对北京产业疏解配套政策若干问题的建议

北京市政协经济委员会联合调研组

有序疏解北京非首都功能是落实首都城市战略定位、推动京津冀协同发展的关键环节和重中之重。产业疏解是北京非首都功能疏解的先导领域和重点任务，其配套政策是产业疏解顺利推进的重要支撑和制度保障。

自2014年2月26日习近平总书记视察北京并发表重要讲话以来，市委、市政府坚决贯彻落实讲话精神和《京津冀协同发展规划纲要》，出台《关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》，把有序疏解北京非首都功能作为首要任务来抓，不断完善《北京市新增产业的禁止和限制目录》，加大污染扰民企业调整退出力度，积极稳妥地推动一般性制造业、区域性批发市场的调整疏解，并取得了初步成效。但随着产业疏解工作的进一步深入，面临的问题更多、难度更大，现有的政策作用在递减，难以满足疏解要求，迫切需要政府尽快完善本市产业疏解综合配套政策，支撑和保障产业疏解工作顺利进行，确保相关企业搬得出去，在承接地留得下来，并通过搬迁实现转型升级，带动当地经济发展。

在疏解政策配套性、协同性方面，迫切需要加强市级层面统筹协调

尽快完善本市产业疏解相关政策，提高政策的配套性。建议充分发挥北京市推进京津冀协同发展领导小组的作用，统筹协调发改、财政、经信、商务、规划、国土、税务、国资、人力社保、金融等部门，并吸收专家组和企业代表参加联席会议，在国家发改委将要出台的《关于有序疏解北京非首都功能存量的若干政策意见》基础上，研究制定本市产业疏解的配套政策和实施方案，提高政策集成和协同效应；建立京津冀协同发展（北京）信息服务平台和一站式审批服务平台，以提高产业疏解的效率；搭建京津冀三地产业转移监测平台，运用企业大数据方法，动态跟踪京津冀三地企业相互投资、设立分支机构等情况，掌握三地不同类型产业转移的进展情况，判断三地产业转移的趋势，为政府决策提供相关数据支持。

制定梯次疏解的产业布局规划，统筹郊区产业承接政策。以产业疏解为契机，推动我市产城融合发展，建议尽快制定全市产业空间布局规划，优化区域功能定位，明确北京各类产业梯次疏解、逐级外移的方向和重点，统筹协调郊区承接中心城区产业转移政策，尽可能将市属骨干企业的研发和销售环节疏解至郊区，推动大企业集团带动郊区城镇化发展新模式，使郊区部分地区成为承接中心城区产业疏解的重要承载地。把有序疏解非首都功能和强化首都核心功能有机结合起来，将城六区的产业资源重新进行结构性配置，做到有疏有聚，有效提升北京的产业层次和竞争力。

发挥相关法律、法规的作用，为产业疏解提供强有力的法律支持。建议将企业疏解风险评估审批权下放到区，梳理并完善已有的与拆除违章建筑和防止人口过度聚集有关的法律法规，严格执行限额标准，法院依法对疏解类企业涉案建立接案速审工作机制，切实加大执法力度，为产业疏解提供必要的法律支持；进一步加强规划的严肃性和强制性，切实加大已有规划实施执法力度，将依规实施情况纳入对各级政府的考核指标。

加强与津冀沟通对接，推动承接地政策协同。建议会同津冀两地，推动国家层面对三地产业疏解承接政策的统筹协调，加强对产业疏解承接的有序引导。一是会同津冀两地围绕集中构建“4+N”产业合作格局达成共识，重点解决承接园区“遍地开花”、产业对接不够聚焦的问题，同时加强承接载体的统筹规划和布局，尽快研究制定产业转移对接合作平台建设规划，明确各平台产业发展方向，引导企业向具有专业优势的平台集聚，实现由多方互动向集中承接转变。二是会同津冀进一步加强集中承接地交通、水电气热、医疗、教育等基础设施建设和公共服务配套，建设快速轨道交通系统，打造便捷的生活圈，努力提升承接地生活环境，全面提高承接地的承接能力，加快缩小与北京的差距，增强对疏解企业和员工的吸引力。

在疏解企业土地征收、转让和再开发政策方面，迫切需要分类指导与制度创新

统一规划腾退土地和空间的用途。对疏解转移腾退出的土地和空间，要区分不同情况实行分类指导，审慎进行利用和开发，防止过度开发出现新的人口聚集。

建议在市级层面统一对腾退土地和空间进行规划，实行精细化管理，严格规划监管。城六区企业转移疏解后的腾退土地和空间，主要用于服务保障首都核心功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施和适量置换成聚人少的“高精尖”业态等五个方面。建议由规划部门牵头，进一步明确利用方案和操作细则，制定不同街区、地块的控规和详规进行补短板，推动公共服务优化和城市功能重组，政府和企业分别作为公共设施和经营设施的主体进行实施，具体实施路径可借鉴兄弟省市对城市更新工作实行区域评估、实施计划和土地全生命周期管理相结合的管理制度，在符合区域发展导向和相关规划土地要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换。

郊区严格按照北京市颁布的《北京市新增产业的禁止和限制目录》，结合自身具体情况，利用企业转移疏解后的腾退土地，优先接纳中心城区的梯度转移项目，实现低效空间“腾笼换鸟”和传统业态转型升级，着力发展研发设计、总部管理、品牌营销等产业链高端环节，积极培育“高精尖”产业，加快实现产业布局优化与转型升级。

制定企业腾退土地及建筑物征收补偿政策。对于企业腾退土地被政府征收，用于城市绿地、公共服务及市政基础设施等用途，建议政府部门根据土地区位等因素，尽快制定全市统一的分类补偿标准，依法合规地对搬迁企业原有土地和地上建筑物给予合理补偿，以充分调动搬迁企业的积极性，加快企业搬迁进度。可考虑根据不同的腾退模式采取相应的补偿政策：对于企业疏解到京外的，收储土地补偿费用除含区位补偿、房屋成本和企业停产停业损失外，建议将企业人员分流安置、遗留问题解决等费用纳入，提高相应补偿标准；对于企业从城六区疏解到郊区的，建议除对原土地收储进行适当货币补偿外，允许采取协议出让方式，在郊区安排一定比例的建设用地，以实现内外平衡。

出台腾退土地调规、变性与再次开发利用政策。为减轻政府及腾退企业的负担，增强企业疏解转移的积极性，建议在符合北京总体规划和相关区域详细规划的前提下，创新规划土地使用分类，适当提升工业用地兼容性，向优先发展现代服务业方向倾斜。北京市可参照国务院办公厅《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》和国务院《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，并借鉴兄弟省市盘活存量工业用地的政策措施，允许疏解企业利用现有土地转型发展符合首都功能定位的“高精尖”产业及服务业。

对于不改变土地使用性质、只对原有厂区、厂房改造进行转型利用的，建议以5年为限允许企业继续按原用途和土地权利类型使用土地；对于涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，采取一事一议的办法，允许符合一定条件、有土地自主开发能力的原土地权利人对其疏解腾退的全部或部分建设用地，经市政府批准采取协议出让方式，在补足土地出让金后，自主进行结构调整、转型升级等适度二次开发，并将开发所得资金用于企业搬迁建厂、人员安置及解决企业历史遗留问题等；对于整体疏解转型区域，可探索建立由区政府主导、以原土地权利人为主体的转型开发机制。

协调解决产业承接地新增建设用地指标不足问题。建议北京市与搬迁企业产业承接地政府进行专项对接，在以下三个方面保障搬迁企业用地指标：一是协调迁入地政府部门对疏解项目倾斜化供地，对部分重大项目及集群项目，如共建园区项目，可实施“点式供地”；二是充分利用国家及区域压缩钢铁、水泥等行业产能的契机，协调迁入地政府利用老旧工业厂区用地承接搬迁项目；三是三地政府共同向国务院京津冀协同发展领导小组办公室反映，由国土资源部对京津冀协同发展重大国家战略的实施提供必要的土地保障。

在人员安置和人才保障政策方面，迫切需要加强人员分流政策引导和承接地人才培养

建立完善再就业管理培训体系。建议人力社保部门加强对全市疏解企业职工再就业的管理和服务，由产业疏解引导基金出资，充分利用现有的职业教育、培训等机构，对关停疏解过程中造成下岗的失业人员，尤其是“40、50”人员进行转岗和创业培训，对人力资源进行二次开发，使其掌握新的工作技能，适应新产业、新业态的需求，顺利实现转岗再就业。

出台全市统一的疏解企业职工解除劳动合同补偿和提前内部退养政策。建议由人力社保部门出台全市统一的疏解企业职工解除劳动合同补偿和提前内部退养政策，该项政策补偿标准可适当高于国家出台的相关政策。在人员分流政策方面，应体现鼓励外迁和保障社会稳定的原则，可考虑采取政府和企业“两家抬”的资金支持政策，财政对已完成疏解任务的企业给予一定的资金奖励，让疏解的企业和人员不吃亏、有好处、能发展。对于搬迁到异地的员工，允许企业在住房、子女上学、往返交通补助、异地工作补贴等方面给予一定的照顾和补偿；对于不愿意去异地的员工和劳务用工人员，要针对职工内部退养、解除劳动合同补偿、特殊工种提前退休等情况制定统一的政策，避免企业之间相互攀比。

打通京津冀社保、公积金异地互认政策通道。人才队伍的稳定是迁出企业能否留得住、发展好的重要因素，目前社保、公积金等与外迁企业职工切身利益息息相关的个人保障制度不衔接，是影响企业人员外迁的一个重要原因。建议由北京市牵头，创新性地推动京津冀三地在社保、公积金异地互认等工作。该项政策的打通，可推动企业疏解带动人员疏解，企业迁出带去优秀技能和管理人才，人才队伍稳定带动外迁企业扎根发展。

着力提高承接地人才培养能力水平。建议协调承接地政府出台鼓励北京的教育机构搬迁到当地或者在当地办分校以及开展合作的相关政策，有效改善承接地投资环境；北京市应积极支持河北省在产业集中承接地加快发展职业教育培训机构，就地培训当地居民以满足产业发展用工需求。

在资金政策方面，迫切需要开辟多元化融资渠道

发挥财政对产业疏解的重要支撑作用。北京作为产业疏解的主要疏解方，政府要为支持疏解投入必要的财政资金。建议：一是根据各区落实市级重大疏解项目情况、因疏解产业造成财力损失情况，研究建立市对区财政专项转移支付支持机制。具体可选取反映各区退出一般性产业、腾退区域性市场、完成全市重点疏解任务等方面工作成效的指标，进行综合考核评估，对完成疏解任务较好的各区给予激励资金支持，以调动各区积极性。二是针对市属国有企业搬迁面临的巨额成本和职工安置问题，区分不同类别和情况，研究由政府和企业共同分担搬迁成本和安置费用的相关政策。尽快研究出台市属国有企业疏解退出工作指导意见，对响应政府号召主动疏解退出的企业给予一定的资金支持。三是市级财政并积极争取中央财政，对产业疏解过程中需要贷款的企业提供贴息补助。

搭建京津冀投融资服务平台。建议：一是金融管理部门联手搭建京津冀三地统一的投融资服务平台，逐步实现三地资本市场的对接，重点推进各类创新型金融业态，加大同城化业务创新和三地同业联动，为产业转移对接服务。二是鼓励区域内金融机构跨行政区参股，设立京津冀开发银行或组建跨行政区的金融控股公司，为产业转移合作提供融资支持。三是打通京津冀三地融资贷款的政策衔接，为企业搬迁改造、市场转型升级提供融资服务，特别要着力解决民营企业融资难问题，研究解决企业依托北京资产实现跨地区抵押贷款问题。

设立产业疏解引导基金。为充分发挥政府在资金倾斜方面的导向作用，建议在市区两级由财政设立产业疏解引导基金。该基金专项用于腾退土地收储、腾退空间产业升级、腾退企业人员安置、企业和商户按时搬迁奖励及企业和商户终止合同补偿等方面。该基金的支出可由各区根据具体情况提出申请，由市区两级财政根据评估进行支付。

在税收政策方面，迫切需要调动疏解企业和承接地政府的积极性

做好税收政策顶层设计。建议京津冀三地政府联合向国务院京津冀协同发展领导小组办公室反映产业疏解承接税收相关问题，由国务院协调财政部、税务总局、统计局等部委，抓紧研究制定统一的京津冀协同发展税收政策，重点解决减轻疏解搬迁企业负担、迁入地税收分享、产值分计等现实问题，同时研究本市实行分区域差别化税收政策的可行性，并做好宣传和落实。

对搬迁企业实施税收优惠政策。北京市税务部门已经制定并发布《疏解非首都功能产业的税收支持政策（试行）》，对疏解低端市场、关停企业及迁出企业三类情况所涉及的增值税、营业税、企业所得税、房产税、土地增值税等11种税费的税收支持政策进行了明确。在此基础上，建议暂停执行不符合首都功能定位的禁止和限制产业涉及的部分优惠政策；北京市税务部门还要深入调查研究，及时向财政部、国家税务总局反馈产业疏解税收政策存在的新情况、新问题，并争取对疏解企业在津冀购置房屋土地减免契税、企业异地搬迁后其他与生产经营相关税费在一定年限内进行减免等更多的税收政策支持。

完善区域税收分享和产值分计政策。在区域税收分享和产值分计政策方面，建议重点落实好国家《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，制定本市实施办法，明确企业认定、纳税情况认定、税收转移分享等工作机制；并对因国家产业政策、企业主体认证等方面原因造成疏解企业只能在外地设立非独立法人企业的，可创新性地建立非独立法人企业在产值、投资、税收等方面的分成政策，以调动承接地政府的积极性。

责任编辑：谭 丁