公共政策评价在不同层级政府中的实施路径

●徐鸣青

公共政策评价在不同层级政府中的实施路径

●徐鸣青

政策评价可分为政策内容评价和政策执行评价。政策内容评价是针对政策本身开展的评价，政策执行评价则是针对政策执行过程进行评价。根据介入时点的不同，政策评价又可分为前评价、跟踪评价和后评价。本文旨在阐述公共政策评价在不同层级政府的实施路径，明确评价过程中的实施原则，为评价实施提供思路参考。

政策评价 不同层级政府 实施路径

随着财政预算绩效管理工作的不断深入，公共领域评价的重点已经由财政项目支出绩效评价逐渐转向部门整体支出绩效评价和公共政策评价。而绩效理念在原有公共政策分析框架中的逐步融入，进一步推动了公共政策评价成为各级政府评估政策实施效果的关键工具和优化政策制定流程的重要抓手。本文旨在阐述公共政策评价在不同层级政府的实施路径，明确评价过程中的实施原则，为评价实施提供思路参考。

一、公共政策评价的定义和分类

公共政策评价（以下简称“政策评价”）是一种先进的辅助管理手段，其目的在于通过提升政策制定、执行的科学化和规范化推动政策目标和政策效益的实现；其过程是从绩效理念出发，对政府政策目标、执行、结果、效率、影响等进行全方位、多层次地开展评价。政策的制定者和执行者是政府。政策是政府实现社会管理职能的重要工具。政策评价的有效性和针对性，正越来越受到各级政府部门的重视，并开始在政策制定实施的全流程中贯彻运用。

不同层级政府在政策制定和实施中所关注的重点不同。按行政层级，可将我国的政府划分为五级，即中央政府、省级政府、省辖市级政府、县区级政府和乡镇级政府。为便于后续观点的阐述，本文将政府层级细分为三级：顶层政府（中央政府）、中层政府（省级和省辖市级）和基层政府（县级和乡级）。其中，顶层政府的政策对本级和下辖区域具有权威性和引领性，其工作重点在于政策的制定。中层政府肩负执行上级政府政策的职能，同时还需根据地方实际制定相应政策，即涉及制定和实施两个方面。基层政府主要负责执行上级政府政策，其工作重心在于政策实施。

按评价对象，政策评价可分为政策内容评价和政策执行评价。政策内容评价是针对政策本身开展的评价，政策执行评价则是针对政策执行过程进行评价。具体而言，对顶层政府政策评价更多得基于政策内容本身，主要目的是评价政策是否合理、是否符合实际情况、在全国层面是否可实施；中层政府需从制定和实施两个维度开展评价；基层政府则更适用于政策执行评价。

根据介入时点的不同，政策评价又可分为前评价、跟踪评价和后评价三种。前评价主要对目标进行评价，重点评价必要性和可行性。跟踪评价主要对目标的阶段成果或实现过程进行评价，重点评价是否达到预期的阶段目标、执行过程中是否存在偏差。后评价重点评价政策的结果、效率、效益和影响力。

根据以上针对政府的层级划分和评价实施的时间顺序，本文对政策评价进行了分类，并对其在不同层级政府中的适用进行了界定，详见表1。

表1 公共政策评价的分类及其适用

二、公共政策评价的实施路径

政策本身的好坏直接影响政策的最终效果。采用正确的评价手段可以准确分析政策制定和执行的潜在优化点，从而促进政策预期目标的实现。依照政府层级、评价对象和介入时点，以下由顶层及基层、由内容及执行、由前及后解析政策评价的实施路径。

（一）顶层和中层政府政策内容前评价

顶层政府和中层政府政策内容前评价的主要原则包括必须性、可行性、全面性、针对性、可持续性、流程合规性和价值观导向性。必须性是指必须通过政策层面才能解决问题或实现目标；可行性是指政策内容符合实际情况，具有可操作性。全面性指政策针对的对象、区域、行业等全覆盖；针对性指政策目标或措施等针对性强；可持续性指政策可以延续、可发展；流程合规性指政策制定过程合规合法；价值观导向性指政策引领正确的价值观。而在进行中层政府的政策前评价时，还需坚持一致性原则。一致性指的是政策的内容符合国家相关政策规定，不偏离上级政府政策的意图和目标。

以目前我国中央政府推动实施的计划生育“二胎”政策为例，对该政策进行评价需贯彻七项主要原则，可切入的评价维度详见表2。

（二）顶层和中层政府政策内容后评价

无论是顶层政府还是中层政府的政策，后评价均可结合“4E”原则，从政策效果、效率、效益和影响四方面开展评价。政策效果指是否实现了预定的目标，政策效率指政策是否直接有效，政策效益是指政策对当地的贡献和对象满意度，政策影响是指对当地造成的长远影响。

以某地区的残疾人“阳光家园计划”政策为例，对该政策进行评价需贯彻“4E”原则，政策评价的逻辑框架详见表3。

表2 计划生育“二胎”政策内容前评价框架

表3 “阳光家园计划”政策内容后评价框架

（三）中层政府政策执行前评价

中层政府是地区政策的制定者，同时也是上级政府政策的执行者。中层政府在政策执行方面需根据上级政策的内容，同时依据地方实际情况，将政策分解和下放。

因此，对中层政府政策执行的前评价可从政策分解、政策指导、资源配套、内部协调和执行监督五个方面切入。进一步，政策分解可细化为“解”（解读）和“分”（分级）；政策指导可细化为政策解释、方向指导和执行指导；资源配套可包括资金配套、人员配套和职能配套；监督则可分解为业务监督和执行监督两个层面。

（四）中层政府政策执行后评价

中层政府开展政策执行后评价，主要目的在于为提升政策执行时的科学性和系统性，更好地引领下级政府完成政策执行。中层政府政策执行后评价可从执行完整性、有效性、深入性、规范性四个维度开展。完整性涉及目标、配套、执行三个层面；有效性覆盖宣传、执行和监督；深入性从行业和受益群体考量；规范性主要包括法规符合性、流程规范性。

以对某省执行《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》开展政策执行后评价为例。根据《意见》，后评价指标可以包括：目标完整性从执行体制改革、保障基本养老产业、完善市场机制、统筹养老产业发展等维度衡量；配套完整性重点考察政策、资金、人员、部门职能配套的情况；执行完整性从扩大养老产业、健全养老服务体系、优化养老环境等角度切入；宣传有效性则需综合权衡地区、人员和内容覆盖率；执行有效性涵盖养老产业发展成果和人均成果；监督有效性包括职能监督、部门监督、人员监督；深入性指深入养老产业和人群，是否结合实际开展工作；规范性包括是否符合相关法规以及流程规范是否高效、合理。

（五）基层政府政策执行后评价

县乡两级政府作为基层政府，是各项公共政策执行的最后一环，也是关键一环。一般而言，对基层政府更多采用政策执行后评价。笔者认为，在评价过程中需坚持四个主要原则，即政策执行的吻合性、原则性、灵活性、规范性。吻合性是指政策执行过程中与原有政策意图相符，包括目标吻合性和执行吻合性；原则性指执行过程中坚持政策制定的根本目标和根本方向；灵活性指执行过程中在不违背政策根本目标和方向的前提下，结合区域特点灵活处理；规范性是指政策执行过程符合国家相关法律法规、规章制度，执法过程公平、公开、公正。

三、关于开展公共政策评价的进一步探讨

前文已对不同层级政府下多种类型政策评价的实施路径进行了分析，对评价过程中应当遵循的主要原则进行了阐述。但公共政策评价的实际效果，不仅与其实施路径相关联，还与评价的开展形式有着极大的关联度。

公共政策评价可以采用自评、互评和他评三种开展形式。自评即政策制定部门或执行部门自己开展评价；互评指同级政府之间开展评价，例如成都和济南互评、重庆和广州互评；他评则指由第三方开展评议。自评的优点在于评价组对本地区、本部门业务工作的熟悉程度较高，缺点在于存在利益关联和角度偏颇的风险；互评的优点在于评价组具有一定的客观性，缺点在于存在部门相互合谋的风险；他评的优点在于评价组专业性较高、独立性较强，缺点在于对业务工作的熟悉度不足。目前，较多采用的评价形式是自评和他评两种。

总体而言，政策评价如何开展，应坚持具体问题具体分析的原则。根据不同的情况选定适宜的评价方式和形式，有利于真正发挥政策评价的作用——提高政策制定的水平，提升政策实施的效果。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.高雪莲.2009.政策评价方法论的研究进展及其争论[J].理论探讨，5。

2.黄青玉.2009.公共政策绩效评估方法运用述评[D].厦门：厦门大学。

3.杨雅南、钟书华.2013.政策评价逻辑模型范式变迁[J].科学学研究，5。

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