我国应急救援力量构成及其存在问题研究

王靖元，刘立文，刘晓平，张 鹏，兰天其

(武警学院 a.研究生队； b.消防指挥系，河北 廊坊 065000)

我国应急救援力量构成及其存在问题研究

王靖元a，刘立文b，刘晓平a，张 鹏b，兰天其a

(武警学院 a.研究生队； b.消防指挥系，河北 廊坊 065000)

应急救援力量是应急救援管理和指挥的基础，分析和研究我国应急救援力量构成情况以及应急救援力量体系建设存在的问题，对提高我国应急救援能力不但具有现实意义，还具有重要的理论意义。通过对我国应急救援力量构成的汇总，按照专业性以及应急救援力量建设主体两个方面进行分类，得出了我国应急救援力量构成总体情况。在此基础上，分析了我国应急救援力量建设存在的问题，并从管理机构、队伍专业性、指挥主体和联合机制方面提出了几点提高我国应急救援力量建设的建议。

消防；应急救援；力量体系；力量构成

0 引言

2003年的“非典”事件，使我国开始重视突发事件的应急管理，各级党委和政府分别以“一案三制”为核心，全面加强我国应急救援体系建设，以提升我国应急救援能力。这使我国应急救援力量体系建设得到了长足的发展。与此同时，各专家学者也致力于应急救援力量体系的研究，并取得了丰硕的成果。如高小平从应急体制的角度提出应该分两个阶段建设我国综合应急管理体制[1]，魏捍东等从应急力量建设的角度研究认为我国缺乏“大救援”理念，应该成立应急救援部统一负责应急救援工作[2]等等。尽管如此，对我国应急救援力量体系的考察与研究依然存在一定的空间。比如关于应急救援力量的定义，有学者认为“应急救援力量，是指各种应急救援的能量资源，包括人力资源、物质资源(物资装备等)以及相关的制度资源等[3]”，也有学者认为“应急救援力量是参加应急救援行动所有力量的总称[4]”。由于定义视角的不同，各学者对应急救援力量的范围以及类别的看法也不一样。譬如，在应急救援力量的范围上，有学者认为我国应急救援力量主要包括公安消防、特警以及武警、解放军、预备役、民兵等[2,5]，而有的学者则认为还应该包括供水、供电、供气等队伍[6-8]；在救援力量的分类上，有的学者将我国应急救援力量分为突击力量、基本力量和辅助力量[5,9]；有的学者将我国应急救援力量分为骨干力量、专业力量和其他力量[2]；另外还有的学者提出”五位一体“的分类法，即：骨干应急救援队伍、专业应急救援队伍、综合应急救援队伍、志愿者应急救援队伍、专家应急救援队伍。这些分类法有相似之处，也有其合理之处，但是仔细分析不难发现，以上分类，无论在队伍组成还是功能定位上都存在着重叠交叉的地方。由于应急救援力量是应急救援行动的基础和条件[4]，鉴于此，本文从应急救援力量的含义、构成及分类入手，尝试对我国应急救援力量体系进行再考察与研究，这对我国应急救援体系建设不仅具有重要的现实意义，也具有重要的理论意义。

1 我国应急救援力量构成分析

根据前人的研究和应急救援实际，笔者以为，应急救援力量有广义和狭义之分。广义上，我国应急救援力量是指一切能够消除或者控制灾害事故所造成的伤害的力量的总称。而狭义上的应急救援力量是指参加灾害事故应急处置的救援队伍的总称。本文所说应急救援力量是指狭义上的救援队伍。

高小平将我国专业应急救援体系分为10类，并对每类体系的国务院主管部门、队伍、人员、职责等进行了论述[1]。在此基础上，笔者按照军队、专业救援力量和非专业救援力量三个维度尝试对我国救援力量进行汇总。然后按照专业性和救援力量建设主体两个方面进行分类。分类情况见表1。

表1 我国应急救援力量构成

其中，矿山救援队分散在开滦、大同等主要煤矿，8个危险化学品处置救援中心，也均分散于中石油、中石化等大型企业之中[2]，但是是由安监总局主管，因此认为是政府力量。另外，《<中华人民共和国突发事件应对法>释义及实用指南》对“非专业应急救援队伍”的释义是：“非专业应急救援队伍并非为突发事件应对而设，也没有从事危机救援和危机控制的职责，但某些突发事件发生时，临时需要他们来承担一些应急救援和应急控制的任务，例如由政府或有关部门招募建立的，由成年志愿者组成的应急救援队伍等。”如果以此来区分专业救援力量和非专业救援力量，显然所有武装力量、公安民警等都属于专业力量。然而，在救援实际中，许多“专业救援队伍”表现却不专业。因此，本文按照是否专门为应急救援设置同时是否擅长应急救援来区分专业与非专业救援力量。解放军救援力量属性比较复杂，我国依托解放军组建的9类5万人的国家级应急专业力量，某些方面比地方力量更专业，所以归为专业力量。但更多的参加应急救援的力量则不具备这种专业能力，因此只能归为非专业力量。

2 我国应急救援力量建设存在的不足

对比表1纵横两个方面，可以发现我国应急救援力量体系建设方面存在几点不足。

2.1 专业救援力量建设亟待加强

横向上，我国专业救援力量建设亟待加强。汶川地震救援中，国家调动了22.1万官兵参加汶川特大地震抗震救灾。其救援特点是“实行大兵团人海战术式的救援、抢险，其专业装备和专门训练尚未达到应急救援专业化的程度[2]”。特别是以生命搜救为主的应急救援中，解放军、武警、预备役以及民兵所发挥的作用比较有限。如汶川地震中，参与救灾的10余万解放军与武警官兵只能用最原始的工具铁锹实施救援[10]。在以“为了安宁，收藏灾难”为主题的四川大邑建川博物馆的汶川地震馆中，收藏了一个小木凳，这是一队解放军面对埋压在废墟下的小女孩束手无策，只好轮流值班坐在小木凳上陪女孩聊天，直到她死去[11]。而搜救出26%的生还者，是所有救援队伍短时间内救助生命率最高的一支队伍[12]的消防部队，占现场总救援力量的比例却不足10%。目前，发达国家和地区专职消防人员占总人口的比例为1%[8]，而我国经济最繁华的城市之一上海，现役消防员7 200人，合同制消防员2 300人[13]，城市总人口2 031万人[14]，消防员占总人口的比例只有0.000 4%。作为专业性政府应急救援力量中力量最强的一支队伍，力量水平尚且如此，可见我国应急救援力量体系的结构严重失衡，这也从侧面反映出为什么在应急救援中政府严重依赖军队力量。

2.2 社会力量参与度不够

纵向上进行对比分析，我国应急救援格局是政府主导有余，而全社会共同参与不足。以天津市为例，如图1所示，在天津市应急救援力量体系中，其力量体系主要包括市综合应急救援总队、专业应急救援队、现役救援队、后备力量和社会力量。然而，在天津“8·12”特别重大火灾爆炸事故处置中，我们不难发现，起骨干作用的基本都是政府主导的应急救援力量，社会力量的参与度及其发挥的作用还有待提高。很多地方政府在制定突发事件应急预案时，甚至没有充分考虑到非政府组织(NGO)的参与和利用。在学术研究上，很多学者提出的各种应急救援组织指挥体系中，也没有考虑NGO等民间组织的作用。我们知道，政府绝非万能，有效的社会公共事务管理在强调政府主导的同时，应积极吸纳社会力量参与，包括企业、NGO组织及公民[15]。一方面，大量志愿者无序涌入灾区现场不利于应急救援，也不利于保护志愿者自身的安全；另一方面，应急救援需要各种专业人才[16]。因此，这种格局亟需进行改变，政府应该通过一系列简政放权和鼓励措施，加强NGO等民间救援组织的建设，在政府主导的组织指挥体系中加强同NGO等民间救援组织的合作，真正实现“政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局”。避免再次出现“既不知道如何管理，也不知道如何引导和利用，多数县市政府采取听之任之态度，甚至还有一些县市政府采取排斥态度，导致一些志愿者‘被气回去了’[17]”的情况再度发生。

图1 天津市应急救援力量体系

2.3 非现役应急救援力量有待加强

《国家突发公共事件总体应急预案》在人力资源方面指出“公安(消防)、医疗卫生、地震救援、海上搜救、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量”，且“解放军和武警是处置突发公共事件的骨干和突击力量”。上述骨干力量中，地震救援队通常依托解放军和消防建立，森林消防依托武警森林部队建立，核与辐射救援队依托解放军的国家级核生化应急救援队建立，防汛抗旱救援队伍也是由解放军抗洪抢险应急部队、民兵、预备役等组成，其中解放军、武警、公安消防属于现役力量。从人力资源类型分布来看，我国应急救援骨干力量具有明显的以部队为核心的特点，而非现役的直接受政府领导的应急救援力量还有待进一步加强建设。

2.4 布局分散且规模小

由于我国应急管理体制的核心内容是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”[18]，结果导致我国应急救援队伍建设缺乏统一规划，应急救援力量分散在公安消防、武警森林、解放军、水上搜救、地震救援、矿山救援、危化品处置等多个部门或者行业。这种“分而治之”的应急救援体系，一方面使各种设备和人力资源重复投入并且大量闲置；另一方面，在遇到紧急状况时，各部门由于职能交叉，容易造成职责不明，失去最佳抢险救灾时机[3]。而且，许多应急救援队采取多单位混合组队，人员少、成分杂、组织指挥体系混乱现象普遍存在。例如，2015年11月2日，北京某地震应急救援队成立。这支救援队有队员80人，其中现役军人20人，某(北京)集团员工60人。规模这么小的救援队伍，在后期人员训练、组织保障、经验积累以及协同作战方面，都可能出现许多问题。如果救援现场出现许多这样的救援队伍，指挥、管理、保障的负担必然加大，救援现场必将出现混乱。人、财、物的分散投入所带来的低端重复建设，并不能为提高我国整体应急救援能力带来其应有的效益。

2.5 力量管理不合理，救援能力单一

救援力量建设依托单位多样，救援队伍管理部门多元，队伍救援能力单一是我国应急救援力量建设的一个特点。比如国家地震局和公安部已依托公安消防特勤队伍在23个省、自治区、直辖市建立了省级地震灾害应急救援专业队伍[19]，而国家地震应急救援队却是依托解放军某军组建，有的地方地震局还依托民兵、预备役等组建各种小规模的地震救援队。此外，像森林火灾，救援力量主体是武警森林部队，而这支队伍受国家林业局和武警总部双重领导。这种分灾种、分部门，由常规职能部门兼有应急管理职能的应急力量建设方式，造成了我国应急救援力量救援能力单一，救援队伍碎片化程度越来越严重。比如天津应急救援力量体系中，功能单一的专业应急救援队所占比例高达55.17%。这些应急救援队伍带有明显的常态下行政管理的特点，在应急处置中发挥的功能与常态下相同或者相关，“仅局限于各自行业领域内的业务工作[20]”。

3 加强我国应急救援力量体系建设的建议

3.1 组建统一权威的应急救援管理机构

从世界发达国家应急救援管理机构及其救援理念来看，都是从单项灾种管理到综合管理，从部门分散管理到部门统一管理的发展趋势。

1979年，美国就成立了联邦应急管理署(FEMA)，是重大突发事件时进行协调指挥的最高领导机构。“9·11”事件后，美国在FEMA基础上成立了国土安全部(DHS)，形成涵盖各类突发事件的综合应急管理体系。20世纪50年代，日本制定了《灾害救助法》等灾害管理法律，建立了以单项灾种管理为主的应急管理体制；60年代初，日本开始重视防灾救灾的综合管理，制订了《灾害对策基本法》[21]。由此可见，从单项灾害管理向综合管理，由各部门分类管理到部门统一管理是未来应急管理的发展趋势。

事实上，我国应急管理也是从分类管理到综合管理的发展趋势。2003年“非典”疫情爆发后，国家出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，建立了应急管理办公室。在应急救援队伍建设上强调“一专多能、一队多用”。但是综合管理的程度和力度却不够，我国并未成立类似FEMA，DHS的专业机构，而是强调“分类管理”原则，保留了减灾救灾、安监、疾控、治安“维稳”等分灾种管理体系[22]。这种体系会造成两个后果，一方面是发生重特大灾害事故后，前期救援中往往因缺乏统一指挥而出现各部门各自为战、救援秩序混乱等现象。例如2014年浙江丽水“8·20”抗洪抢险时，紧急调动了公安、消防、武警、解放军、民兵甚至浙江围海集团，救援中他们既存在职能交叉，也存在职能互补，但由于隶属不同部门，难以整体协调，导致各自为战，在救援前期没有及时形成合力有效应对洪水灾害；另一方面是不同类型的灾害事故总指挥部依托部门不一样，造成救援指挥体系各异，灾害经验的总结评估工作难以得到深入的展开。例如2008年南方雨雪冰冻灾害处置中国务院总指挥部是依托国家发展改革委成立，而“5·12”汶川地震救援总指挥部则是依托国务院抗震救灾工作联系会议成立。

笔者认为，我国应成立“应急救援部”，将现有公安消防、政府专职消防队、地震救援队、矿山救援队、危险化学品应急救援队伍、中国救捞等救援队伍统一交由应急救援部组织管理。应急救援部负责平时常规灾害事故应急救援，综合应急救援队伍培训建设，统计分析我国应急救援形势等，规范应急救援工作。在非常规突发事件时，在国家安全委员会统一领导下，组织指挥综合应急救援队伍搜救人员生命。

3.2 全面加强消防等政府专业救援力量

大多数突发事件，尤其是影响重大的突发公共事件是小概率事件，而且无论地域分布、力量建设还是积累处置经验等方面，都不可能针对每一种灾害事故专门组建一支处置力量，不但成本高，而且不切实际。因此，大力推进公安消防部队综合应急救援能力建设，对构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，切实提高政府危机管理和处置公共突发事件的应急救援水平，具有十分重要的作用和意义[23]。

图2 国家应急管理组织结构

从我国消防员占总人口的比例来看，我国消防力量还远远达不到发达国家水平。许多专家研究结果和基层消防部队实践证明，我国的消防力量已不能满足国家日益增大的应急救援需求，亟须补充扩展。在现役体制下，部队编制的扩充难度比较大。因此有人建议，可以发展政府专职消防队、企业专职消防队等多种形式的消防队伍，以达到扩充消防力量的目的。这种方法虽然能够解一时之需，但却加大了我国救援力量的碎片化程度，增加了应急管理和指挥的负担。整合各种应急救援力量，理顺彼此之间的关系才是未来我国应急救援力量体系建设的发展方向。因此，我国应该本着整合力量、提升能力、服务人民的要求，在应急救援部统领下，通过整合矿山救援队、危化品处置救援队等其他应急救援力量，最终形成应急救援部、其他职能部门工程抢险救援力量、军队力量三驾马车并驾齐驱的应急救援力量体系(如图2所示)。

3.3 明确应急救援指挥主体

在我国缺乏统一权威的应急救援管理机构，应急救援力量分散隶属多个部门，有的应急救援队伍属于多重领导的背景下，应急救援中难免会出现各自为战，政出多门的情况。因此，明确应急救援指挥主体，实行一元化指挥，对应急救援科学有序进行至关重要。有学者认为必须按照“属地统一领导、军队集中指挥”的原则，组织实施统一行动[4]。而有的学者则提出应该立法明确消防部队在政府应急救援队伍中的主体地位以及对其他救援力量的指挥权[24]。笔者研究认为，常规应急救援可以由应急救援部负责，需要工程抢险时，可以在应急救援委员会领导下，其他职能部门参与协同救援，当灾害事故影响较大，波及范围较广，需要军队力量介入时，取消应急救援委员会，由国家安全委员会直接负责，在应急救援组织指挥体系框架内，根据任务职能统一行动。

3.4 增强部门救援力量联合机制

由图2可知，经过整合后，国家应急救援力量体系得到了统一，但是应急救援部、其他职能部门工程抢险救援队伍以及军队之间仍然需要加强联合机制。但是与当前的力量体系区别在于：其一，由于拥有统一的应急管理机构，各救援力量之间的通讯指挥平台制式可以得到统一；其二，各支队伍的组织指挥体系可以归一化，为各应急救援力量之间的协同作战创造条件；其三，常规应急救援任务以及综合救援力量建设等可以由应急救援部具体负责；其四，影响力较大，需要多部门共同应对的突发事件，直接由国家安全委员会统一领导，解决了党、政、军之间的协同关系问题。在救援时，应急救援部负责人员生命搜救等任务，其他职能部门的救援队伍负责工程抢险以及后勤保障等任务，解放军则充分发挥人力、物力优势，作为国家应急救援力量面对非常规突发事件的重要补充和强大支柱。

4 结束语

我国灾害事故应急救援的科学性、系统性、专业性等方面还有待提高，要建立指挥顺畅、运转高效的应急救援组织指挥体系，就要理顺我国应急救援力量的构成及其相互间的关系。本文在前人研究的基础上，重新对我国应急救援力量构成进行分类和分析，并提出了提高我国应急救援能力的几点建议，希望能对我国应急救援力量体系的研究有所裨益。

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(责任编辑 陈 华)

A Research on the Emergency Rescue Force Composition and the Problems

WANG Jingyuana, LIU Liwenb, LIU Xiaopinga, ZHANG Pengb, LAN Tianqia

(a.TeamofGraduateStudent;b.DepartmentofFireCommanding,TheArmedPoliceAcademy,Langfang，HebeiProvince065000,China)

A emergency rescue force is the basis of emergency management and command. This paper explains the components of China’s emergency rescue force together with its problems, which is of great significance to China’s emergency rescue force practically and theoretically. A general making up of China’s emergency rescue force is shown based on the professional classification and construction. The problems are analyzed and some suggestions are offered in terms of managerial organizations, professional teams, the command body and united mechanism.

fire; emergency rescue; force system; characteristics; forces compoents

2016-04-26

王靖元(1990— )，男，贵州六盘水人，军队指挥学在读硕士研究生； 刘立文(1969— )，男，河北保定人，教授； 刘晓平(1989— )，男，山东临沂人，军队指挥学在读硕士研究生； 张鹏(1981— )，男，内蒙古包头人，博士，讲师； 兰天其(1991— )，男，重庆铜梁人，军队指挥学在读硕士研究生。

D631.6

A

1008-2077(2016)12-0031-06