校院两级财务管理的改革探索与实践

●欧宏政

校院两级财务管理的改革探索与实践

●欧宏政

随着校院两级财务管理体制改革的不断深入，高校在实践过程中逐步暴露出一些新的、深层次问题。本文以高校校院两级财务管理改革的实践为基础，以面临的具体问题为导向，对积极完善和推进改革进行了探讨分析，以期对高校在财务管理体制改革方面的探索有所参考和借鉴。

高校 财务体制 两级管理

“十三五”时期，中国高等教育面临着难得的历史机遇和前所未有的挑战，高校既面临着深化改革、实现跨越式发展的重要战略机遇，也必须面对引导学科发展、引领学术前沿的历史挑战。国务院近期颁布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，为我国高等教育发展指明了方向。高校必须适应新常态、新形势、新目标和新需求，进一步推进治理体系和治理能力的现代化。以完善治理结构为抓手，推进依法治校，使民主管理成为大学治理的新常态；以绩效管理为突破，推进综合改革，形成更具活力、更具效益的改革发展态势。

以某高校为例，2006年，学校在系统调研和周密论证的基础上，遵循财权与事权相结合的原则，贯彻下放财权，激活学院办学活力的宗旨，实行了校院两级财务管理体制改革。通过近10年的改革实践，学校的综合实力得到有效提升，学院的自我约束、自我发展的财经管理意识得到明显增强。但随着形势的变化，政策的调整，以及改革的逐步推进和深入，一些新的、深层次的、影响学校建设发展的问题逐步暴露和显现出来，有待于我们进一步深入探讨、研究和解决。本文结合学校改革的具体实践，针对当前校院两级管理面临的困境作一些浅显的分析，以期能够提供参考和借鉴。

一、校院两级财务管理体制改革的实践

校院两级财务管理体制改革的核心是明确学校和学院的职责，将有利于调动学院办学活力的职责划归学院，并将相应的经济权限下放学院，以突出学院的主体地位，充分发挥其办学积极性、主动性和创造性，以实现资源的优化配置，提高资金使用效益，继而增强学校的核心竞争力，提升学校的综合办学水平。

（一）划分经济权限和费用承担范围，依此明确财力分配原则

明确学校的主要经济权限是总体把握学校办学方向，统一公共服务平台和基础设施的建设、规划以及教育资源统筹调配；统一制订管理政策、财务规章制度，完善对学院的绩效考核和综合评估等。学院的主要经济权限是学院增收节支措施的完善，办学经费的自主调配；学院内部经济调控手段、考核体系以及奖惩、激励机制的完善等。根据经济权限的差异，合理划分学校和学院的费用承担范围。界定学校管理部门、直属事业和服务单位的人员经费、日常运行经费，公共建设和维持费用，专项建设经费等由学校承担；学院人员经费、日常运行经费和专项建设经费等由学院承担。

在此基础上根据收入的不同性质、来源渠道分别确定收入分配的原则和比例，分配方案的确定需考虑政策因素，历史因素和学院自身差异等因素的影响。政策因素包括学生规模等学校统一掌握分配的资源；历史因素包括学校前期投入不均衡造成的条件差异等；自身差异包括学科差异、教学培养成本差异以及融入市场经济的程度差异等。为化解这些差异对改革的制约和影响，学院应适当引入学科系数和规模系数，以对分配后纳入学院的财力进行再调节，重在保证改革实施后学院的财力能在原基础上有适度增长。同时，以建设目标为导向，以绩效考核为依据，加大专项建设经费的统筹力度，将其投入到学院的学科建设、队伍建设、条件建设和国际交流等方面，以作为学院重点建设发展方面的财力补充。

（二）构建完备的配套制度体系，加大宣传和督办落实力度

校院两级财务管理体制改革是一项全局性、系统性工程，涉及到人事、资产、教学、科研、招生和后勤服务等各个环节和方面，必须有相应的规章制度予以保障。为稳步推进改革的实施，学校应明确要求各部门对现有的规章制度、管理措施和办事流程进行系统梳理，并根据改革需要重新订立或修订完善。期间，学校制定了一个改革主体文件，包括教学管理、人事管理、资产管理、预算管理等方面的若干配套制度，形成了主体文件和配套制度互相衔接、互为支撑的完备制度体系。

为促进观念转变，推进改革实施，学校采取印发改革问题解答手册、组织举办业务培训等多种形式加大政策宣传力度，使学院能牢固树立改革意识，适应改革需求并积极践行改革。同时，学校成立学院预算审核工作组，对纳入学院的经费预算安排进行集中审核，以保证各项建设的必要投入。将学院财务状况、预算管理的科学规范和学科发展等综合能力建设作为学院负责人审计的主要内容，以加大改革的推进和督办落实力度。

（三）初步完善综合治理结构，激发学院改革创新活力

两级管理体制强调学校和学院人、财、物等资源的合理配置，打破了传统“等、靠、要”的依赖思想，使学院的财经管理意识明显加强，学院自我约束、自我发展的动力得到有效释放，教职工的凝聚力和积极性显著提升。学院为中心的多层次经济责任体系逐步构建，“责权分明，事权、财权清晰，学院成为拥有较大办学自主权的责任实体”的办学管理模式初步完善。

学校的综合财力明显增强，宏观调控能力进一步提升，教育资源的配置更趋合理。同时，学院在制度框架范围内积极探索适合其自身建设、管理和发展的道路。部分学院通过加强经费统筹、成本核算、房屋有偿使用等措施，使管理更加科学和精细化，综合财力得到明显提升并步入良性发展轨道。

二、面临的问题和困境

仍以某高校为例来看，近10年的改革实践，期间既暴露出一些深层次制度设计问题，也暴露出一些实施过程中认识不到位，管理不衔接，推进不积极的操作层面问题，都有待于深入分析、认真探究和积极面对。

（一）学院预算管理较为粗放

实行校院两级财务管理体制后，学校的预算包括校级预算和院级预算，院级预算是学校预算的重要组成部分。学院预算的科学合理和精细化，将对学院学科综合建设、资源合理调配、提高资金使用效率起到极大的推动作用。现阶段看来，学院的预算编制较为粗放，审核不够严谨。尽管学校设计了详细的院级预算表格，相关职能部门对归口管理的业务也有刚性经费安排需求，但由于学院缺乏专业的财会人员，编制过程中存在简单归集、笼统安排、缺项漏项等现象。职能部门审核把关也不尽严格，原则性、指导性、评价性的意见偏多，量化和刚性的审核意见缺乏。

（二）建设的短视效应仍然存在

学院为办学实体，其综合能力建设是一个长期和持续的过程，也需要根据自身特性和发展目标，保证基本稳定和相对持续的投入。部分学院宏观和长远建设发展眼光不够，存在“保人员经费增长、简单维持运行”现象。学院对周期长的资本性项目、缺乏即时显示度项目、软实力建设项目等投入的积极性不高，重在保证人员经费稳定增长，待遇稳步提升的现象仍然存在。这种短视效应将逐步消耗学院现有的优势，也无法在后续建设过程中形成厚积薄发的优势。

（三）学院间财力存在不均衡现象

基于现有制度框架进行的学院财力分配，在近10年实践过程中，既有条件、现状和基础发生了相应变化，导致学院间财力出现两极分化现象。这些影响因素包括：继续教育、短训培训等国家政策调整的不可控因素；人才引进、基础条件改善等造成办学成本增加的刚性支出因素；内部管理挖潜不够、市场融入度不高等学院自身管理因素。部分学院甚至出现赤字而难以为继，也缺乏必要的应对措施，有回归到逢改革必“谈成本、要增量”的趋势。

（四）职能部门缺乏必要的工作抓手

通过改革事权和财权下放学院后，学校职能部门原掌握可供分配和调解的专项建设经费、专项业务费大幅度削减，以往通过业务指导、监督管理、经费安排等并驾齐驱的多手段管理逐步向宏观指导转变。在改革实施过程中，职能部门认为现有的管理手段缺乏并趋于弱化，在日常的管理中驾驭难度较大，通过经费控制和经费安排的管理手段更加直接且有效。学院对没有政策资源的配给、没有经济上的利益，片面接受监管存在一定抵触，容易造成监管的弱化甚至流于形式。

三、完善校院两级财务管理体制的对策建议

学校在新的形势下，面对校院两级财务管理体制改革在实践中暴露的问题，坚持以发展为目标、改革为手段、问题为导向，积极调整相关经济政策，丰富完善管理手段，以将改革进一步深化推进。

（一）细化预算管理，强化预算引导作用

全面细化预算编制的明细内容，要求经费安排必须涵盖工作的各个方面；实行分类指导，针对不同学院的学科特性、资源现状，量化指标控制体系。强化对学院预算编制的指导，明确职能部门需结合主管部门的评估体系、学院的建设目标和资源现状，量化审核意见，避免学院无所适从，调整预算缺乏依据。丰富监督管理和控制手段，借助信息化平台和现代化手段，对预算申报、预算分析、预算审核和预算批复等实行电子化管理，实现预算管理的全过程跟踪。

（二）推行全员聘用，增强管理责任意识

完善校院两级财务管理体制改革，不能仅就财务工作而论，还应放眼全局，从具体管理工作的各个环节入手协同推进。当前，学校正在推进全员聘用的人事制度改革，从另一角度理解也是校院两级财务管理体制改革的深化和延伸。全员聘用以岗位责任为核心，以评价激励为抓手，利于摒弃任期制等短视惯性思维，将强化学院负责人的管理责任意识。同时，加强学院负责人届中和离任审计结论的应用，将学院的能力建设、发展态势等软指标纳入考核评价体系。

（三）完善规章制度，适应政策调整需求

根据当前形势和收入结构变化适时调整分配政策，以保证学院持续并相对均衡的发展。在规章制度的完善过程中既要有前瞻性，也要兼顾刚性和灵活性，为后续进一步调整留有余地。如事业单位养老保险金和职业年金的缴交、公费医疗制度的改革，学校实行依成本的学分制收费、国际学生比例的逐步提升等，这都将给现有收入分配制度和学院财力带来极大冲击。因此，规章制度的完善既是一个渐进的过程，也是一个长期的过程，归根结底必须适应现实的需求和改革的步伐。

（四）丰富管理手段，部门协同推进实施

任何一项综合改革必须协调配合共同推进，并根据改革的范围、内容和特性，创新工作方式，完善管理手段，做到量体裁衣，绝不能固步自封、墨守成规。为此，学校发展规划、教学科研和人事资产等归口管理职能部门协同制定了高水平绩效和事业发展奖励办法，以加强政策引导和绩效考核；财务针对学院财务管理的薄弱环节，采取政策辅导、定期宣讲和专员服务等措施，将财务服务的战线进一步向前延伸。形成全校一盘棋，切实提高学校的管理和服务水平，提升学院的财经意识和综合理财能力。■

（作者单位：武汉大学财务部）

1.陈显明.2013.高校两级管理模式财务管理体制研究[J].财会通讯，4。

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4.张影、吕璠、何秀丽.2011.深化校院两级经费预算分配模式改革的研究[J].会计之友，3。