内蒙古畜牧兽医综合执法改革调研

孙荣钊，董 浩，石 泉，白雅娟

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 102618；3.内蒙古自治区动物卫生监督所，内蒙古呼和浩特 010000）

内蒙古畜牧兽医综合执法改革调研

孙荣钊1，董 浩2，石 泉3，白雅娟1

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 102618；3.内蒙古自治区动物卫生监督所，内蒙古呼和浩特 010000）

在国家建设法治社会治理体系新形势下，深化兽医行政执法体制改革已被中央提高到国家法治改革的层面。本文梳理了内蒙古地区畜牧兽医综合执法改革模式，介绍了当地开展的跨部门、农业领域内及以动物卫生监督机构为依托的3种综合执法改革模式，指出当前改革存有执法主体不明确，改革思想难统一，队伍素质有待提高，职责任务不断加重等难点与困惑，提出了要加强顶层设计，统一改革认识，积极争取“话语权”，提高队伍执法能力的发展建议，以期为国家推进兽医体制改革提供参考。

兽医体制改革；综合执法；动物卫生监督；跨部门；农业领域

十八届三中、四中、五中全会等会议多次要求加强法治政府建设，推进综合执法，力求建立权责统一、权威高效的行政执法体制，实现政府活动全面纳入法制轨道。当前我国畜牧业发展正处于换挡提速、追赶发展的关键时期，探索建立符合社会主义市场经济体制要求的农业（畜牧兽医）行政执法体制已非常必要。国内较多省份在综合执法方面已进行了有益的实践与探讨[1-3]。据统计，截至2015年底，全国已有30个省的276个市和2 322个县开展了农业综合执法工作，县级覆盖率99%，市级覆盖率80%。

2016年，为全面贯彻中央关于开展综合行政执法体制改革要求，进一步推进兽医领域综合执法建设工作，农业部兽医局印发了《关于协助开展地方管理体制改革对兽医卫生管理实绩影响实地调查的函》（农医政便函〔2016〕953号）。现结合实地调研内蒙古自治区综合行政执法改革试点的工作实践的情况，梳理其改革模式与创新做法，以期为地方开展改革工作提供参考。

1 内蒙古地区畜牧兽医综合执法改革情况

2016年，内蒙古自治区根据机构编制委员会的文件要求，印发了《关于印发开展综合行政执法改革试点工作意见的通知》（内机编发〔2016〕3号），决定在4个盟市（包头市、通辽市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市）、2个计划单列市（满洲里市、二连浩特市）、8个旗县（呼和浩特市新城区、呼伦贝尔市阿荣旗、兴安盟阿尔山区、赤峰市敖汉旗、锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗、乌兰察布市察右中旗、乌海市乌达区、阿拉善盟阿左旗）启动农业综合行政执法改革试点工作。

实地调研时，内蒙古正在推进综合执法改革试点工作，主要围绕厘清政府职能与行政执法职能的关系，结合地区实际情况，因地制宜推进试点改革工作。改革目标是探索整合职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门，结合动物卫生监督执法工作具有法定授权、专业性、技术性强的特点，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。内蒙古地区综合执法基本分为以下几种模式：

1.1 政府成立综合执法部门，跨部门集中行使处罚和强制权

地方政府设立综合行政执法机构，跨部门相对集中行使包括畜牧兽医管理在内的行政处罚权和行政强制权。以阿拉善左旗为例，将原有13支执法队伍整合为6支。撤销9支执法队伍（阿拉善盟左旗城市管理局、城镇规划执法大队、农牧业执法大队、煤矿安全生产执法大队、安全生产监督执法大队、水政政法监察大队、动物卫生监督所、草原监理所、植保植检站）；上划1支执法队伍（环境监察执法大队）；保留3支执法队伍（阿拉善盟左旗市场监管执法稽查大队、劳动保障监察执法大队、国土资源执法监察大队）；组建3支综合执法队伍（阿拉善盟左旗城市综合管理局、农牧区生态管理综合行政执法局、安全生产综合执法大队）。其中，新组建阿拉善盟左旗政府所属的农牧区生态管理综合行政执法局实施农业领域综合统一执法。

1.2 在农业领域成立综合执法机构，集中行使处罚和强制权

组建由农业主管部门管理的农业综合行政执法机构，具体承担农业领域相关法律法规规定的监管职能，集中行使处罚权和强制权。以巴彦淖尔市为例，成立了巴彦淖尔市农牧业综合执法局，将原市农牧业系统授权执法单位（动物卫生监督所、水产管理站、植保植检站等7部门）和委托执法部门（种子管理站、农机推广中心的肥料管理、农药、兽药等7部门）的行政执法权和行政处罚权统一划归到综合执法局，原机构继续执行日常监督管理工作。

1.3 以动物卫生监督机构为依托成立畜牧兽医综合执法机构，行使畜牧兽医方面的行政执法权

内蒙古自治区包头市动物卫生监督所在综合执法改革中加挂“包头市兽药监督管理所”和“包头市铁路、水路、航空港动物卫生监督站”的牌子，负责动物防疫和兽药的监督管理。将包头市铁路动物卫生监督检验站更名为包头市农牧业综合行政执法局，负责行使所有以包头市农牧业局及法律法规授权的所属单位为执法主体的行政执法职能，推进农牧业系统内部综合行政执法。

此外，对于动物卫生监督系统，内蒙古地区涉及畜牧兽医执法机构的改革主要有三种情形：一是保留动物卫生监督所，将《动物防疫法》规定的行政处罚权划归农业综合执法局，规定的行政监督权仍由动物卫生监督机构行使，如包头市。二是撤销动物卫生监督所，将动物卫生监督所整体划归农业综合执法局，如满洲里市。三是撤销动物卫生监督所，将《动物防疫法》规定的行政处罚权划归农业综合执法局，将动物检疫职能划归动物疫病预防控制中心，如鄂尔多斯市。

2 面临的问题

2.1 执法主体有待明确，执法面临法律障碍

调研发现，内蒙古在综合执法改革中，对于既设立农业主管部门所属的农业综合执法局，又保留动物卫生监督所的改革体制，不属于《行政处罚法》第十六条规定的相对集中行使行政处罚权。撤销原监督机构或成立新执法局（队）的做法，面临执法层面的法律障碍。以《动物防疫法》为例，动物卫生监督机构是《动物防疫法》授权的执法机构，执法主体在法律上具有唯一性与排他性。如，在法律未修订之前，行政执法文书中均需以动物卫生监督机构的名义实施之。除此之外，无论是兽医行政主管部门还是执法局（队），都可能涉嫌执法主体违法。

2.2 改革思想认识难统一

当前部分兽医卫生管理层对地方管理体制改革工作认识不清，主动投身到综合执法改革之中的积极性有所欠缺，也缺少对动物卫生监督执法体系在综合执法试点中进一步发挥其引领作用的整体谋划，面对综合执法改革无所适从。部分单位存在自成体系的思维定势，对涉及利益调整而产生抵触情绪；对综合执法存在误解或者过分强调本行业的特殊性或技术性，从而难以统一思想认识，形成改革合力。

2.3 综合执法队伍综合素质及专业技术有待提高

综合执法大队多是新设立的机构，对人员素质无法统一衡量，尤其动物卫生监督执法工作涉及较高的兽医专业要求。如在试点地区设立新部门的同时，并没有（完全）吸收原动物卫生监督机构的官方兽医，无法开展专业性较强的动物卫生监督执法工作，导致动物卫生监督执法工作被削弱，正常的动物防疫管理秩序无法有效建立。如，《动物防疫法》第二十五条所列的五款内容，需要官方兽医进行判定；对经营、运输等依法应当检疫而未经检疫动物及动物产品的违法行为实施处罚时，同样需要官方兽医对依法应当检疫而未经检疫的动物或动物产品实施补检。

2.4 委托或附加的职责任务越来越重

内蒙古盟市90%、旗县98%的监督所有兽药、瘦肉精检测等畜产品安全监管职责，苏木乡镇站基本是畜牧兽医综合站包括行政执法、技术服务职能，大部分站还有草原防火、动物防疫、防汛、农机监理、草原监理、畜种改良、农业技术推广等职能职责，每个站编制2～5人。人员不足与职责繁重的矛盾日益凸显，不利于主要职能工作的开展及保障“四个安全”的有效落实。

3 相关思考

3.1 加强顶层设计，有条不紊推进改革

地方管理体制改革难度大，涉及面广，政策性强。建议农业部兽医局下发畜牧兽医综合执法改革的规范性指导意见，加强统筹协调与工作指导，妥善处理改革中出现的各种问题。建议尽快启动对有关法律、法规的修订，保证改革工作顺利推进。

3.2 统一认识，重视改革工作，积极争取“话语权”

相关单位要认清综合行政执法改革工作的重要性，认真谋划，争取主动。以改革为契机，把握动物卫生监督执法系统现有机构健全、队伍壮大、基础完善、专业性强的优势，争取“话语权”。积极向地方政府和编制部门汇报、沟通，让编制部门充分了解动物卫生监督机构近三十多年来所形成的综合执法能力。动物卫生监督机构队伍健全，其执法水平、监管能力、制度建设、个人素质，在整个农业系统中都是首屈一指的。一定要让经过几代兽医人辛勤努力，才打造出来的这样一支执法队伍，在综合执法改革中发挥重要的引领作用。在改革过程中充分考虑以动物卫生监督机构为主体，设立或组建综合执法机构。

3.3 加强业务培训，提高执法能力

畜牧兽医行政执法涉及动物防疫监管、种畜禽生产经营、兽药饲料管理、动物病原微生物实验室生物安全监管、畜禽养殖及资源保护、畜产品质量安全监管等多个方面，应加强法律法规和相关业务知识的培训，特别是实行综合行政执法的省市，要加强综合行政执法部门中具体负责畜牧兽医执法人员的业务培训，切实提高兽医行政及基层兽医工作能力和水平。

[1]杜少甫，计娅丽.河南省新乡市实施畜牧兽医综合执法的成效分析[J].中国动物检疫，2016，33（3）：41-42.

[2] 孙德武，陶长城，龚勇，等.论依法治国视角下的畜牧兽医综合执法[J].黑龙江畜牧兽医，2016（22）：56-58.

[3]杨思富.贵州省望谟县农业综合执法中存在的问题及解决措施[D].北京：中国农业科学院，2011.

（责任编辑：孙荣钊）

Investigation on Comprehensive Law Enforcement Reform of Animal Husbandry and Veterinary Sector in Inner Mongolia

Sun Rongzhao1，Dong Hao2，Shi Quan3，Bai Yajuan1

（1. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032；2. China Animal Disease Prevention and Control Center，Beijing 102618；3. Inner Mongolia Animal Health Supervision Institution，Hohhot，Inner Mongolia 010000）

Under the new situation of building a society ruled by law，further deepening the reform of veterinary administrative law enforcement has been regarded as a component of the country’s legal reform strategy by the central government. In this article，three reform patterns of comprehensive law enforcement in Inner Mongolia were introduced，which were trans-department cooperation，conducting reform within the field of agriculture and taking animal health supervision institution as the basis. Apart from that，puzzles and problems encountered in the process were also pointed out，such as the ambiguous subjects of law enforcement，difficulty in getting unified reform thoughts， team quality that waiting for improvement，and ever increasing duties and tasks. At last，development recommendations for the reform were proposed，including strengthening top-level design，unifying the understanding，striving for the right of having a voice，as well as improving law enforcement capacity of the team，so as to offer reference for promoting reform of veterinary system.

veterinary system reform；comprehensive law enforcement；animal health supervision；transdepartment；field of agriculture

D922.1

A

1005-944X（2017）04-0047-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.014

董 浩