法》《强制免疫工作手册》等规章制度，明确乡镇动物防疫站具体负责所在乡镇兽医服务公司或合作组织的日常监管、考核和技术指导，指导兽医服务公司或合作组织制订工作岗位职责及日常管理、档案管理、财务管理、信息平台管理等内部管理制度。

2.3.3 绩效考核。县兽医局按照《双峰县重大动物疫病考核办法（100分）》对兽医服务公司或合作组织承接的强制免疫任务分春秋两季进行考核和免疫效果监测，实行目标管理，并按考核结果督促乡镇支付服务费。上半年考核合格，支付40%；下半年考核合格，支付60%。综合考核在95分以上，全额支付服务费；90—94分，支付90%；85—89分，支付80%；80—84分，支付70%；80分—60分以下，支付50%；60分以下取消服务费。公司如有重大违反动物防疫法律法规及技术规范的行为，取消防疫承包合同，并没收保证金。

3 成效与问题分析

3.1 成效分析

3.1.1 转变兽医身份。村级防疫员由原来的政府聘用人员转变为公司聘用人员。兽医服务人员的身份转变后，其工作时间、工作内容、福利待遇都相应发生调整，既减轻了过去乡镇政府聘用造成的“人浮于事、包袱过重”状况，又增强了兽医服务公司或合作组织的公益性服务职能，增加了经营收入，调动了聘用人员工作积极性。

3.1.2 提高防疫质量和防疫员收入。兽医服务公司或合作社承接动物防疫公益性服务后，实现待遇与绩效挂钩，其工作责任心明显增强，免疫效果显著提高。试点乡镇通过减员增效，制定了多劳多得的机制，兽医服务人员的强制免疫劳务报酬由改革前的人均6 196.7元提高到9 848元，加上饲料兽药等经营性服务服务，人均兽医服务收入达到14 791元。

3.1.3 增强社会效益和经济效益。改革前，每个乡镇有3～4名专职动物防疫员、每村1名村级动物防疫员。乡镇动物防疫经费投入除上级部门安排动物防疫补助经费外，乡镇财政每年至少需安排5万元以上。改革后，通过兽医服务公司或合作组织承接强制免疫劳务，乡镇政府减轻了“即掌舵又划桨”的压力，节约了公共资源；医公司或合作社借助公益性服务平台，拓宽了服务领域，扩大了业务范围；兽医人员稳定了工作岗位，增加了劳务收入，达到了“三方共赢”的效果。

3.2 问题分析

3.2.1 兽医社会化服务基础薄弱。基层兽医专业技术人才不足，特别是能承担疫病监测、疫源净化、健康养殖等服务的技术人员严重缺乏。有能力、有实力承接公益性兽医服务职能的机构不多，难以满足政府购买服务的需求。

3.2.2 兽医社会化服务推进阻力较大。原来的村级防疫员大多已从事兽医工作数十年，不愿由政府雇员转为公司雇员，甚至认为实行政府购买服务是政府在“甩包袱”。同时，有些乡镇担心激发矛盾，引发信访维稳事件。

3.2.3 强制免疫制度改革增加了基层兽医购买服务的不确定性。强制免疫是兽医公益性服务、绩效考核的主要内容，从明年起国家对猪瘟和高致病性猪蓝耳病暂停强制免疫。基层政府、兽医公司和兽医人员普遍担心服务收入减少、疫情风险加大。

4 有关思考

4.1 积极培育兽医服务社会化力量

兽医社会化服务领域长期处于关注盲点，而初创期的基层兽医服务企业、兽医服务组织更是面临着一个共同的难题：即资金的缺乏和能力建设的不足，持续发展的力量弱小，这是一个“短板”，需要政府的培育与支持。政府应从经费、政策、技术等方面入手，因地制宜，培育扶持技术力量强、服务范围宽的养殖业综合服务企业或者服务组织。要进一步加强对兽医服务企业或者组织的引导、管理，规范其服务行为，以防片面追求经济利益而损害养殖户的利益。

4.2 加强培训，提高兽医从业人员的整体素质

要开辟面向基层兽医人员的培训绿色通道，建立培训基地，大力开展技术培训；要创新培训形式，采取“联合办学”“现场办学”“送教上门”等兽医从业人员易于接受的方式，组织开展培训工作；要积极引导乡村兽医向执业兽医转变，努力培育一大批有专业技能、懂管理、会经营的从业人员。

4.3 妥善解决村级动物防疫员的待遇及养老问题

村级动物防疫员大部分为原乡镇兽医站机构改革中分流的正式在编兽医和乡村兽医。一方面兽医服务企业或者组织要尽力保障其身份转变后的收入只增不减，从而稳定人心；另一方面建议国家出台相关政策，对身份转变前从事村级动物防疫员工作的并具有一定服务年限的兽医人员能够在年满六十岁以后享受类似民办教师相应的待遇，以解决其后顾之忧，也化解基层政府及兽医服务企业的压力。

4.4 建立和完善考核奖惩机制

动物防疫是政府的一项法定职责，不能以推进兽医社会化服务为借口弱化这一职责，要将乡镇政府对兽医社会化服务组织的扶持、指导和监管列为绩效考核内容；要调整防疫政策，明确具体购买服务的项目、内容和标准，厘清边界，堵塞漏洞；要打破乡镇区域界限，充分整合全县兽医资源，鼓励和支持有能力、服务优的企业跨区域承接多个乡镇的强制免疫工作；对工作表现突出的乡镇动物防疫站、兽医服务企业或者组织要在项目、经费上给予倾斜，并在年终评先评优，并给予奖励。

[1] 翁崇鹏，毛娅卿.健全完善新型兽医社会化服务体系[J].中国动物检疫，2014，31（3）：1-4.

[2]王彬，高升，高松华.探索兽医社会化服务新模式[J]. 中国动物检疫，2017，34（1）：56-58.

[3]黄勇.村级动物防疫员激励保障机制的探索与思考[J].中国动物检疫，2011，28（1）：28-29.

（责任编辑：孙荣钊）

Construction of New Veterinary Socialized Service System at the Grass-roots Level in Shuangfeng County of Hunan Province

Peng Xinfeng1，2，Zhou Yongjian2，Zhang Chaoxi2，Wang Guiping1

（1. College of Veterinary Medicine，Hunan Agricultural University，Changsha，Hunan 410128；2. Shuangfeng Veterinary Bureau，Shuangfeng，Hunan 417700）

In order to analyze the construction situation of veterinary socialized service system at the grass-roots level，so as to optimize the management policy and to enhance the service capability of veterinarians. Recently，a new mode of constructing veterinary socialized service system was adopted in Shuangfeng County. In this article，the background of the mode was expounded，main purchasing contents were introduced，and three operation modes（supported by enterprises，and operated as company or cooperatives）and three supervising patterns（qualification examination，strict supervision，performance assessment）were sorted out. Based on the introduction，some good results were achieved in transforming identities of veterinarians，improving the quality of epidemic prevention，improving the income level of animal health workers and enhancing the social and economic benefits. Besides，aiming at the difficult issues such as weak basis of services and great resistance during implementation，corresponding development proposals were given from aspects of strengthening supports of fund，policy and technique.

veterinarian；socialized service；pattern；government purchasing； operated as company or cooperatives

S851.6

A

1005-944X（2017）04-0050-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.015