财政政策绩效评价的初步探索——2012-2014年河南省产业集聚区财政支持政策绩效研究

●尚照武 陈慧君 朱晖 修晨 尚淼

财政政策绩效评价的初步探索
——2012-2014年河南省产业集聚区财政支持政策绩效研究

●尚照武 陈慧君 朱晖 修晨 尚淼

近年来，河南省各级财政通过多种激励性财政政策不断加大对产业集聚区的支持力度。本文通过对各项财政支持政策的绩效评价与分析，总结财政支持的经验与不足，为进一步提高政策支持精准性提供决策参考，以期有效促进产业集聚区转型升级发展。

产业集聚区 政策评价 绩效监督 指标体系

财政政策绩效评价是预算绩效评价体系中的重要内容，是基于结果导向、设立指标标准、运用科学方法，对财政政策的投入产出进行综合性测量与分析的活动。开展财政政策绩效评价，有利于检验财政政策效果，为政策调整提供决策参考，从而提高财政政策的有效性，实现财政资源的有效配置。

河南省财政厅在开展重点项目支出绩效评价的基础上，总结经验、积极探索，对2012-2014年河南省产业集聚区财政支持政策进行了绩效评价。通过这次绩效评价，深入了解河南省产业集聚区财政支持政策资金的管理使用情况，以及政策引导下的产业集聚区发展情况，总结财政支持经验模式，反思制度设计中存在的缺陷和不足，为调整财政支持政策、进一步提高政策支持精准性提供决策参考，有效促进产业集聚区转型升级发展。

一、绩效评价项目概况

为加快经济发展方式转变，推进经济转型升级，拓展发展空间，提升发展质量，河南省于2009年正式启动省级产业集聚区建设，截至2014年底，全省已建成省级产业集聚区180个。为贯彻落实省委省政府的决策部署，切实培育一批规模优势突出、功能定位明晰、集聚效应明显、辐射带动有力的产业集聚区，2009年以来，全省各级财政不断加大对产业集聚区财政支持力度，实施激励性财政政策，整合资金积极支持产业集聚区发展和项目建设，为产业集聚区又好又快发展提供有力支撑。

本次绩效评价选取2012-2014年省级财政对产业集聚区（含城市新区）的7项财政支持政策为对象，对其绩效情况进行综合考察。具体包括：3项产业集聚区建设发展综合奖励政策，2项金融担保机构支持企业融资奖励政策，2项产业集聚区基础设施和投资平台建设财政补助政策，共涉及省级财政资金60.98亿元。

本次绩效评价主要考察政策资金管理使用情况以及政策执行的直接产出和综合效益，以期总结成绩、发现问题、提出改进意见建议。

二、绩效评价实施过程

（一）评价指标体系

在深入产业集聚区调研，组织相关部门负责人座谈研讨，广泛征求财政厅有关处室意见的基础上，绩效评价工作组结合7项财政支持政策具体内容，按照科学规范、全面系统、公正客观、绩效相关的原则，研究制定绩效评价指标体系。具体包括3项一级指标、10项二级指标、21项三级指标。其中，3项一级指标分别为：一是政策落实，占权重分22分，用于考察财政支持政策资金的拨付、管理与使用情况；二是政策产出，占权重分40分，用于考察财政支持政策投入使用后的产出情况，主要从集聚区基础建设投资额、配套公共服务设施建设、公共服务平台建设、贷款资金的增长和主导产值的增加情况等方面考察；三是政策效果，占权重分38分，用于综合评价财政支持政策资金投入使用后的经济效益、环境效益与社会效益的实现程度，主要从税收增长情况、企业项目投资增长情况、新入驻规模以上企业户数、从业人员增长率、万元增加值能耗、污水垃圾集中处理率等方面进行考察。

（二）基础数据采集

2015年9月，河南省财政厅印发《2012-2014年度河南省产业集聚区财政支持政策绩效监督实施方案》，组织全省各市县财政部门、各产业集聚区管理委员会按照方案要求，统一口径填写上报绩效评价基础表格。绩效评价工作组对180个产业集聚区的上报数据分别进行了汇总处理。

（三）产业集聚区现场核查

本次绩效监督评价涉及全省180个产业集聚区，工作量较大。为保证评价质量，本次评价采取重点评价与一般评价相结合的方法，即选取15个产业集聚区，对其填报的相关数据进行现场核实，以核实后的数据作为政策绩效评价的重要依据进行分析评价（重点评价），而对其他产业集聚区填报的数据直接采信用于分析评价（一般评价）。

15个产业集聚区的选取采用的是分层抽样和简单随机抽样相结合的方法，具体操作按照以下标准进行：一是按照河南省各地级市2014年常住人口由多到少排序，涵盖人口规模较多的14个地级市和1个省直管县；二是以各产业集聚区2012-2014年获得财政支持政策资金由多到少排序，分三个层次，每个层次选取5个；三是从2012-2014年度获得“十强”、“十快”和“先进”的产业集聚区中，每个获奖项目随机抽取1个，共3个；四是涉及化工、机械、商贸物流、生物医药、装备制造、铝精深加工、农副产品加工、纺织服装、汽车零部件、新能源等主导产业；五是覆盖7项财政支持政策。

2015年10月，2个绩效评价工作组分别对抽取的15个河南省产业集聚区进行现场核查。绩效监督工作组获取了相应的基础数据及证明材料，对项目部分财务账目和合规性情况进行核查和再评价，并对相关管理方进行了访谈调研和问卷调研，本次满意度问卷共发放789份，回收问卷722份，经过分析，有效问卷为576份，有效问卷率为80%。

（四）数据分析及撰写报告

2015年11月至12月，绩效评价工作组对收集到的基础表数据、现场核查结果、满意度问卷和访谈记录进行整理分析，根据评分标准对各项指标进行打分，并制定绩效评价指标体系得分表和评价底稿，对指标体系中的得分和扣分情况进行说明，最终形成绩效评价报告。

（五）评价结论

经过对收集的基础数据、现场核查结果、满意度调查问卷和访谈记录进行整理分析和评分，7项政策综合绩效评价总得分为87.96分。

表1 河南省产业集聚区财政支持政策绩效监督得分情况表

绩效评价结果显示：产业集聚区财政支持政策资金总体上拨付及时到位，管理制度比较健全，资金用途合规；政策推进产业集聚区内基础设施、公共服务平台和投融资平台建设的效果比较明显，产业集聚区经济、社会和环境效益显著。项目绩效整体符合预期目标，但个别分项绩效也反映出一些问题。

三、政策实施成效及存在的问题

（一）取得的主要成效

1、产业集聚区财政支持政策体系初步形成，政策总体效果良好。本次评价的7项财政支持政策与省委省政府出台的一系列宏观指导性政策文件共同构成支持产业集聚区发展的政策框架体系。这一政策框架体系针对河南省产业集聚区整体上处于初级发展阶段的现实情况，主要注重加大产业集聚区基础设施与公共服务平台建设，激发金融机构增加对企业贷款的积极性，为营造产业集聚区良好发展环境奠定基础，促进了产业集聚区快速发展。

2、财政资金运行与管理机制比较完善，政策执行总体规范有序。在产业集聚区现场核查过程中，通过查阅账簿、核实数据等方式，对财政支持政策资金的管理使用情况进行了检查，未发现重大违法违纪问题。根据数据统计，180个产业集聚区的资金到位率为96.60%，资金到位及时率为93.37%。省、市县与集聚区形成了一套相对完善的资金管理机制，资金的管理使用较为规范。各产业集聚区管委会明确专人负责资金管理使用，对各项政策资金建立了相应的管理使用制度，能够按照规定用途使用政策资金。

3、政策资金产出效果较好，产业集聚区建设取得显著成效。从财政支持政策资金投向来看，基础设施与公共服务平台建设投入占7项财政支持政策总投入的77%，全省产业集聚区累计投资公共基础设施600亿元，修建道路1.7万公里，建成标准化厂房1.7亿平方米，公租房2200万平方米，建成启用公共服务平台360个。

政策资金直接支持了基础设施与公共服务平台建设，也间接促进了集聚区主导产业的稳定增长。2013年180个产业集聚区主导产业增加值为3595.1亿元，2014年增长到4542.9亿元，增长率为27%。这一增长速度在经济发展新常态下显得尤其难能可贵，对稳定区域经济及至全省经济发展具有重要作用。

4、财政政策综合效果显著，社会、经济和环境效益日益显现。一是政策促进经济增长效果显著。从税收增长率上看，180个产业集聚区2014年较2013年增长42.7%，远高于同期全省的10.6%的增长率；从单位面积税收额上看，2014年单位面积税收额5445.00万元/平方千米，比2013年增长29.31%；从项目投资增长上看，2014年项目投资额为7446.35万元，较2013年增长12.5%。二是政策促进社会发展效益较好。从吸引规模以上企业入驻上看，2014年180个产业集聚区入驻规模以上企业17123家，较2013年增长14.69%；从带动地方就业效果看，2014年180个集聚区共有从业人员540万人，较2013年增长16.40%。三是政策促进集聚区生态环境发展效益显著。从工业废弃物处理率上看，2014年180个产业集聚区污水处理率达到94.7%，垃圾处理率达到97.1%，均处于较高水平；集聚区万元增加值能耗也由1.17下降到1.00，下降幅度较大，促进了集聚区生态环境效益提升。

（二）存在的主要问题

1、部分财政政策目标和资金使用分散、连续性差。一是部分政策目标较为分散。本次考察的7项财政支持政策资金用途涵盖公共基础设施建设、公共服务平台建设、政府投融资平台建设、担保机构风险补偿、金融机构贷款激励以及统筹使用几大类，政策目标较为分散，各项政策的关联性、协同效应不强。二是政策资金使用较为分散。从总量来看，7项政策的资金量并不算大（平均每年在20亿元左右），每年每个产业集聚区平均获得1100万元的省级财政支持政策资金，远远不能满足产业集聚区发展建设的需要。产业集聚区所在县（区）承担了绝大部分的财政投资，给地方财政增加了很大压力。三是部分政策实施不连续。产业集聚区公共基础设施建设贷款财政贴息政策和产业集聚区投融资平台省财政补助资金，分别只在2012年和2013年实施，政策实施不连续，没有长期规划，政策的退出也未经绩效评估，这给受益主体了解政策和充分发挥政策效应带来困难，部分规划项目失去后续资金支持。

2、部分政策资金管理使用不规范。一是政策资金未按规定国库集中支付和专账核算。实地核查发现，省级财政专项资金在拨付至市县财政部门后，部分市县没有专账核算管理，导致政策资金支出难以清晰区分；部分地市、县级财政部门没有按规定实行国库集中支付，仍将专项资金拨付相应产业集聚区管委会账户；而部分产业集聚区管委会在收到财政拨款后也没有实行专账核算管理，专项资金支出的账目混乱，导致难以明确界定是否按规定使用。二是资金使用跟踪监督机制有待完善。7项财政支持政策涉及主体较多，管理环节较多，资金管理使用规范性和效益性监管任务重，而目前的资金使用监管，主要侧重于事后合规性检查，日常监督不到位，政策资金无明确具体的绩效目标、执行过程无跟踪，资金绩效评价未开展，这些均不利于各项支持政策的不断完善和资金效益的最大化发挥。

3、财政支持政策的激励引导作用发挥不够。一是主导产业集聚效应不明显。主导产业的集聚发展有利于形成完整的产业链，增强产业集聚区的综合竞争力。但核查发现，2013年与2014年180个产业集聚区的主导产业增加值占全部产业增加值的比重仅为47%左右，集聚效应并不突出，财政支持政策培育主导产业作用发挥不够。二是企业融资难问题仍待解决。近两年经济形势总体严峻，企业贷款需求较大，财政出台政策激励金融机构加大企业贷款规模的政策目标明确，贷款规模有一定增长，但企业现实融资需求远未满足。此次对产业集聚区规模以上企业的问卷调查结果显示，54%的企业在2014年度有贷款需求，获得银行或其它金融机构贷款的企业占34%，还有20%的产业集聚区企业的贷款需求没有得到满足。另外，有30%的受访企业表示贷款获得难度较大。三是社会资本参与产业集聚区建设较少。产业集聚区公共基础建设资金需求量大，目前以财政投入为主的建设方式使地方财政压力突显，社会资本以BT、BOT等模式参与产业集聚区建设的项目较少，资金占比很低，财政支持政策对引导激励社会资本参与产业集聚区建设的作用不明显。

4、公共服务平台运行管理不规范。实地核查发现，产业集聚区管委会对公共服务平台运行管理不规范，没有制定相应的管理制度，缺乏规范的平台使用记录，对平台使用情况掌握不全面，平台作用无法充分发挥，进而使得支持平台建设的财政支持政策效果大打折扣。

5、推进产城融合发展有待加强。大部分产业集聚区注重产业发展规划，注重道路、给排水等基础设施建设，不注重或忽视与城市总体规划衔接的公共服务工程项目建设。产业集聚区内基础设施建设较好，但医疗、商业服务等配套设施很少，对企业职工日常生活造成一定影响。

四、对策建议

（一）统筹安排、科学合理制定财政支持政策

1、依据整体发展形势制定财政支持政策。未来五年，产业集聚区基础设施将逐步健全，公共服务平台建设趋于齐备，产业集聚区发展进入提质升级的新阶段。从产业集聚区未来发展战略上看，国家大力推行创新发展、绿色发展、开放发展、协同发展、共享发展，要求产业集聚区更加注重经济发展质量，切实推进集聚发展、集约发展。这一发展趋势客观上要求财政政策支持的方向与重点必须与宏观政策同步进行改变。

2、依据特色、优势分类制定财政支持政策。政策的制定要考虑产业集聚区的产业基础与特色优势，针对不同产业类型、不同发展阶段的产业集聚区应分别制定相应的财政支持政策。既对发展较好的产业集聚区进行奖励，也需要对产业基础较差但发展潜力大的产业集聚区进行针对性的政策扶持。同时，针对一些特色优势明显的产业集聚区，从参与国内市场竞争甚至国际市场竞争的角度，应该专门制定或完善相应财政支持政策。

3、坚持效率优先，统筹考虑财政支持政策的连续性与资金安排的合理性。针对前期部分财政支持政策连续性不足、资金分散、资金量较少等问题，建议结合不同类型产业集聚区的发展情况，决定财政支持政策实施的时间和范围；结合产业集聚区公共项目建设计划的资金需求，决定财政支持政策的资金数量与支持方式。通过统筹安排、综合考虑，坚持效率优先，切实发挥财政支持政策的引导和激励作用。

（二）加强财政专项资金的规范管理及绩效评价制度建设

1、加强财政专项资金的规范管理。对资金的核算管理和支付流程提出明确要求，并加强对资金使用情况的日常监控和重点检查，对违规违纪问题进行严肃处理并追究相关人员的责任。

2、建立绩效导向的财政资金评价机制。定期开展财政资金绩效考评，并将考评结果与资金分配挂钩，与相关责任人责任追究相关联，切实强化各级各单位财政资金“讲求绩效”的意识，加快全面推进预算绩效管理工作，进一步提高财政资金使用效益。

（三）突出政策支持重点，提高政策实施效果

1、加强政策对主导产业集聚区培育的引导与支持。从产业链、创新链、资金链、人才链、服务链相互融合的角度，积极构建促进产业集聚区主导产业发展的政策链。研究制定一系列支持产业集聚区主导产业发展的财政政策，在研发设计、人才培训、企业融资、市场营销等方面给予支持，帮助主导产业发展壮大。

2、加强政策对社会资本参与产业集聚区发展建设的引导与支持。建议研究制定财政政策，鼓励和支持国有企业、民营资本等各类社会资本以独资、参股、PPP等模式参与公共基础设施和服务设施建设，缓解财政投资压力。针对中小企业融资难问题，建议充分发挥中小企业发展基金的作用，帮助中小企业解决融资难问题。

（四）建章立制，切实规范公共服务平台运行管理

应建立健全产业集聚区公共服务平台的运行管理制度，实现公共服务的集约化、高效化。产业集聚区公共服务平台建设前，应当充分论证其可行性与必要性；公共服务平台建成后，应当对集聚区内所有潜在平台用户进行公共服务平台功能、使用的宣传和培训；对于公共服务平台的日常使用，要建立完备的管理制度，规范公共服务平台的预约、使用记录、设备仪器管理、保养维护等工作，确保公共服务平台正常发挥作用。在有条件的情况下，应建立公共服务平台的信息化管理系统，甚至建立跨地区的公共服务平台信息化管理系统，方便公共服务平台的预约、使用、维护和管理，在更大范围内发挥公共服务平台的作用，提升平台使用效率。

（五）加强政策协调，提高政策运用的综合效益

1、加强不同财政支持政策之间的协调。产业集聚区建设与发展是一项系统工程，各地各级土地、产业、科技、金融、交通、城建等部门应当协同支持。支持产业集聚区建设的财政政策也包含上述各个方面。单项财政支持政策不可能涵盖全部，各项财政政策如果不能相互协调相互促进也不能达到预期的政策效果，因而需要统筹不同财政支持政策制定，加强政策之间的协调配合，打出组合拳，充分发挥政策的综合效应。

2、加强财政支持政策与金融支持政策的协调。财政政策与金融政策的目标、方式、手段各异，如能相互协调使用则能够产生事半功倍的效果。财政部门应当加强与有关部门的沟通协调，积极研究财政支持政策与金融支持政策配合使用，二者协同发力，提升政策效果，努力破解企业融资难题，促进全省经济持续稳定发展。

五、思考与启示

财政政策绩效评价尚处于探索阶段，政策效果显现的滞后性和综合性给设计绩效评价指标体系造成了很大困难。本次绩效评价受指标体系设计和基础数据缺乏所限，绩效评价结果可能受到一定影响。

第一，由于部分产业集聚区在使用7项财政支持政策资金时，存在将各项资金统筹使用，未对每项资金进行转账核算管理的现象，从而导致无法准确地对每项财政支持政策资金的管理和使用分别进行考察，只能对7项财政支持政策的整体绩效进行评价，也无法对每项财政政策的绩效进行评价和横向比较。因此，专项资金的管理和使用仍需进一步规范。

第二，在设计本次绩效评价指标体系时，虽然进行了实地调研、专家讨论、试填报等大量前期准备工作，但在实际评价过程中，仍发现部分指标的基础数据无法取得。诸如产业集聚区相关企业贷款情况、公共服务平台使用情况等，因无法获得详实的统计数据，不能为本次绩效评价作支撑。评价指标体系的科学性和可操作性仍需不断研究完善，产业集聚区数据统计工作和信息化建设仍需进一步加强。

第三，产业集聚区财政支持政策对于产业集聚区乃至社会的影响是多方面的，政策产生的部分间接效果无法准确量化或无法在短期内衡量。在今后的财政政策绩效评价中，应充分考虑政策效果的各种显现方式，通过设定科学合理的指标体系，争取全面考察政策效果。同时，应当考虑通过长期跟踪来客观评价政策效果。■

(作者单位：河南省财政厅、河南大学商学院)

1.黄勤、刘豫川.2001.对区域主导产业研究中几个重要问题的认识[J].西南民族学院学报·哲学社会科学版，8。

2.靳素君.2013.金融业支持产业集聚区建设的对策建议[J].统计与管理，3。

3.刘珂.2012.产业集聚区向产业集群升级的路径研究[J].中州学刊，4。

（本栏目责任编辑：王光俊）