聚焦资源税改革新政

聚焦资源税改革新政

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

徐志：浙江大学经济学院副教授，硕士生导师，浙江省预算会计学会理事、杭州市税务学会常务理事，研究领域为政府预算管理、税收理论与制度

背景材料：

财政部和国家税务总局近日发布《关于全面推进资源税改革的通知》（以下简称《改革通知》），宣布自7月1日起全面推进资源税改革。通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度。

资源税改革的主要内容包括：一是逐步扩大征税范围。积极创造条件，逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。考虑到目前我国水资源短缺、部分地区地下水抽采严重、水资源费征收力度不足等状况，此次先在河北省开展水资源费改税试点。二是全面推开从价计征方式。在煤炭、原油、天然气等已实施从价计征改革基础上，此次改革对绝大部分矿产品实行了从价计征，但从便利征管原则出发，对经营分散、多为现金交易且难以控管的粘土、砂石等少数矿产品，仍实行从量定额计征。三是全面清理收费基金。此次改革将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零，停征价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的收费基金项目。四是合理确定税率水平。此次改革由中央统一规定了矿产品的税率幅度，在规定的税率幅度内，省级人民政府按照改革前后税费平移原则，并根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对主要应税产品提出具体适用税率建议，报财政部、国家税务总局确定核准后实施。五是合理设置税收优惠政策。此次改革对开采难度大、成本高以及综合利用的资源给予税收优惠，并对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废渣、废水、废气等提取的矿产品，授权省级人民政府根据实际情况确定是否减税或免税，以便地方政府能够因地制宜地精准施策。

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

全面推进资源税改革，是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，也是深化财税体制改革的重要内容。为切实做好资源税改革工作，确保《改革通知》有效实施，此次财政部和国家税务总局还同时印发了《关于资源税改革具体政策问题的通知》和《水资源税改革试点暂行办法》等相关文件，并对资源税改革工作做出了重要部署安排。为什么要全面推进资源税改革？资源税改革将对地方政府收入、资源企业等带来哪些影响？如何确保资源税改革顺利推进？本期监督沙龙聚焦资源税改革新政，围绕相关热点问题展开探讨。

资源税征收现状分析

主持人：我国的资源税开征于1984年，对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源开采的单位和个人征收。1994年国务院颁布了资源税暂行条例，确定了普遍征收、从量定额计征方法。资源税从开征至今已有30多年，近十年来资源税收入增长较快，年均增长率约为27%，成为资源富集地区重要税收来源。您认为资源税的开征在我国社会经济发展进程中发挥了哪些作用？请您分析一下我国资源税征收现状。

李建军：资源税的开征对于筹集财政收入、促进资源集约开采使用，以及对资源开采地进行补偿等具有积极作用。原来资源税主要是从量计征，资源税税额与资源价值及价格脱离，资源税相对资源价格偏低，不能有效发挥资源税引导资源集约开采使用、筹集财政收入以补偿开采地环境和社会成本的作用，同时在资源开采使用中费多税少，征收不规范、不合理，从量征收、低税率的资源税制也与我国环境保护、资源节约及经济发展方式转变不相适应。资源税税制亟待改革完善，近年推行的资源税从价计征改革，将原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税改为从价计征，都是资源税制优化的重要表现。

肖鹏：在过去的30年间，资源税的征收有利于调节资源级差收入，促进企业在同一水平上竞争；同时，以税收调节企业对资源的开发利用，树立长远发展的理念；以国家矿产资源的开采和利用为对象课征资源税，使自然资源条件优越的级差收入归国家所有，平衡地区间财力差距。

徐志：首先，开征资源税有利于促进资源的合理开发和节约使用。通过调整资源税的征税范围、税率、计征方式和税收优惠等税制要素，发挥资源税的调节功能与作用。抑制资源开发利用中的采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥挖等破坏和浪费国有资源的行为，提高资源的开发利用率，最大限度合理、有效、节约地开发利用国有资源，保护非再生、不可替代资源及环境，促进生态文明建设。其次，开征资源税有利于合理调节由于资源禀赋差异而形成的资源级差收入。我国地域辽阔，各地资源禀赋和开采条件等客观因素不同，矿产资源开采成本和产品质量差异很大。通过资源税的差别税率及税收优惠，对资源赋存条件好、价格高的资源多征税，对条件差、价格低的资源少征税，并对开采难度大及综合利用的资源给予税收优惠。从而把由于自然条件优越而形成的级差收入收归国家所有，排除资源因素造成分配上的不合理，使企业在同一起跑线上公平竞争。再次，有利于调动地方发展经济和组织收入的积极性。资源税是地方税收入的重要组成部分，除海洋原油天然气资源税外，其他资源税均为地方收入。资源税改革后，随着税率的提高和征税范围的扩大，同时赋予地方政府适度的税政管理权，不仅可以调动地方发展经济和组织收入的积极性，而且可以显著提高资源地地方政府的资源税收入。

1984年之前,我国的矿产等资源一直是“无偿开采”。从1984年10月1日起我国对境内从事原油、天然气、煤炭等资源开发的单位和个人开始征收资源税。1994年将资源税的课征范围扩大至原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7类，确定了普遍征收、从量定额计征方法。2010年起先后实施了原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6品目资源税的清费立税、从价计征改革。资源税从开征至今已有30多年，对调节经济、规范税费关系、促进资源合理利用发挥了积极作用。但随着我国社会经济的发展，现行资源税制度日益暴露出诸多问题：一是征税范围比较窄。现行资源税仅对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等征税，征税范围较窄。许多自然资源，如与生产生活密切相关的水、森林、草场、滩涂等资源尚未纳入征收范围。从而无法充分发挥资源税促进资源节约保护自然环境的功能作用。二是计征方式不合理。现行资源税除对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6品目矿产资源实行从价定率计征方式以外，其他资源品目仍实行从量定额计征。虽然从量定额计征具有简便易行、征管成本相对较低等优点，但相对固化的税额标准割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。导致了资源的粗放开采、低效利用，造成了巨大的资源浪费。三是定额税率水平偏低。我国现行资源税的单位定额税率水平整体偏低，仅反映了劣质资源和优质资源之间的级差收益。由于资源税税率不因资源市场变化而调整，使得资源税收入增长不能同经济增长相适应，导致资源税保护国家资源、调节收入分配的作用得不到充分发挥。四是税费交叉重叠。现行地方涉及矿产资源的收费与基金项目比较复杂，而且许多收费和基金与资源税的征收对象、方式和环节相同，调节功能相似。从而造成资源税费交叉重叠，费重税轻矛盾突出，企业负担重。五是税权过于集中。现行资源税虽然为地方政府的重要税收来源，但税权高度集中于中央。除对少数矿产品的具体适用税率有一定的自主权外，多数矿产品的税率均由中央统一规定。地方政府无法根据本地经济社会发展及市场变化的需要，因地制宜、因时制宜完善其相关政策，不利于调动其发展经济和组织收入的积极性。

解读资源税改革新政

主持人：如背景材料所述，此次资源税改革的重点内容之一是全面推开从价计征方式。实际上，自2010年以来，将资源税由从量改为从价计征已逐步成为试点方向，经国务院批准，先后实施了原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革。从量定额计征与从价计征分别有何特点？为何我国资源税在此前的30多年实施的是从量定额计征，如今却要进行从价计征改革？

李建军：从量定额计征简便，所征得税收与资源开采数量相关，与资源价格无关，税收有激励资源开采“嫌贫爱富”的消极效应。从价计征以开采资源的市价为计税基础，资源税税额随市场价格升降而增减，税收富有弹性，资源税的税收筹集能力强，同时从价计征具有促进资源集约开采的效应，但征收难度相对从量计征较高。

长期以来，我国资源税实行从量定额计征的可能原因在于，原来资源开采企业规模相对小，实施从量征收比较简便可行，另外，在市场经济建立初期资源作为重要基本物资，其价格市场化程度比较低、价格变化不大，实施从价计征的效果与从量税的效果差异不大。现在推行资源税改革，一方面是随着市场经济的发展，资源价格市场化，资源价格随市场波动，同时税收征管能力提高，具备从价计征的条件和可能；另一方面，实施从价改革是发挥资源税引导资源集约开采使用、筹集财政收入以补偿开采地环境和社会成本的作用，促进资源节约、环境保护和经济转型升级的需要。

肖鹏：从量计征和从价计征，最大的区别在于课税依据的不同，一个是依据资源开采量为税基，一个是依据资源开采量的市场现值为税基。过去30年间，资源税采取从量计征，资源税与资源价格的变化、波动没有关系。资源税税收收入不能随着资源品价格上涨而增长，在资源品价格上涨期间，资源税采取从量计征模式对资源级差收入的调节比较有限，也带来了国家税收利益的损失。同时，在资源品上涨的大背景下，会驱使地方、企业加大资源开采力度。资源税采取从价计征模式，将资源税与体现资源供需关系的市场价格直接挂钩，有利于建立有效的税收自动调节机制。

徐志：我国资源税的计税方式可分为从价定率和从量定额两种。两种计征方式均有各自鲜明的特点。

从量定额计征方式的特点表现为：征纳简便、成本低。资源税从量定额的计征方式以纳税人开采或者生产应税产品的实际销量为计征依据，不考虑应税资源的价格变化。对于征纳双方来说，征纳的条件、程序与方式都比较简单方便、成本较低。税额固定，税负不公平。资源税从量定额的计征方式直接按照规定的定额税率，结合资源产品的销量计税，因而税额固定。由于税额对价格的变动缺乏弹性，当资源产品价格发生变化时，资源税额不会随应税资源价格的波动而波动，因而税负不太公平。其适用范围为：产品计量单位较为规范、价格差异不大的资源产品。

资源税从价定率计征方式的特点表现为：税额随价格联动，税负公平。资源税从价定率的计征方式是以纳税人销售应税产品向购买方收取的全部价款和价外费用为计税依据，其税额与应税资源价格直接相关。当资源产品价格发生变化时，资源税额会随应税资源价格的波动而波动，因而税负比较公平。征纳复杂，成本较高。资源税从价定率的征收方式，不仅要关注资源产品的销量与税率因素，而且还要考虑资源产品市场价格的变化，因而对征纳双方来说，征纳的条件、程序与方式均相对复杂，成本较高。其适用范围为：产品价格差异较大、计量单位不规范的资源产品。

我国资源税长期实行从量定额的计征方式，其原因：一是从量定额的计征方式具有操作简便，征纳成本较低的优点；二是这种计征方式适应了我国当时税收征管水平较低的实际以及经济发展的需要；三是实行从量定额的计征方式，可以稳定国家财政收入和企业的税负，在一定程度上促进资源企业的发展。

如今我国进行资源税从价计征改革的理由：资源税从量计征的计征方式越来越难以满足我国社会经济发展的需要；另外资源税从价计征方式具有许多功能与优势。

随着我国经济的发展，资源价格水平的变化以及税收征管能力的提高，资源税从量计征的计征方式越来越难以满足我国社会经济发展的需要。

一是资源税的从量征收方式使得税款缴纳与资源产品的市场价格变化没有任何关联，造成资源税无法调节不同生产企业之间由于市场供求导致的产品利润差距，减弱了税收在初次分配环节的调控作用，使得资源税收入未能随资源价格的上升而提高。二是近年来一些资源产品价格变化剧烈，而现有资源税税率水平偏低，且实行从量定额计征，从而造成资源的过度开采和损失浪费，表现在现实生活中就是采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥挖。从而不利于资源的合理开发和节约使用。三是在从量定额征税方式下，资源税税额标准不能随着产品价格的变化及时调整，一方面资源税收入不能自动随着资源税产品价格的上涨而相应增加；另一方面，调高税负需要掌握充分的矿业信息,需要多个层级与有关部门、企业反复磋商,调整工作往往滞后于市场的变化，导致资源税不能及时体现国家对资源开发、使用的奖限政策。

资源税从价计征改革势在必行：一是资源税的从价定率征税方式使得资源税与价格实现联动，不仅可以引导资源开采企业进一步合理开发利用资源，还可以实现政府与企业风险利益共担。二是实行从价定率的计征方式有利于缓解资源高价格与低税负、经济快速发展与自然资源短缺之间的矛盾，体现了资源税的级差调节原则，促进对自然资源的合理开发和利用。三是资源税的从价定率征税改革将有利于应税资源在市场回暖、价格上升环境下，资源税增量随资源价格上行而增加，从而促进财政收入的稳定增长。

主持人：《改革通知》要求，全面清理涉及矿产资源的收费基金。“将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零，停征价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的收费基金项目”、“地方各级财政部门要会同有关部门对涉及矿产资源的收费基金进行全面清理”。清费立税，理顺税费关系，是此次全面推进资源税改革的首要原则。清费立税的意义何在？面对我国当前资源税费重叠、不规范的现状，您认为需要采取哪些有效措施来确保这一政策落地？

李建军：当前存在的税费重叠、功能交叉问题，资源开采税费征收中费大于税、费代替税的现象突出，资源开采企业的税费总体成本并不低。清费立税是理顺税费关系、规范税费秩序和政府行为的需要，也是资源税由从量计征到从价计征改革的前提条件，没有清费立税，从价改革将可能加重企业负担，改革阻力加大，改革也将难以产生实效。要实现真正的清费立税，应在全面清理资源开采所有相关税费，对与资源税功能性质雷同的收费全面整合进资源税，对有必要保存的收费项目采取列举法，并设定收费标准区间，资源相关收费项目向社会公开透明，除此之外的各种形式的收费项目全面取消，由人大和社会公众进行监督。

肖鹏：税收具有强制性、无偿性和固定性特征，资源税的征收比较规范；而资源收费、价格调节基金等项目具有灵活性、复杂性和隐蔽性等特点，附加于矿产资源的各种收费项目，成为乱收费的源泉，在管理上也容易滋生腐败、权钱交易等行为。因此，按照国务院“税费改革”的大的方向与部署，逐步清理涉及矿产资源的各种收费，而采取统一规范的资源税形式。

为确保此项工作的落地，需要加大政策实施的督查力度，摸清各地区关于矿产资源的各种收费项目、价格调节基金的现状，规定严格的清理时间表，并加大对相关企业的宣传力度，加大企业、公众对各种资源收费项目清理的监督力度。

徐志：所谓清费立税，其内涵包含费改税、清理收费和规范税制三个方面。费改税是指将矿产资源补偿费等收费基金适当并入资源税；清理收费是指取消违规设立的收费与基金；规范税制是指将资源税规范化、公开化、透明化。目的是确保“立税”不增加相关企业的总体负担。一是清费立税有利于规范税费关系。税收是国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入。收费，特别是使用费，是对政府提供的特定公共设施的使用者按照一定标准收取的费用。费与税存在区别：一是征收主体不同，二是规范性不同，三是使用用途不同。税有税法作支撑，具有刚性；而费则具有弹性。清费立税，就是要规范税费关系。必须桥归桥，路归路。既不能用费代替税，也不能用税代替费，必须税归税，费归费。二是清费立税有利于企业明确税费负担。近年来国际市场矿产资源产品需求低迷，矿产企业经营困难、盈利能力持续下降，企业调整压力大。通过清费立税，进一步规范了税与费，使企业稳定了税费负担，明确了税费负担的预期，从而能够更好地预测与判断企业投资的成本和效益，有利于企业投资与生产活动的开展。三是清费立税有利于稳定财政收入。清费立税就是要将各项资源收费纳入资源税管理体系之内，使资源税更加规范化、科学化和系统化。从而有利于消除资源收费的随意性，充分发挥税收筹集财政收入这一基本功能，降低非税收入比重，优化我国目前财政收入结构。

面对我国当前资源税费重叠、不规范的现状，确保新政落地要做到以下几点：一是全面清理。清理各项收费和基金，是全面实施资源税改革的重要前提。为此，各地方政府要严格按照收费与基金设立的依据、审批权限、时间界限、征收范围和标准等规定，对涉及矿产资源的所有收费与基金进行全面的清理。对依法合规的收费与基金保留，对违规设立的收费与基金坚决取消。确保“立税”不增加相关企业的总体负担。二是贯彻落实。对相关的收费与基金，该停征的停征，如价格调节基金；该将费率降到零的降到零，如矿产资源补偿费；该取缔的取缔，如地方违规设立的收费与基金项目。对依法合规确需保留的收费基金项目，也要从严掌握，严格按规定的征收范围和标准执行。三是监督检查。各省级政府要严格按照中央统一规定组织开展监督检查。对未按要求做好收费基金清理工作的，对不按规定取消或停征有关收费基金的，甚至以种种理由拖延、拒绝执行清费政策，或者以其他名目变相继续收费的，将追究相关责任人的行政责任。

主持人：当前，我国水资源严重短缺，用水浪费现象突出，水环境污染和水生态损害严重，已成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/7，地下水超采总量及超采面积均占全国1/3，是超采最为严重的地区，造成地下水位下降、地面沉降和地裂等问题，严重威胁生态环境和可持续发展。2014年以来，国务院及相关部门在河北省开展了地下水超采综合治理，采取了调整种植结构、加强水利建设、推进农业综合水价改革等多项措施。此次资源税改革，相关部门选择在河北省先行试点开征水资源税，这一做法有何用意？除了开征水资源税，《改革通知》还指出，将逐步将其他自然资源纳入征收范围，比如森林、草场、滩涂等，您对此有何想法和建议？

李建军：在河北先行试点水资源税，一方面是河北省水资源过度开采使用状况严重，迫切需要资源税进行调节和引导；另一方面，由于水资源税课税对象广泛，涉及范围广，通过先行先试的方式可以降低改革风险、更好地设计税制方案，增进水资源税改革的成功。我国森林、草场等自然资源稀缺，且这些资源的保护和有效使用问题突出，将森林、草场、滩涂等其他资源逐步纳入资源税征收范围是促进这些资源合理开发使用、保护资源和实现可持续发展的需要，也是我国资源税改革的方向，对于这些资源税的改革同样应循序渐进、分步推进，同时可以考虑赋予省级政府在资源税改革上的适当自主性。

肖鹏：河北省是个水资源比较缺乏的省份，也是地下水超采最为严重的地区。通过在河北试点开征水资源税，研究水资源税的适当税率、征收模式、问题与障碍，并对河北省水资源税的实施效果进行评价，为在全国范围内推广实施水资源税提供经验。

森林、草场、滩涂等也是国家重要的资源，其征收资源税，首先要解决好征收依据充分的问题，其次解决如何征收的问题，第三就是解决平衡好森林、草场、滩涂等领域资源税征收与资源保护的关系。

徐志：近日，财政部、国家税务总局、水利部印发《水资源税改革试点暂行办法》，决定从7月1日起，在河北省率先开展水资源费改税试点工作，这是水资源首度被纳入资源税征收范围。《办法》明确，采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征。对一般性取用水设置最低税额标准，地表水和地下水平均分别不低于每立方米0.4元和1.5元。对超计划用水、特种行业取用水、取用地下水等从高制定税额标准；正常生产生活用水维持原有负担水平不变；同时对限额内的农业生产取用水、取用污水处理回用水与再生水等则进行减免征收。鉴于水资源费改税涉及面广、情况复杂，同时又与生产经营和居民生活息息相关，为确保改革平稳有序实施，需选择典型地区先行试点，以检验改革方案的科学性与规范性；然后在总结试点经验基础上，选择其他地区扩大试点；待各方条件成熟后，最后在全国全面推行。

选择在河北省先行试点的原因：一方面是河北省水资源禀赋较差,水量和水质性缺水均较严重且地下水超采问题突出。另一方面,河北在水资源费改革方面具备了较好的基础与条件(2014年以来,河北采取了包括调整种植结构、加强水利建设、推进农业综合水价改革等多项措施的地下水超采综合治理)。此外,通过税收政策与其他措施配合，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促进水资源高效利用，推动形成节约保护水资源的社会环境。

考虑到森林、草场、滩涂等资源禀赋在全国各地极不平衡、开发利用不尽相同，尚无法在全国范围统一征税。为此，中央赋予地方部分税权，允许各省级地方政府结合实际提出具体方案，报国务院批准后实施。

各省级地方政府要认真研究对森林、草场、滩涂等资源征收资源税的可行性。对具备征收条件的，要根据本地区税源、企业生产经营和税费负担以及资源价格等因素，科学测算税率；提出并落实取消或停征收费基金的政策，结合本地区实际设计具体施行方案，报国务院批准后实施。

主持人：资源税是地方税体系的重要组成部分，对资源富集地区财政和经济发展影响重大。此次资源税改革，在统一税政基础上，中央还赋予地方政府确定部分资源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等税政管理权。同时，除了水资源税中央与地方按1:9的比例分成外，其他资源税收入全部归入地方政府。您对此作何评价？这释放了什么信号？

李建军：在资源税改革中赋予地方在税目、税率、税收优惠等方面的税政管理权，是我国财政及税收分权的重要举措。在资源税的分配方案中除了水资源税中央与地方按1∶9的比例分成外，其他资源税收入全部归入地方政府，体现了我国考虑资源开采外部成本的地方性、资源分布与经济发展水平相反的特征，资源税分权中向地方倾斜的政策意图。值得注意的是，由于在我国资源为全民所有而非所在地所有，且资源税具有向辖区输出的特点，同时资源税完全归地方可能会造成地方政府在增加财政收入的激励下促使过度开采的问题，从理论和现实看，资源税应该是中央和地方共享。

肖鹏：反映了资源税改革进程中更好地发挥地方政府的主观能动性，统筹和保障中央与地方的利益。矿山资源分布于各地方，其开采与管理，资源税的征管，由地方政府组织实施比较有效率。此次资源税改革，在统一税政基础上，赋予地方政府确定部分资源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等税政管理权，有利于地方政府因地制宜制定相关税收政策，也反映了在一些重大税收政策的改革中，兼顾中央和地方财政利益，构建政府间的激励相容的财政机制，实现中央政府和地方政府的共赢。

徐志：虽然按照分税制财政体制规定，资源税属中央与地方共享税，除海洋石油资源税归中央外，其他资源税全部归地方政府。但随着资源税改革的推进，现资源税已发展成为地方政府的重要税种，成为地方税体系的重要组成部分。

当前我国地方税体系一直存在着收入规模偏小、税种结构不合理、缺少主体税种等问题，虽然全面“营改增”改革，将增值税的中央与地方的共享比例调整为五五分成，在一定程度上缓解了地方财政的压力，但要彻底解决这一问题仍需继续深化改革。全面推进资源税改革，通过清费立税，实施从价计征改革，中央在统一税政基础上，赋予地方政府一定的税政管理权，不仅可以调动地方发展经济和组织收入的积极性，同时可以提升资源税在地方税收收入中的比重。此外，资源税改革的全面推进，不仅仅是征税范围、计征方法与税率水平的变化，更重要的是地方政府要努力培育这个税种，使它成为地方特别是资源富集地区的主体税种，完善地方税体系，从而为财政提供可靠保证。

资源税新政的辐射效应

主持人：《改革通知》强调，遵循改革前后税费平移原则，充分考虑企业负担能力。在近几年资源价格持续低迷的情况下，实施资源税从价计征改革，并配合清费措施及税收优惠政策，总体上有利于减轻企业负担。您认为此次资源税改革对我国资源企业有何影响？又会对我国地方政府财政收入、自然资源等社会经济的发展带来哪些影响？请谈谈您的看法。

李建军：由于资源税遵循改革前后税费平移原则，同时考虑清费立税，近期看，资源税改革对我国资源企业影响不大。当前资源价格处于低位，资源税从价计征改革后，当资源价格上升后资源税实际税率和资源价格低位时相比保持稳定，但较之采取从量税计税方式税负会有所上升。资源税从价计征改革后使资源税更富弹性，税收收入能力增强可以为资源开采地政府征得更多收入以弥补资源开采造成的环境和社会成本，同时从价计征使资源开采的税收成本增加（特别是在资源价格较高时），可发挥资源税促进资源节约开采利用、自动调节和稳定经济的作用，从而促进经济社会稳定可持续发展。

肖鹏：当前资源品价格持续比较低迷，遵循改革前后税费平衡的原则，对资源税实行计征依据的改革，有利于减少改革的阻力，是一个比较好的资源税改革时间关口。并且配合以清费和清理相关收费基金项目，有利于对资源型企业的税、费归位，建立对资源型企业的规范化的税、费管理制度框架。

本次资源税改革有利于理顺政府与企业的关系，在资源品价格比较低迷的背景下，推出资源税的从价计征，同时赋予地方政府较多的管理权限，调动地方政府的积极性，对于资源税的规范管理，实现地方经济发展与资源开采利用的协调，都有较好的正面效果。■

特约评论员文章：

简评资源税改革新政

●刘立佳

从国税总局的文件可以看出，本次资源税改革中将资源税定位于促进资源的节约集约利用和生态环境的保护，为了达到这一目标，需要理顺资源税费关系，从价计征，并且需要建立高效的征管制度，而具体措施则是试点将水、草场等资源纳入到资源税的征收范围，全面展开从价计征，全面清理涉及矿产资源的收费基金项目。我们可以从资源税的理论依据出发对本次改革的目标和具体措施进行评价。

将资源税定位于促进资源的可持续利用符合资源的稀缺性和使用或破坏式使用之后的不可再生性的特点。但是，资源税这一定位的理论依据是什么？我们可以从资源的价值补偿的视角来进行解释。资源的成本分为使用者成本、生产者成本和外部性成本。使用者成本又称为资源自身价值和原始价值，反映了自然资源稀缺程度。生产者成本又可称为直接成本，主要表现为勘探、开采等成本。外部成本是资源开发过程中所引起的对生态环境系统的损害以及对他人造成的不利影响，还包括资源的过度消耗给后代人带来的损害。

使用者成本的补偿是凭借资源的所有权进行的，相当于货物的所有者出售某项货物而取得的收入，不适宜采用以政治权力为基础的税收手段进行调节。在我国，国家是资源的所有者，国家在出售资源所有权时可以使用权利金制度或矿产资源补偿费来进行补偿；生产者成本的补偿相当于相关企业进行生产时投入的人力、物力及合理利润，资源开发者通过付出一定的成本而取得的相应报酬，是一种市场行为，这一价值应该通过市场手段来进行补偿，由市场参与者在自身利益最大化的驱动下决定是否进行资源的勘探和开采并通过资源产品在市场上的出售来补偿成本并获取利润；外部性价值的补偿包括两部分，即资源的开采、使用过程中所带来的环境破坏和资源的过度使用造成的代际不公，即环境负外部性的补偿和资源消耗负外部性的补偿。外部性理论的发展和各国的实践都表明税收能够很好地促进经济活动中外部性问题的解决。因此，对于外部性成本的补偿我们可以借助税收手段。由此分析可以看出，资源价值补偿中只有负外部性成本需要使用税收手段来补偿，而其他成本则不宜采用税收手段进行补偿，将资源税定位促进资源可持续使用的理论依据是外部性理论。

回到本次资源税改革的内容，为了促进资源的可持续利用，考虑各地区实际情况将一些原先未列入资源税课征范围的资源如水、草场等纳入到资源税的征收范围中，通过价格机制的调节，的确能够促使资源使用者节约利用资源。可以看出，相关部门在进行资源税改革时一方面希望借助资源税促进资源的合理利用，另一方面又不希望资源税的改革增加企业负担，所以出现了从价计征和清费立税两种主要措施。应当看到，在市场经济条件下，促进资源的节约使用必然会伴随着资源型产品的价格上涨，而产品价格上涨的第一环可能首先表现为企业负担的增加，进而逐渐传递到消费者所购买的终端产品价格中，通过价格的上涨促使人们减少资源型产品的使用，达到资源可持续利用的目的。因此，在肯定此次资源税改革新政进步性的同时，也建议相关部门仍然需要在理顺资源价格形成体系的基础上继续深入资源税费制度的改革。■

（作者单位：上海电机学院商学院）

（本栏目责任编辑：阮静）