高校学生纪律处分制度的法治原则审视与完善

吴 涛， 马 嬿

(蚌埠医学院 精神医学系， 安徽 蚌埠 233030)

高校学生纪律处分制度的法治原则审视与完善

吴 涛， 马 嬿

(蚌埠医学院 精神医学系， 安徽 蚌埠 233030)

纪律处分是高校学生教育管理的重要手段之一， 其制度法治化是教育法治建设的必然要求。 我国高校学生纪律处分制度尚存有缺失和疏漏， 纪律处分纠纷频发， 影响了高校的和谐稳定。 本文秉承法治理念， 从法律优先、 法律保留、 比例原则、 正当程序等法治原则视角审视和完善高校学生纪律处分制度， 促进依法治校， 推进教育法治建设。

高等教育； 教育法治； 纪律处分； 法治原则

党的十八大报告把“自由、 平等、 公正、 法治”列入社会主义核心价值体系， 十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了全面推进依法治国的方略。 为全面推进依法治教， 促进教育治理体系和治理能力现代化， 教育部制订了《依法治教实施纲要(2016年～2020年)》。 依法治教、 实现教育法治现已成为教育改革发展的基本准则。 高校学生纪律处分是高等教育管理的重要组成部分， 实现高校学生纪律处分制度法治化是教育法治建设的重要内容之一。 当前因高校学生纪律处分引发的教育诉讼时有发生， 体现了大学生权利意识的增强， 也暴露了当前高校学生纪律处分制度的缺失和疏漏， 影响了高校的和谐稳定和法治建设。 各高校管理理念和校史校情不同， 学生纪律处分制度各有特色， 但根据依法治国、 依法治教的原则要求， 学生纪律处分制度的构建均须遵循法治原则。 现从法治原则视角审视和完善高校学生纪律处分制度， 促进学生纪律处分法治化， 维护学生的合法权益， 推进依法治教和教育法治建设。

1 高校学生纪律处分制度的法律优先原则视角审视与建构

1.1 法律优先原则的基本原理界说

“法律优先”最早由德国行政法学家奥托·迈耶提出。 以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志； 法律只能以法律形式才能废止， 而法律却能废止所有与之相冲突的意志表达， 或使之根本不起作用。[1]70法律优先实质上强调的是法律的位阶体系。 法律优先原则作为法律位阶在行政立法中具体作用的客观要求， 在强调国家立法权限与行政立法权限划分的同时， 侧重于要求低位阶法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据， 前者必须服从于后者并不得与之相抵触。[2]175-177法律优先原则是维护国家法制统一和秩序的必然要求， 反映法律规范位阶体系问题， 低位阶的规范不能与高位阶的规范相冲突。 具体而言， 高位阶的法律的效力高于低位阶的行政法规、 地方性法规、 行政规章等规范性文件的效力。 行政法规、 地方性法规、 行政规章等法律规范的制定要以法律为依据， 且不能与法律相抵触。 行政法规、 地方性法规、 行政规章的效力又高于行政立法范畴之外的其他规范性文件的效力。 坚持法律优先原则有利于维护法律的权威、 法律体系的协调统一， 形成和谐有序的法律规范的纵向体系。

1.2 从法律优先原则视角审视与建构高校学生纪律处分制度

对于学生纪律处分的依据主要有： 《教育法》 《高等教育法》等法律， 行政法规， 《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)等教育行政规章， 高校层面学生纪律处分制度等。 上述规范性文件按照从高到低的位阶顺序排列， 具有不同的层级和效力， 下位规范的制定要以上位规范为依据， 不能与上位规范相冲突； 不同层级的规范发生冲突， 高位阶规范有效， 予以适用， 而与高位阶规范相抵触的低位阶规范归于无效， 不能适用。 高校层面学生纪律处分制度是学生纪律处分的具体依据， 但不属于行政立法的范畴， 属于行政立法之外的其他规范性文件， 其制定要以教育法律、 法规、 规章为依据， 且不能与之相冲突。 《规定》等教育行政规章是高校层面学生纪律处分制度创制的直接依据， 不能与教育法律、 教育行政法规相冲突。 若教育行政规章本身违反了法律优先原则， 与教育法律、 教育行政法规相冲突， 即使高校层面的纪律处分制度依据教育行政规章来制定， 一旦纪律处分纠纷通过诉讼途径解决， 教育行政规章在行政诉讼判决中只具有参照价值， 可能出现教育行政规章不予以适用的情形， 此时高校层面的纪律处分制度缺乏上位规范的支撑， 引发纪律处分制度不合法的问题， 导致处分决定无效， 高校被判败诉， 影响高校学生教育管理工作。

在依法治国的背景下和依法治教的要求下， 高校应当加强高校学生纪律处分制度的法治化建设， 要按照法律优先原则对高校学生纪律处分制度进行审视和分析， 探寻教育行政规章和高校层面学生纪律处分制度的合法性， 当教育行政规章和高校层面学生纪律处分制度与法律相抵触时， 归于无效。 高校层面学生纪律处分制度也不得与教育行政规章相冲突， 否则也是无效的制度。 高校要按照法律优先原则， 依据宪法、 法律、 行政法规和行政规章的内容、 原则和精神， 对现有的高校学生纪律处分制度进行修订和改进， 加强高校规章制度的废改立， 构建上下有序、 和谐统一、 合法有效的高校学生纪律处分制度， 以促进高校法制建设和依法治教。

2 高校学生纪律处分制度的法律保留原则视角审视与完善

2.1 法律保留原则的基本原理简析

法律保留原则最初由德国著名的行政法学家奥托·迈耶创立， 在特定范围对行政自行作用的排除称之为法律保留。[1]72法律保留是一项积极意义上的依法行政原则， 系指行政权之行动， 仅于法律有授权之情形， 始得为之， 换言之， 行政欲为特定之行为， 必须有法律授权依据。[3]191当宪法或法律将某些事项保留予立法机关， 须有立法机关以法律加以规定， 行政机关未经法律特别授权不得对其作出规定。[4]53法律保留原则作为制约权力、 保障权利的重要原则， 已获得法治国家的认可。

法律保留原则在高等教育领域的适用经历了一个曲折的过程。 根据特别权力关系理论， 一般认为公立高校与学生之间因个人自愿入学而形成的特别权力关系， 不适用“法律保留”原则。 随着宪政法治和人权保障的逐步推进， 1956年德国法学教授乌勒将特别权力关系区分为基础关系和管理关系， 修正了特别权力关系。 接着德国司法界提出的“重要性理论”对特别权力关系再一次进行了修正， 认为只要是涉及公民基本权利的“重要事项”， 都必须由立法者以立法方式限制， 而不能由权力人自行决定。[5]63-67不论从基础关系与管理关系区分的视角抑或重要性理论视角， 对高校学生给予改变其学生身份并损及受教育机会的处理或处分均须遵循法律保留原则。

2.2 从法律保留原则视角审视与完善高校学生纪律处分制度

我国《教育法》 《高等教育法》等法律对学生纪律处分种类、 条件、 程序等均未予明确规定， 《规定》对于处分的种类、 开除学籍的情形和处分的程序虽做了规定， 但对于其他种类的处分情形并没有规定。 开除学籍处分是对学生受教育权的剥夺， 受教育权是宪法权， 是公民的基本权利， 按照法律保留原则， 仅由《规定》等教育行政规章来予以规范是不合适的， 与当前依法治国、 依法治教等原则精神相悖。 更有甚者， 一些高校在《规定》的七种情形之外， 另行设定其他可以给予开除学籍处分的情形， 这种做法在违背法治原则的道路上走得更远。 不少高校规定的可以予以开除学籍处分的情形， 并不能包含于《规定》的七种情形之中， 也难以理解为《规定》中所确立的七种情形的具体化。 有的高校规定： 旷课五十学时以上者， 给予开除学籍处分。 旷课主要损害了当事学生自己“参加学校教育教学计划安排的各项活动， 使用学校提供的教育教学资源”的权利， 旷课的原因很多， 可能由于老师所上的内容学生已通过自学掌握， 也可能去学习其他更重要的课程， 并不能当然认为学生违反了“遵守学校管理制度和努力学习， 完成规定学业”的义务， 也不能当然视为《规定》第五十四条第(六)项“违反学校规定， 严重影响学校教育教学秩序”的情形， 予以开除学籍处分。 更何况在学分制已成趋势的今天， 再规定旷课多少学时给予开除学籍处分， 存在合法与合理性等问题。 这只是略举一例， 还有高校规定的可以给予开除学籍处分的其他情形。 有的高校以高校办学自主权为理由， 但是高校办学自主权也是有限度的， 不能以此来否定法治原则， 剥夺高校学生的受教育权。 受教育权是公民的基本权利， 只有国家法律拥有限制受教育权的设定权， 大学仅凭内部规则就剥夺、 限制学生基本的受教育权， 不符合行政法上的法律保留原则。[6]高校学生纪律处分制度构建须遵循法律保留原则， 对于开除学籍处分应当在《教育法》或《高等教育法》等法律中予以规定， 或者在部分学者提议制定的《学校法》中予以规定。

3 高校学生纪律处分制度的比例原则视角审视与建设

3.1 比例原则的基本原理分析

比例原则最早源于德国警察法， 后来适用范围不断扩大到行政法的各个领域， 目前在理论上已经被视为具有宪法位阶的原则。[7]98比例原则就是对行政手段与行政目的之间关系进行衡量， 甚至是对两者各自所代表的、 相互冲突的利益之间进行权衡， 来保证行政行为是合乎比例、 恰当的。[8]80比例原则是控制行政裁量的基本手段， 是拘束违法行政权力最有效的原则。[9]比例原则有广义和狭义之分。 广义的比例原则包括妥当性原则、 必要性原则和均衡性原则。 狭义的比例原则专指均衡性原则。 妥当性原则是就一个行政权力的行使实际上可否达到法定目的而言。 必要性原则是指一个行政权力的行使仅达到行政目的即可， 不可过度侵及公民的权利。 行政权只能在必要的限度内行使， 使公民的权利尽可能遭受最小侵害。 均衡性原则是指一个行政权力的行使， 虽是达成行政目的所必要的， 但是不能给予公民超过行政目的之价值的侵害。[5]43

3.2 从比例原则视角审视与建设高校学生纪律处分制度

《规定》第五十二条第二款： 学校给予学生的纪律处分， 应当与学生违法、 违规、 违纪行为的性质和过错的严重程度相适应。 《规定》第五十五条： 学校对学生的处分， 应当做到程序正当、 证据充分、 依据明确、 定性准确、 处分适当。 《规定》在一定程度上反映了比例原则的精神。 但《规定》只规定了学校可以给予开除学籍处分的七种情形， 对于可以给予其他处分的情形并没有规定， 都是各高校自行进行规定。 各高校间规定给予处分的情形以及处分种类存在很大的差别， 也不可能要求整齐划一。 但处分对学生是一种侵益行为， 是高校作为授权性行政主体所做的干预行政行为， 理应适用比例原则。 高校设定处分要具有正当的目的， 在具有多种处理或处分办法时要给予学生侵害最小的处分种类， 规定的处分种类对被处分学生所带来的损害不能高于处分所能给学校教育管理带来的价值。

处分不是目的， 它只是教育管理的一种手段。 处分制度不能仅着眼于教育教学秩序的维护， 还要体现其教育目的和价值， 不能轻易通过开除学籍等极端手段将违纪学生推向社会， 这是与高等教育的目的和目标相悖的。 真正的处分是建立在对教育活动中每一个个体作为“人”的地位的承认及对其人格、 权益的充分尊重的基础之上的。 只有“以人为本”， 突出纪律处分的教育目的， 才能真正保证尊重受处分者的人格尊严、 合法权益， 才不至于用简单的惩罚代替应有的“劝戒”。[10]纪律处分制度要体现育人价值， 促进学生养成法治意识， 从内心中认同纪律处分制度的要求。 作为高等教育机构的大学制定的纪律处分制度更应该体现教育价值， 促进教育目标的实现。

严刑峻法并不能带来安定秩序， 从中国古代法制史中可见一斑， 秦朝遵循法家严刑峻法的思想并没能带来长治久安， 而是较快地被改朝换代。 对高校学生纪律处分来说， 也同样存在这样的情况， 过严的纪律处分制度并不能带来学校的和谐稳定， 有时反而可能导致纪律处分制度的虚置， 发挥不了其应有的作用。 在能够实现处分目的的情况下， 高校应尽可能设定较为柔和的处分种类， 要防止一旦出错， 就给予开除学籍处分了事的规定。

处分制度的内容设定， 不能只考虑高校管理和校园秩序的维护， 更要考虑到处分制度设定要有利于教育引导违纪学生和警示广大同学， 不能为了维护高校较小的教育管理价值和利益而给予违纪学生过分严厉的处分措施。

高校学生处分纪律制度要切实体现比例原则， 做到罚过相当， 避免出现“使用大炮打小鸟”的现象， 使处分制度真正实现处分的目的。

4 高校学生纪律处分制度的正当程序原则视角审视与改进

4.1 正当程序原则的基本原理阐释

正当程序原则的思想渊源于英国古老的自然正义原则。 在行政法上自然正义原则是一个界定完好的概念， 它包括公正程序的两项根本原则： 一个人不能在自己的案件中作法官； 人们的抗辩必须公正地听取。[11]9120世纪之后， 法院在对行政行为司法复审过程中， 把正当法律程序移入行政法， 成为对行政机关行使行政权的一种程序性要求。[12]170“正当程序”理念的确立是成熟法治社会的基本标志。 严格遵循“正当程序”原则对于保证行政行为的合法性， 保障相对人合法权益具有至关重要的意义。[13]正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时， 必须遵循正当法律程序， 包括事先告知相对人， 向相对人说明行为的根据、 理由， 听取相对人的陈述、 申辩， 事后为相对人提供相应的救济途径等。[14]72正当程序作为控制权力、 保障权利的重要理念和基本原则， 在我国已形成广泛共识， 在《全面推进依法行政实施纲要》中已将程序正当确立为依法行政的基本要求之一， 在行政法学教材和专著中， 也将其确立为我国行政法的基本原则。

正当程序原则是法治的基本原则和法治理念的重要内容。 正当程序的目的在于限制权力的恣意和滥用， 实现保护权利的价值。 借鉴域外有关正当程序的理论和制度， 正当程序原则要求行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时须遵循如下程序： 告知程序、 陈述和申辩程序、 回避程序、 听证程序以及申诉等救济程序， 从而保证所作出的行政行为公开、 公正、 公平。

4.2 从正当程序原则视角审视与改进高校学生纪律处分制度

《规定》第五十五条： 学校对学生的处分， 应当做到程序正当、 证据充分、 依据明确、 定性准确、 处分适当。 程序正当已列入教育行政规章领域， 但在高校管理制度层面尚缺乏足够重视， 很多高校只是把《规定》中的程序内容直接列入学校的纪律处分规定中， 缺少明确和细化， 部分高校把处分程序视为处分审批程序， 当作处分的手续， 未能重视程序的控权价值。 课题调研中发现， 高校学生纪律处分的告知、 陈述和申辩、 听证等程序缺失或形同虚设， 亟需建构和完善。

告知程序是纪律处分程序公正的基础和前提。 纪律处分的告知程序一般分为事前告知、 事中告知和事后告知。 事前告知是指学校应当将纪律处分制度向学生公布， 促使学生熟知违纪行为的具体范围， 更好地教育引导学生。 一般高校在新生入学伊始， 人手一册《学生手册》， 告知学校的相关管理制度， 但尚需加强宣传教育， 进行详细解读， 促使学生全面掌握处分制度的有关内容。 事中告知是指在处分决定过程中学生被告知拟处分的有关信息等。 目前高校尚缺乏具体的措施保障， 多数情况下拟处分学生被排除在处分程序之外， 仅仅被作为处分的对象和客体， 缺乏参与的平台和机会， 在处分决定确定前无法获知处分依据和意见， 限制了学生的知情权和参与权。 事后告知是指处分决定确定后告知违纪学生， 由于缺乏严格送达程序， 一般高校的事后告知程序缺乏规范性， 通常情况下， 处分决定由院系领导或辅导员代为告知， 学生本人并未收到处分决定书。 告知程序的完善是进行处分的首要步骤， 是实施陈述和申辩的前提。 高校纪律处分的告知程序需要进一步完善， 其中事中告知和事后告知程序的完善更为迫切。

陈述和申辩权是学生重要的程序权利， 是实体权利的保障手段。 高校一般仅在学生纪律处分制度中重申《规定》第五十六条关于学生陈述和申辩权利的规定， 缺乏具体的保障措施， 学生的陈述和申辩权难以真正实现。 高校在纪律处分过程中， 一般要求拟处分学生写检讨， 并将其作为认定违纪的关键步骤。 检讨是对自身错误的认识， 是深刻反省错误的结果， 应当是一种自愿行为， 而不是纪律处分的必要条件。 目前， 检讨不是行使陈述和申辩的权利， 而有自证其罪的嫌疑。 尽管违纪学生犯有一定的错误， 但不能忽视其法律关系主体地位， 不能剥夺其参与决定过程的权利。 高校要通过具体的程序和措施保障学生的陈述和申辩权， 促使高校能够更加公正地作出处分决定。

听证是对公权力进行控制的重要形式， 听证的内涵即“听取对方意见”， 是对陈述和申辩权的进一步保障， 是正当程序的核心。 设立听证程序， 给学生提供进一步保障其陈述与申辩权的有效平台， 有利于高校查清事实， 做出正确的决定。 关于听证程序， 部分高校在申诉等救济制度中进行了规定， 对违纪学生权利保障起到了一定的作用， 但只是矫正正义。 若能在开除学籍等重大处分决定作出之前就设定听证程序， 有助于高校更好地了解违纪事实， 更好地保障学生的权利， 也使开除学籍处分更能得到学生的信服。 《行政处罚法》将听证程序设立在行政处罚过程中， 值得参照和借鉴。

为了更好地保障学生权利， 促进处分的合法有效性， 高校应当根据正当程序原则和理念， 进一步完善高校学生处分程序制度， 真正使高校学生处分制度符合法治原则， 成为依法治校的良法。

5 结 语

高校学生纪律处分是高等教育管理领域的重要议题。 高校学生纪律处分制度的法治化建构是高校学生管理法治化建设的重要内容， 关乎高校法治校园建设和大学生权利保障。 在建设法治中国的背景下， 依法治教和依法治校现已成为必然要求， 但我国高校学生纪律处分制度尚存有缺失和疏漏， 纪律处分纠纷时有发生， 影响了高校的和谐稳定和法治建设。 本文从法律优先、 法律保留、 比例原则、 正当程序等法治原则视角审视高校学生纪律处分制度， 促进其法治化建构和完善， 以期推进高等教育法治建设。

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Review and Perfection of the Rule of Law in the Disciplinary Punishment System of College Students

WU Tao, MA Yan

(Dept. of Psychiatry, Bengbu Medical College, Bengbu 233030, China)

Disciplinary punishment is one of the important means to educate and manage college students. The legalization of disciplinary punishment system is an inevitable requirement of the rule of law in education. The current disciplinary punishment system in colleges has its own deficiencies and problems, which has caused a large number of disputes and affected the stability of colleges. Based on the ideas of the rule of law, this paper aims to review the disciplinary punishment system in colleges from the perspectives of the legal principles of Vorrang des Gesetzes, Vorbehalt des Gesetzes, proportionality and due procedure, so as to promote the establishment and implementation of the rule of law in colleges.

higher education; legalization of education; disciplinary punishment; the rule of law

1673-1646(2017)03-0039-05

2017-01-08

安徽省高等教育振兴计划高校思想政治教育综合改革计划项目-弘扬核心价值观名师工作室(辅导员)立项建设资助项目： 大学生法制教育工作室(Szzgjh1-2-2017-14)； 安徽省高校省级优秀青年人才基金资助项目： 高校学生纪律处分制度的法治化构建研究(2012SQRW076)

吴 涛(1977-)， 男， 讲师， 硕士， 从事专业： 教育法学和法制教育。

D922.16

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2017．03．009