北京市人口规模调控的目标导向

张炜

“十三五”时期，随着国家和北京市各项重大改革任务和建设事项部署推进，北京市人口规模调控将面临多元化调节、多层次控制的新常态，应坚持目标导向，强化战略思维、空间思维和数据思维，进一步增强调控的方向感、平衡力和精准性。

强化战略思维，增强调控的方向感

目标指引方向。《京津冀协同发展规划纲要》从满足国家发展的利益诉求及达成目的的全局高度，为京津冀协同发展规划一个整体同向、时间跨至2030年的发展目标——概括起来就是，要以有序疏解北京非首都功能、北京“大城市病”等突出问题得到缓解、首都核心功能更加优化为轴线，率先推进区域交通网络一体化、生态环境绿色化和产业发展联动化，区域公共服务水平趋于均衡。尤其是到2020年，北京市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区常住人口争取下降15%左右，备受关注。

以功能有序疏解为先导。对北京来说，须从根本上疏解过度集中且日益膨胀的非首都功能，否则，就堵不住人口的涌入和房价的上涨，也难免交通拥挤和资源环境的不堪重负。有序疏解北京非首都功能，对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用，为人口规模调控解决了“出”的问题。

与交通生态产业作伴随。只有遵从“一盘棋”思想，以建设“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”为定位和载体，以“一核”“双城”“三轴”“四区”“多节点”为骨架和链接，率先启动并充分发挥区域交通网络一体化、生态环境绿色化、产业发展联动化的辐射和带动作用，方能破解北京人口发展之困局。

和公共服务共建同行动。人口规模调控，从“出”的目的看，就是将不符合北京城市战略定位的部分产业功能、行政功能和公共服务功能等，有序引导向周边地区疏解，鼓励人口到疏解地区居住，实现“职住合一”；就“留”的效果说，在承接功能转移过程中，政府应该通过市场经济途径大力创造就业机会，同时应力求为所有常住人口提供基本的社会福利，这是解决“留”的问题的两大基本策略。从“出”到“留”中间是“流”，经济因素在其中起首要的决定作用，人口与经济能否有效或高效地集聚不是水到渠成的事，既离不开基本公共服务共建的粘合，更需要基本公共服务共享的融合。

强化空间思维，增强调控的平衡力

目标聚焦问题。中心城区人口高密度集聚增长，是北京发展越来越“闹心”的问题。因此，在推进首都功能向外疏解的同时，应大力推进内部功能重组，以降低中心城区人口密度为目标核心和工作中心，重塑经济地理，重构发展新局，就必须增强调控平衡区域发展的能力。

聚焦中心“治大病”。控制全市人口规模总量、解决北京“大城市病”，降低中心城区人口存量是基点也是重点。严控增量，主要是加强“人口调控”，其政策叠加的核心是为“功能疏解”争取时间；疏解存量，主要是推动“功能疏解”，其项目推进的重点是为“人口调控”拓展空间；两者在中心城区的交叉耦合，可为解决北京“大城市病”营造一个良好的时空环境。

引导城乡“面对面”。在疏解中心城区功能和人口的强力驱动下，城和乡都应该认真面对横亘其间的结合部，转变“背靠背”竞争发展思维，树立“面对面”合作共赢理念，聚力破解土地行政分割和城乡分治这一重点难点问题，为加快城乡资源要素和人口流动破除隐形壁垒，推进区域均衡发展和城乡人口融合。

促成区域“手拉手”。在严控增量、疏解存量的政策管控下，把中心城区相对丰富的发展资源与新城相对较强的发展诉求对接起来，统筹推进城区之间协调互动发展，为中心城区功能和人口疏解建好承接地和聚留地，既现实又必要。

强化数据思维，增强调控的精准性

目标检验成效。到2020年，北京市常住人口能不能控制在2300万人以内，关键要看城六区常住人口能不能在2014年基础上完成每年2至3个百分点的降幅。这关系总量分解和节奏调控两个重要的执行环节：总量分解，需要把它作为功能疏解的过程（时段）指标，量化到区、明确到年；节奏调控，需要把它作为功能疏解的状态（时点）指标，责任到区、考评到年，其中需要综合运用人口统计和人口登记这两种计量方法。这就需要完善制度、拓宽视野，构建以统计登记为支点、以空地结合为形态的人口动态监测体系。

健全以时间为轴线的外来人口登记系统，补齐总量短板。随着以人为核心的新型城镇化加快发展，二元户籍制度向居住证制度转型成为城乡结构变革的大趋势，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，对城市常住外来人口进行统一服务管理，已成为人口管理制度变革的大逻辑。应摒弃“暂住”思维、淡化“调控”观念，本着居住时间长短一体、居住条件能宽则宽的理念，从时间上掌握量的变化，尽快补齐总量短板。

完善以空间为尺度的常住人口分析系统，追踪区域变动。现阶段由于户籍管理制度与属地管理政策并存，户籍、居住和就业这“三地”，仍是影响我国人口迁移流动的三大因素及支撑人口布局的三根立柱。其影响具体到地、归结到人就是，在一个城市里尤其是超大城市，一个人有可能通常会在户籍人口、常住人口、就业人口等概念中进行时空穿梭、转换身份，从而又形成了阵容庞大的城市通勤人口，这就是北京人口空间生存的基本状态。应坚持动静兼顾、量态并重，完善以空间为尺度的常住人口分析系统，追踪区域变动。

构建以地面为载体的实有人口监测系统，把握趋势变化。实有人口通常是指一定地理空间内实际活动人口，主要包括实际居住人口和过境流量人口，在常用人口概念集合中，其内涵最大也最全。大数据时代，实有人口不再是一个空泛的概念，而是基于地空数据链接并借助大数据、云计算、移动互联网等技术手段去认识人口问题的一种思维方式，可让我们对区域人口时空变化特点和趋势有更全面的视角、更精准的判断。在推进功能疏解进程中，引入实有人口这一概念，既可填补人口登记与人口统计在方法上存在的先天不足，也可弥补人口登记与人口统计在数量上存在的后天不一；其运用之要就是，空中发现、地面追踪、引导疏解，不失为有序疏解非首都功能、调控北京市人口规模的时空“导航仪”。

（作者单位：北京市发展和改革委员会人口处）

责任编辑：沈 聪