财政支出绩效评价共性指标体系构建——基于设备购置及维护类项目共性指标标准设计的思考

●殷茂文 屈剑波 张照涛

财政支出绩效评价共性指标体系构建
——基于设备购置及维护类项目共性指标标准设计的思考

●殷茂文 屈剑波 张照涛

绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价作为预算绩效管理的主要内容，在预算绩效管理体系中处于核心地位。构建科学合理的绩效评价指标体系是绩效评价工作的质量保证和生命线所在，直接关系到财政支出绩效评价工作的效果。本文基于财政支出分类中的一项重要内容—设备购置及维护类项目共性指标体系及评价标准设定的思考，以点带面，着力探索把握共性指标标准设定这一关键，以有效实施科学合理的绩效评价工作，发挥绩效评价的作用，进而形成评价→反馈→改善→再评价的循环评价体系，努力实现以结果为导向、面向过程的管理模式。

设备购置及维护 绩效评价 共性指标

一、设备购置及维护类项目支出绩效评价的特点

设备购置与维护类项目绩效评价是基于设定的评价指标及评价标准、规范的考核方法、明确的考核对象对设备购置及维护类项目的前期计划、实施过程及其完成结果进行综合性考核与评价的过程。此类绩效评价最鲜明的特点，在于设备购置与维护项目绩效评价已不拘泥于对项目产出和效果的绩效评价，同时将项目投入、项目过程引入绩效评价的范围，进而实现对项目的全过程绩效评价。而对设备购置及维护类项目支出绩效进行有效评价，一要设计项目绩效评价指标体系；二要制定项目绩效评价标准；三要运用科学的评价方法。作为绩效评价的三要素，缺一不可。可以说，财政支出设备购置及维护项目绩效评价就是按照公共财政要求，对使用财政性资金投资的设备购置及维护项目的必要性、合理性及产出绩效进行科学分析和比较，以综合评价财政支出设备购置及维护项目的经济性、效率性和效果性的一个系统工程。建立科学系统的财政支出设备购置及维护项目绩效评价共性指标体系，是财政支出设备购置及维护项目绩效评价规范化、科学化的前提条件和重要保证。

二、构建设备购置及维护类项目支出绩效评价共性指标原则

构建设备购置及维护类项目支出绩效评价共性指标体系是一个复杂的系统工程。在指标体系的构建过程中，必须使之具有普遍的适用性，以集中体现设备购置及维护类项目支出绩效评价活动的共性。

（一）系统性原则

指标体系内指标能够全面、系统反映设备购置及维护类项目绩效的数量和质量要求，筛选、确定每一个单项指标时需要考虑该项指标在整个指标体系中的地位和作用，根据它所反映的特定研究对象的性质和特征，确定指标的口径、范围和内涵。

（二）可比性原则

指标要有独立性，同一层次上的指标之间必须相互独立，不能交叉重叠，否则无法比较；指标必须反映设备购置及维护类项目支出绩效的共同属性，反映绩效属性中的本质内容，只有在本质一致的条件下，才能比较两个具体评价对象在这方面的差异；在本质一致的条件下，评价指标不仅在地区之间、部门之间可以比较，而且同一地区和部门在不同的时间上也可比较，保持指标设定具有一定的相对稳定性和连续性。

（三）定量与定性相结合原则

以定量分析具体反映支出效益的大小，以定性分析反映支出与产出的因果关系以及同其他因素的相关性。具体设定中，首先要作定性分析，以确定购置及维护类支出的性质、特点及各种因素之间的相关性。在此基础上，设置变量、建立模型、处理数据，进行定量分析。

（四）可拓展性原则

由于各种类型的设备购置及维护类项目都具有各自的特性和特殊要求，而且，不同时期的管理重点也有所不同，因此，需要根据不同的情况，补充一些特殊的指标，这就要求指标体系有可拓展的空间。

（五）经济性原则

在设置和选取指标时应贯彻成本效益原则，力争以最小的成本取得最有效的评价效果，绩效指标要考虑现实条件和可操作性，在合理成本的基础上实行考评。

三、设备购置及维护类项目绩效共性指标体系的路径选择及完善思路

（一）路径选择

2013年，财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，涵盖了项目支出、部门整体支出以及财政预算绩效评价共性指标体系，从项目投入、过程、产出和效果四个方面设置了绩效评价指标，供各地在设置具体指标时指导和参考，并根据实际工作的进展不断予以完善。建立设备购置及维护类项目绩效评价指标体系，是比确定绩效评价范围和原则更为具体的工作。按照财政部关于共性指标体系的总体设计思路，根据投入、过程、产出和效果四个阶段，针对设备购置及维护类项目绩效的共性特点，设备购置及维护类项目绩效评价指标体系应按照以下路径设计（见图1）。

图1 设备购置及维护类项目绩效评价指标体系设计路径

（二）完善思路

按照上述路径选择，结合设备购置及维护类项目支出特点，以投入、过程、产出、效果四个维度，科学合理设定具体、细化、量化的评价指标。在四个维度的关系中，投入维度和过程维度主要体现了经济原则，产出维度主要体现了效率原则，效果维度则主要体现了效益原则。这一划分方法，是根据设备购置及维护类项目支出评价的特点，即以输出为导向，按照过程分析法来划分的，体现了绩效的“3E”特性，即：经济性、效率性和有效性。

从投入维度看，它是绩效评价中的第一个环节，主要评价设备购置及维护类项目资金投入的经济性。应按照项目立项、实施准备和资金投入三类划分。在项目立项方面，应围绕项目立项的规范性、绩效目标的合理性以及绩效指标的明确性进行具体设定。在实施准备方面，应围绕采购申请、信息公开、采购方式等方面设定具体指标。在资金投入方面，应围绕预算编制、资金落实、预算执行等方面设定具体指标。

从过程维度看，应从设备购置及维护的具体过程分析，按照业务管理、财务管理两类划分。在业务管理方面，应围绕人员配备、管理制度、制度执行、质量控制、成本控制、进度控制、维护机制等方面进行具体设定。在财务管理方面，应围绕管理制度、资金使用、财务监管等方面设定具体指标。

从产出维度看，一级指标下应围绕数量、质量、成本等目标的实现程度以及设备使用维护情况等方面设定具体量化指标。如：设备采购数量完成率、采购设备质量评价、成本节约率、采购废标率、设备正常使用率、设备维护及时性、采购完成及时率等。

从效果维度看，主要评价设备购置及维护类项目支出所产生的对于某一范围内的经济、环境、社会的作用或影响。应围绕经济效益、环境效益、社会效益以及服务对象满意度设定具体指标。

具体指标体系可参考下表再做更加具体的设定。(见表1)

四、对财政支出绩效评价共性指标体系的应用及维护

财政支出绩效评价工作在很大程度上受财政管理水平的制约。当前，财政管理正在由侧重于财政支出合法性管理过渡到注重支出的绩效性管理，构建科学合理的财政支出绩效评价指标体系是绩效管理的基础性工作，特别是共性指标体系的设定是绩效评价体系中的重要组成部分。为此，要在按财政支出职能构建不同类别绩效评价指标体系的基础上，切实强化指标体系的维护，实现指标体系的动态管理，符合相关工作实际，以指标体系的应用来提升评价质量，强化结果运用，推动预算绩效管理科学化、规范化。

（一）统筹谋划

财政支出具有广泛性、多样性、复杂性的特征，决定了绩效评价指标体系的设定是一项艰巨、复杂的系统工程，且与各行业标准紧密相关，因此应由财政部统筹谋划、有序推进，会同行业主管部门，集中研究制定分类的通用共性指标体系，统一建立绩效指标库和标准值库，将具体指标标准与行业标准相衔接，使之更具科学性和规范性，提高绩效评价的统一性和权威性。同时，可充分利用行业协会、科研院所、中介机构等在绩效评价指标体系设置中的研究成果，或通过政府购买服务的方式，委托第三方开展指标体系设定的研究探索，发挥行业、部门等方面的专家智能。

（二）分建共享

在财政部统筹谋划，合理确定分类项目指标体系的基础上，充分利用各地、各部门开展绩效评价时已经建立的指标体系库，按照分建共享的原则，建立指标体系库信息交流平台，集中统一搜集、整理、汇总各地在绩效评价过程中已经建立的各类指标体系库。同时，可根据绩效评价工作的实际，要求国家相关部委或安排某省级财政部门按照财政支出功能科目分类，就公共服务、教育、科学技术、农林水等类型的具体指标研究，开展具体研究论证，结合行业和地方标准，设定绩效评价共性指标体系，形成专项支出指标研究成果，由财政部统一颁布实施，以规范和加强绩效评价工作。

表1 设备购置与维护类项目绩效评价指标体系（共性）

（三）动态管理

财政支出绩效评价指标体系的完善要随着具体工作中心和侧重点的不同而不断发展和完善，这也是绩效评价工作的生命力所在。为了有效实现指标体系的完善发展与良性互动,必须保证评价内容及指标体系的开放性，评价主体可结合实际工作进展不断予以完善。首先，可以根据评价定位(或评价目标),结合层次、地域的特点,或者指标数据的可获取性对共性指标进行相应的取舍、增减;其次，为了突出某些方面的特殊绩效也可以对相应的评价内容及指标做适当修改。

（四）强化应用

共性指标体系作为参考性框架模式，评价主体在开展绩效评价工作时，既要根据具体评价对象的不同，在其中灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标，也要针对具体评价对象的特点，另行设计具体的个性绩效评价指标，同时，赋予各类评价指标科学合理的权重分值，确定具体的评价标准，形成完善的绩效评价指标体系。■

（作者单位：青海省财政厅预算绩效管理处）

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