贫困治理中政府与社会组织关系的变迁及走向

刘 风 向德平

贫困治理中政府与社会组织关系的变迁及走向

刘 风 向德平

政府与社会组织的关系是社会治理领域的重要议题。在贫困治理中，政府与社会组织的关系随着经济发展、社会结构的变化而变迁，从“控制—依附”关系向“合作—自主”关系，再向“对称性互惠”关系变迁。本文论述了贫困治理中政府与社会组织关系的发展历程，分析了不同阶段政府与社会组织关系的特点、原因、影响及效果，探讨了政府与社会关系的走向。

政府； 社会组织； 关系变迁； 贫困治理

经过60多年的贫困治理，我国农村扶贫取得了显著的成绩，贫困人口数量大幅度减少，具有中国特色的贫困治理体系逐渐成熟。这是政府与社会组织共同参与、政府与社会组织的关系不断调整、多主体治理模式日益完善的结果。

一、政府与社会组织关系的研究综述

政府与社会的关系是我国现代化进程中必须面对的基本问题。政府与社会关系的变迁，不仅是我国在现代化进程中权力与权利架构如何变化的问题，还是关乎不同社会群体能否平等参与经济社会发展、享受发展成果的问题[1]。

学术界关于政府与社会组织的关系及变迁的研究，主要有全能主义国家、合作主义、行政吸纳社会、行政吸纳服务等几种理论解释。全能主义国家理论强调国家的权力是高度集中的[2]，国家政权通过意识形态、组织结构等方式渗透到社会各方面，政府与社会高度合一，社会组织依附于政府[2]。合作主义理论关注政府与社会间常规性的互动，关注社会结构性的冲突和秩序的变化[3]，强调政府与社会组织之间是一种沟通与合作的关系。合作主义理论着重分析政府与社会组织之间的沟通与融合[4]。“行政吸纳社会”理论认为，政府根据社会组织提供公共产品的能力，对社会组织采取不同的控制策略[4]。政府与社会组织是有条件的控制、有条件的合作。“行政吸纳服务”理论关注政府与社会组织之间的融合，认为在政府与社会组织的权力分配格局中，政府处于主导地位，社会组织依附于政府，政府与社会组织融合的关键因素在于社会组织对政府的支持和配合。从不同的理论解释来看，政府与社会组织的关系呈现控制、依赖、冲突、竞争、融合与合作等不同状态。

随着经济、社会结构的变化，社会治理成为我国经济社会发展中重要的议题。一些学者开始从社会治理的角度探讨政府与社会组织的关系。尤其是在贫困治理领域，政府与社会组织的关系问题，成为扶贫领域的学者重视的研究论题。就国内学者在政府与社会关系问题的研究来看，我国政府与社会组织之间的关系处于不断变迁中，这种变迁的不同阶段的关系同样影响着社会组织参与我国农村贫困治理的过程。因此，在我国农村贫困治理领域，政府与社会组织之间的关系也是一个动态变化的过程，二者始终处于演变和发展之中。

从时间维度来看，政府与社会组织关系发生着质的飞跃。1949年以后到20世纪70年代末，贫困问题一直被认为是政府责任，不需要也不允许社会组织参与其中，社会组织的慈善理念和价值一直受到歪曲与排斥。这主要是由于我国在一定程度上还处于“强政府弱社会”的格局中，社会组织的力量相对薄弱，公众对社会组织的认知较为陌生。张勇认为，在非正式制度环境下，民众对社会组织参与贫困治理存在偏见或者不认同，这在一定程度上制约了社会组织发挥扶贫的作用[5]，社会组织只能依附于政府。随着改革开放、社会转型，早期的一些社会组织依然坚持在贫困领域做慈善公益服务并取得一定成效，于是，国家开始颁布相应的法律法规，为社会组织参与扶贫事业提供法律依据。汪大海从制度环境发展的历程上，分析了我国社会组织参与扶贫的政策环境变迁，表明了政府对社会组织的态度在政策层面的转变，这体现了政府与社会组织的关系从互斥的状态到相互吸纳的转变[6]。自1994年开始，我国不仅实行政府指导、广泛动员社会参与扶贫，而且开始以开放和包容的态度吸纳和借鉴社会组织在扶贫领域的经验，开创了政府与社会组织在贫困治理领域的和谐共生、合作共赢的局面。曲天军认为，政府对社会组织在贫困治理领域发挥的作用有了很大认可，政府与社会组织的关系出现极大的转变，政府不断从政策层面支持社会组织参与贫困治理[7]。洪大用也认为，从“八七扶贫攻坚计划”到新时期的扶贫开发纲要，政府都指出了社会组织参与贫困治理的重大意义[8]。社会组织参与贫困治理工作为我国的贫困治理工作增加了创新性的支持体系，在一定程度上弥补了政府单方面包办引发的贫困治理问题，提高了扶贫政策的执行力度。社会组织逐渐体现了在贫困治理领域的自主性，政府与社会组织在该领域的合作关系也慢慢被认可。

从公共物品供给的视角看，政府与社会组织的关系逐渐清晰。政府主导下的反贫困工作呈现出立体型、全方位扶贫开发的特点，这是我国贫困治理的突出优势，且凭借这一治理优势，我国在反贫困领域取得了巨大的成就[9]。但是，面对我国不断复杂化的贫困状况，政府在输送公共资源方面缺少连贯性、在提供公共服务方面出现短期化等。政府无法摆脱在公共物品提供上的无效率问题，这就导致了对社会组织的功能需求[10]42。因此，社会组织在贫困治理中有了存在的空间，社会组织的志愿性、非政府性、非营利性，弥补了政府在扶贫中的人力、物力以及资金等公共资源供给方面的不足，社会组织参与贫困治理的主动性逐渐生成。在贫困治理领域，政府主导、社会组织参与的模式逐渐形成，成为我国贫困治理的重要策略[11]，为合作扶贫提供了可能性。合作扶贫有助于调整政府与社会组织在扶贫权力方面的结构性失衡[12]。在合作扶贫关系建立之前，政府不论在公共物品领域还是在准公共物品领域，都占有绝对支配的地位，这在一定程度上削弱了社会组织调配公共资源的权力。政府与社会组织之间的合作扶贫既符合创新社会治理体制的需要，又意味着政府权力与社会权力的模式从限权、控权到“分立、分治、分享”的转变[13]。想要顺利完成这一权力模式的转变，我国政府要围绕贫困治理的大扶贫格局，打破部门间的利益分割，赋权于社会组织，优化配置用于扶贫的公共资源，推进国家、省、贫困县三级“政府—社会组织”合作机制[14]。

社会组织参与我国农村的贫困治理，是时代发展的必然选择，是我国农村贫困治理实践的必然选择[15]，在我国未来的农村贫困治理领域，社会组织将在政府主导下发挥核心作用。从时间维度上看，社会组织在贫困治理领域与政府之间的关系逐渐从被排斥、被吸纳到主动参与共治，并逐渐成为我国农村贫困治理中的重要参与主体[6]；从公共物品供给视角看，政府与社会组织的合作扶贫不断完善。综合学者的研究，在贫困治理领域，社会组织与政府的关系逐渐明确，二者从控制、依附到分工、合作经历了较长的历史时期，二者关系的变迁，为现阶段的贫困治理工作提供了重要的理论和实践的参考价值。

二、贫困治理中政府与社会组织的关系变迁

1949年以后到20世纪90年代，我国社会组织处于政府行政主导的模式中，社会组织依附于政府。在贫困治理中，社会组织只能为贫困群体提供相对有限的服务。20世纪90年代以后，政府有意识地转变贫困治理的思路，主动为社会组织参与贫困治理让渡空间。进入21世纪，我国开展大规模的开发式扶贫，政府不断鼓励社会力量广泛参与，社会组织与政府之间的合作互惠关系逐渐建立并完善。

(一)政府与社会组织的“控制—依附”关系

1949年，中华人民共和国成立，为确保社会的稳定，恢复正常的社会秩序，政府具有超越社会的强大力量和职能范围，政府的力量几乎能够延伸到社会生活的各个方面，基本没有为社会留下独立发展的空间[16]。社会本身发育迟缓，组织化程度低，政治化程度高，社会组织依附于政府，成为政府控制社会的工具[1]。新中国的成立为确立现代的政府与社会组织关系提供政治基础，然而，由于政府对社会组织的严格管理和控制，政府与社会组织形成“控制—依附”的关系。一是没有厘清行政和服务的边界。1949年以后，百废待兴，社会在重建的过程中处处体现国家政权建设的行为和意志；政府在整个集体运动中由“引动”角色向“强动”角色转变[17]。政府角色的转变改变了以往个体救济式的、分散的扶贫模式，计划经济体制下的扶贫成为政府的一项行政工作，民间各类社会组织被吸纳进行政扶贫的主体中，呈现出非开放性、非公共性等特点，成为政府开展行政工作的重要力量。社会组织的志愿服务、公益服务属性没能充分发挥出来。二是社会组织缺少足够的空间。从建国初期到改革开放，我国实施“平均分配+社会救济”式的高度计划型的社会发展策略。在农村，国家将集体作为农民获取福利的依靠组织，集体成为国家的代名词[18]。基层政府在治理过程中基本不允许社会组织参与扶贫行动，农村的贫困问题由集体内的社会救助方式解决，社会组织的发展存在较多限制，生长空间和发展空间被挤压。三是社会组织缺乏展示平台。社会组织处于边缘的地位，扶贫行动呈现运动式特点，政府难以重视社会组织在扶贫开发中的作用，无法搭建合适的展示平台。再加上，社会组织的被动“入场”影响了其主动展示扶贫成果的积极性[19]，降低了社会组织在扶贫领域的认可度。

社会组织被动依附于政府，形成对政府的资源依赖。一是社会组织依赖政府扶贫的物质资源。由于社会自主性发育迟缓，社会资源缺乏，社会组织在物质资源的调配和使用方面受到一定约束。在我国贫困治理领域，政府掌握着丰富的物质扶贫资源，掌握着物质资源的分配比例和资源的使用方向。根据政府与社会组织掌握资源的多少和地位的悬殊，二者的关系呈现不对称的状态，社会组织对政府的资源形成一种“非对称性依赖”。二是社会组织依附于政府的制度资源。改革开放以后，国家与社会不断分离的同时又出现新的结合，政府有意识地联袂社会组织，共同参与社会服务。在贫困治理中，政府出台相应的扶贫政策，有效吸纳社会组织参与扶贫决策活动，鼓励社会组织协助政府开展贫困治理，缓解政府的“责能困境”。因此，社会组织在政府相关制度的影响下，辅助政府完成贫困治理的任务。三是社会组织依附于政府的权力资源。这一阶段，贫困问题呈现复杂性、严重性的特征。政府不断加大各类资源投入，联动多方力量，以缓解贫困问题。因此，我国在贫困治理领域逐渐形成以政府为主导，多部门参与、自上而下的扶贫模式。在这样的模式中，政府是贫困治理主要的主体和责任者，从扶贫目标、扶贫规划、扶贫策略到扶贫具体方案的实施基本都是由政府“一手操办”，社会组织处于依附性地位，被吸纳进入行政体制内。政府与社会组织的关系呈现明显的“行政吸纳社会”[20]的特点。在这种情况下，社会组织想要改变与政府的“控制—依附”关系，仅靠发挥自身能动性是不够的，还需要不断“嵌入”贫困治理空间，获得资源和权力，实现从“边缘性参与”到“实质性参与”转变。

(二)政府与社会组织的“合作—自主”关系

改革开放以后，政府逐步从社会、经济、文化等非政府活动领域淡出[1]，社会组织逐渐获得了与政府对等的法律地位，与政府在功能和治理上形成互补。社会组织开始由自发走向自为，由依附走向独立，由管制走向自治[1]。在介入扶贫工作方面，社会组织有较强的合法性；在选择服务方式、开展服务内容方面，社会组织有更多的主动权；在扶贫项目的管理与监督方面，社会组织具备一定的独立性。由此，我国贫困治理日趋形成了官方影响与民间自觉双重路径融合的行动模式[21]。

政府主动与社会组织建立合作关系，为加快实现贫困治理目标努力。“八七扶贫攻坚计划”的颁布对社会组织积极参与扶贫有着划时代的意义。“八七扶贫攻坚计划”明确提出，政府要吸纳社会组织参与贫困治理，支持各类社会组织与政府交流、合作。2001年国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》，提出要引导社会组织参与和执行政府扶贫开发项目。这一系列政策表明，政府主动吸纳社会组织参与扶贫开发工作，与社会组织建立合作伙伴关系。一是政府重视社会组织的扶贫项目。2015年11月，中共中央国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，脱贫攻坚作为一项全国全面建成小康社会的重大工程，进入最后冲刺阶段。脱贫攻坚计划的实施，为社会组织发挥专业扶贫作用提供了机遇和空间。政府加大对社会组织扶贫项目的支持力度，购买社会组织的扶贫项目，肯定社会组织在贫困治理中的作用。政府与社会组织形成了以项目合作为依托的协同治理关系。二是政府鼓励社会组织共同参与制定反贫困政策。长期以来，中国的贫困治理呈现阶段性的特征，政府出台的反贫困政策在不同治理阶段有不同的作用和特点，基本能够适应阶段性扶贫的需求。但是，实践表明，政府出台的反贫困政策在精准施策的技术靶向、精准脱贫的考核机制等方面依然存在问题。因此，政府重视社会组织在扶贫中的作用，激发社会组织的能动性，协同社会组织参与反贫困政策的制定流程，吸纳社会组织的对策建议，弥补现有反贫困政策在技术靶向和考核机制等方面的不足。三是政府与社会组织合作创新贫困治理办法。我国的贫困治理方式发生了三次变化，分别是强调物质资本救助、重视人力资本开发、注重社会资本投资[18]。历经这三种不同的贫困治理方式，我国贫困治理主体不断侧重对贫困群体自身能力方面的扶贫。为进一步提升贫困群体的能力，政府借助农村社会工作的力量，积极探索和完善社区营造模式，创新贫困治理办法，发挥社区营造在农村扶贫中的作用，营造农村贫困群体反贫困的理念，激发贫困地区的发展潜力。

社会组织的自主性意识日益提高，对政府的依赖程度逐步降低，社会组织从“工具性支持”向“主体性支持”的地位转变。一是不断完善贫困治理的理念。政府逐渐接受和认可社会组织在贫困治理领域的作用，组织和吸纳更多社会组织参与扶贫，形成多元主体合作扶贫的格局。二是逐渐构建多层次互动结构。贫困治理目标与社会发展之间存在一定张力，治理主体想要缓解二者的矛盾，重塑农村社会的秩序，构建政府与社会组织的多层次互动结构成为关键。这就要求，治理主体要注意挖掘社会组织内生性资源，整合扶贫中的治理秩序，注重经济、社会的整体发展，重构社会组织在贫困治理中的建设机制，完善多层次互动结构。

二甲戊灵与扑草净混用防除绿豆田杂草的效果及对绿豆的安全性……… 程玉臣，赵存虎，贺小勇，孔庆全，张富荣，张 辉（80）

三、贫困治理中政府与社会组织关系变迁的意义与作用

政府与社会的关系在很大程度上反映着一个国家的治理水平，社会组织与政府的关系成为衡量社会治理水平的重要标准。贫困治理是社会治理的重要内容，正确处理政府与社会组织关系对贫困治理具有重要的意义和作用。

(一)多元共治与资源整合：政府与社会组织关系变迁的意义

政府和社会组织是社会结构中两个相互独立的主体，稳定的社会结构是建立在政府与社会组织良性互动与协调发展基础上的。因此，作为影响社会结构稳定的两个主体，政府与社会组织关系变迁在贫困治理中具有重要的意义。

其一，有利于推动多元主体参与扶贫。1949年新中国成立，政府完成了对社会的全面控制，社会完全置于政府的权力之下[2]。政治权力和社会结构高度粘合一致[22]，政府与社会关系处于同构一体的一元化状态。这一时期，社会呈现资源极度贫弱状态，农村社会更是处在一种普遍贫困之中，解决贫困问题主要依靠政府的力量，由政府为贫困群体提供基本的生活保障。政府为减少庞大的贫困人口数量、改变普遍贫困的现状做出了巨大的努力。改革开放以后，经济社会结构发生明显变化，农村经济水平逐渐提高，农业发展速度加快，政府一家扶贫的格局随之发生变化。政府逐步放松对社会组织的控制，引导社会组织有条件地参与扶贫开发，为社会组织参与扶贫提供机会和空间，社会组织参与扶贫的动力增强，社会组织的自主性提升。20世纪80年代以来，农村经济发展迅速，农民生活条件逐渐改善，农村贫困治理的力度不断加大。政府转变了对社会组织的控制模式，社会组织迎来了发展的黄金期，参与贫困治理的社会组织数量迅速增长。从不同的历史时期看到，政府与社会组织的关系逐渐发生变化，推动了多元主体参与贫困治理，政府与社会组织的多元扶贫模式逐步形成。

其二，有利于促进扶贫主体协同共治。全能主义国家时期，政府与社会的关系是一元化的、一体化的，社会组织缺少自主性，在扶贫济贫工作中，社会组织完全依附于政府。20世纪80年代开始，政府与社会关系已经由一元化、一体化体制向二元结构演变[23]，社会组织稳步发展，政府与社会组织的关系向协同共治的方向转变。20世纪90年代以后，由于贫困问题复杂化，贫困类型多样化，贫困治理难度增大，政府包揽一切的模式已经不能有效解决复杂、多样的贫困问题，政府动员社会各界力量共同参与扶贫开发。《农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出要积极引导社会力量、动员社会力量参与扶贫开发，积极创造条件，引导社会组织参与政府扶贫开发项目。政府引导社会组织参与贫困治理，形成政府主导下的社会组织参与贫困治理的体系，为这一时期的贫困治理提供了较大帮助，是贫困治理主体协同工作的一次历史性超越[24]。

其三，有利于实现扶贫资源的整合。多元主体参与扶贫阶段，我国贫困治理呈现出区域与个体兼顾、多维贫困干预、多层次综合性治理的特点[23]，社会组织获得更多的自主性，也获得越来越多的扶贫资源。这些扶贫资源包括内部资源和外部资源，分别来自政府资助、慈善捐赠、活动或项目收费所得。政府、市场和社会协同参与贫困治理，促使贫困治理资源的整合。一方面，社会组织使用内部资源助力政府扶贫，提高贫困治理的工作效率。社会组织发挥独特的组织管理能力，确保扶贫项目的顺利开展；积极调动组织内部的评估、督导力量，确保贫困治理的工作质量；持续激发志愿者、义工团队的活力，增强多主体扶贫的力量。另一方面，社会组织汲取外部资源推动政府扶贫，提高贫困治理水平。社会组织有效汲取地方政府的扶贫资源，激发地方政府扶贫资源的活力，精准分配扶贫资源，提高其整合政府资源的能力；合理汲取市场资源，以市场竞争的方式联动企业的扶贫资源，加快整合多方扶贫资源的速度。

(二)自主、合作与互惠：政府与社会组织关系变迁的作用

为实现贫困治理目标，缓解贫困治理压力，政府与社会组织的关系也在不断调整，从政府对社会组织的控制到有条件的合作、释放社会组织的自主性，再到构建政府与社会组织的互惠关系，这些关系变迁对完善贫困治理具有重要的作用。

其一，提高社会组织参与贫困治理的自主性。随着市场经济的发展、社会结构的变化，全能主义国家模式逐渐失去主导能力，政府改变对社会组织的控制策略，为社会组织发展提供政策保障和资源支持，社会组织参与贫困治理有了重要的政治保障。社会组织作为第三域的重要组成部分，参与贫困治理的意识增强，推动社会发展的能力增加，与政府形成相互依赖的关系。政府与社会组织的关系变迁，改变了以往政府对社会组织的控制局面，有效增强了社会组织参与贫困治理的自主性。

其二，推动政府与社会组织在贫困治理中的合作。中国农村发展在很大程度上是处于“压力型体制”下的被动发展[25]。改革开放以后，政府对参与农村发展的社会组织的控制力度有所减弱，这为社会组织摆脱对政府的依附提供了可能性，社会组织的地位提升，社会组织与政府的合作能力提高，社会组织在扶贫办法精细化、扶贫对象精准化、微观扶贫成本控制及减贫绩效提升方面的正能量不断释放[26]。社会组织不断释放出来的正能量成为政府与社会组织合作的基础，推进政府与社会组织的合作深度，提高政府与社会组织的合作层次。

其三，实现政府与社会组织在贫困治理中的互惠。新中国成立到改革开放，中国社会经历了深度转型，这一转型不断解构着传统的政府控制社会模式，政府的服务和管理思维、运作逻辑和运作方式日趋完善，推动着社会基础结构和组织结构的变迁和演化[25]。在这一变迁和演化过程中，中国农村扶贫经历了“解除和放松各种管制”“行政治理开始发挥作用”两个阶段[27]。现阶段，中国农村贫困治理是基于市场发展型的治理和基于权利保护型的治理[27]，要求社会组织发挥“内生型动力”[25]，实现与政府的互惠，构建政府与社会组织的“对称性互惠”关系。

四、贫困治理中政府与社会组织关系的走向

20世纪90年代以来，政府与社会组织的关系发生重大改变，从“控制—依附”关系向“合作—自主”关系转变。在中国的社会结构下，政府与社会组织关系虽然发生了较大的转变，但是，社会组织依然处于一种从属性的合作关系状态中。在这种“合作—自主”关系中，政府一方面由于开展扶贫服务的形式和内容无法完全满足贫困群体的需求，不能彻底解决贫困问题，因此采取了服务外包的策略。另一方面，因为担心社会组织失去控制，政府一直没有放松对社会组织的管控，社会组织与政府之间呈现“非对称性共生”的特点。

现阶段，贫困治理到了攻坚拔寨的关键时期，为凝聚更多的社会力量，政府与社会组织合作开展扶贫开发工作，体现了政府解决贫困问题的决心，也为早日实现全面小康社会打下基础。从国家贫困治理政策的实践过程来看，社会组织更多的承担的是自下而上的项目执行、评估反馈等工作，这类工作体现了社会组织与政府的从属性合作关系。想要政府与社会组织在贫困治理领域发挥最大的治理效能，社会组织就不能只是与政府建立从属性的合作关系，而是应该建立一个可以平等对话、权责明确的、和谐的伙伴关系。这就要求政府从全能政府向有限政府转变，社会组织成为协同治理主体，政府与社会组织不断实现资源共享、互栖共生，政府与社会组织的关系逐渐实现“对称性互惠”。

“对称性互惠”是指在贫困治理中，扶贫主体之间的关系具有平等性，参与贫困治理的主体具有多元性，政府与社会组织作为贫困治理的两大主体，二者之间的关系平等、和谐。政府与社会组织通过沟通、协商、合作互动等方式开展贫困治理工作，贫困治理呈现多元主体并列、多重权威、多向度权力运作的制度框架[28]。在贫困治理中，政府与社会组织“对称性互惠”的关系具有以下特点。一是协同共治的特点。精准解决农村贫困问题是实现全面小康社会的关键，在当下的农村精准扶贫阶段，我国实行以政府、社会组织共同协作的多中心协同反贫困手段，体现了政府与社会组织关系的变迁。一方面，政府与社会组织作为贫困治理主体，通过协商、对话、谈判等集体行为，达成在贫困治理目标、措施等方面的共识，从而促进二者相互合作、协同工作，促使二者走出从属性合作自主关系的治理格局困境。另一方面，协同共治对政府与社会组织关系提出了新的要求，政府要还权于社会组织，培育社会组织。在贫困治理的现阶段，治理主体不断突破从属性合作自主关系模式主导扶贫工作的方式，充分发挥社会组织与政府的共生合作关系，协助贫困群体脱离贫困窘境；治理主体注重改变政府自上而下的资源分配方式，形成社会组织与政府协同整合资源的结构，加快贫困地区脱贫步伐。二是平等互惠的特点。长期以来，“政府负责”被错误地理解成“政府统揽”，致使社会组织参与贫困治理的能力被忽略。现阶段，在精准扶贫格局下，贫困治理理念发生根本变化，多样的、复杂的贫困难题为政府与社会组织的扶贫工作带来了新的挑战。政府要增强解决贫困问题的能力，社会组织要拓展参与扶贫工作的空间，形成“强政府强社会”的贫困治理模式，为应对复杂的贫困问题提供支撑。“强政府强社会”的贫困治理模式要求政府与社会组织之间的平等互惠，政府作为重要的政策供给者，在制度设计、环境优化等方面要做到与社会组织的交流互动，制定最合理的治理政策。政府与社会组织的平等互惠还体现在宣传和引导方面。通过政府的积极宣传和引导，提高了社会各界对社会组织参与扶贫的认知度，使社会组织获得了高度的合法性，提高社会组织在贫困治理中的能动性。社会组织借助社会中各类扶贫力量，宣传政府扶贫的重要意义和影响力，增加社会力量联动政府、参与贫困治理的机会。在“对称性互惠”关系中，政府与社会组织体现了显著的平等互惠特征。

建构社会组织在贫困治理中的“对称性互惠”关系，必须做到以下几点：第一，促进政府与社会组织的良性互动。一是增加扶贫资本，弱化社会组织对政府资源的“单向度”依赖。社会组织应拓宽扶贫资本的获取渠道，增加扶贫资源的积累。作为社会扶贫的主体之一，社会组织也要联动其他非政府扶贫主体，吸纳全方位、多样化的扶贫资源，搭建与政府的双向互动模式。二是优化制度环境，建立社会组织参与贫困治理的保障机制。我国社会组织的兴起，一方面是因为改革开放后市场经济培育了利益主体，另一方面，政府职能从社会领域逐步退出，为社会组织让渡了空间。政府要降低社会组织的准入门槛、构建社会组织发展机制，继续加大对社会组织的培育力度，为社会组织让渡更多的发展空间，促进社会组织自主性的发展，搭建政府与社会组织平等互动机制。三是实现关系均衡，建立政府与社会组织的共生协同格局。转型中的中国处在国家、市场、社会三者的非均衡结构之中，社会组织良性互动的发展模式要求建构三者之间的均衡关系。政府要引导社会组织对“政府失灵”进行“补位”，整合各类社会组织的资源，培育和引导社会组织参与到贫困治理中。政府还要鼓励市场主体参与社会组织开展的贫困治理项目，构建政府、社会组织、市场主体有机协作的治理体系。

第二，拓展社会组织的自主性空间。一是减少政府的干预。建立社会组织参与贫困治理的公平对话机制，整合社会组织与政府的协商平台，提高社会组织在贫困治理中的主体性地位。二是增加社会组织的合法性。政府应加强对社会组织的教育培训力度，培养社会组织服务社会的理念，强化社会组织的责任意识。政府应加强社会组织的组织化、规范化和规制性建设，增强社会组织在贫困治理中的能动性，加快实现社会组织合法地位。三是促进社会组织融入贫困治理领域。坚持政府与社会组织的互动原则、动态适应原则、扶贫需求导向原则，营造政府与社会组织的共生互惠的氛围，增强社会组织的自主性。

第三，完善政府与社会组织的权力分配模式。政府与社会组织代表两个不同的主体，政府代表着国家权力，社会组织代表了社会权力。建立国家权力与社会权力“分立、分治、分享”的模式，是正确处理政府与社会组织在贫困治理中的“对称性互惠”关系的重要表现。一是构建多中心治理模式，社会组织与政府达成“协同—共赢”的共识。在贫困治理领域，政府、社会组织应属于力量基本持平的主体，权力分配趋于均衡。贫困治理权力的分配要有法律约束，且法律约束必须具有实质的正当性。通过制度框架建立政府和社会组织之间全新的扶贫权益相互依赖关系，确保社会组织的治理权力在群众监督、社会制约与掣肘中[17]。二是坚持政事分开、政社分开，强调社会组织扶贫的社会性。政府应将资源的决策权、控制权和使用权交给社会组织，实现社会组织的自我管理和发展，促进社会组织参与贫困治理的可持续性机制。

贫困治理需要多元治理主体的共同努力，确保不同主体间的协作互惠，才能最终达致良好的治理效果。政府与社会组织的关系变迁体现了政府与社会组织在不同扶贫阶段的治理逻辑，有助于完善贫困治理理念，完成全面脱贫、走向小康的目标，实现政府与社会组织的善治。构建政府与社会组织的“对称性互惠”关系，吸纳社会组织承担更多的贫困治理功能，是精准扶贫时代实现贫困治理目标的重要路径。

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[25] 李志强.转型期农村社会组织：理论阐释与现实建构.吉林大学博士论文，2015

[26] 蔡科云.政府与社会组织合作扶贫的权力模式与推进方式.中国行政管理，2014(9)：45-49

[27] 李小云.我国农村扶贫战略实施的治理问题.贵州社会科学，2013 (7)：101-106

[28] 刘志辉.政府与社会组织关系：从非对称性共生到对称性互惠共生.湖北社会科学，2015(9)：23-30

TheChangeandTrendoftheRelationshipBetweenGovernmentandSocialOrganizationsDuringthePovertyGovernance

Liu Feng Xiang Deping

The relationship of government and the social organization is an important issue in the field of social governance. In the poverty governance, relationship between the government and social organizations as the change of social structure, from the control and attached type of relationship to cooperate and independenttype of relationship, to reciprocity symmetry relations change. This article expounds the poverty governance in the development of relationship between government and social organizations, analyzes the different stages of the characteristics of the relationship between government and social organization, cause, influence and effect, discusses the trend of the relationship between the government and the society.

Government； Social organizations； Relationship change； Poverty governance

2017-06-20

国家社科基金重大项目“精准扶贫战略实施的动态监测与成效评价研究”(16ZDA022)、国家重点社会科学研究重点项目“公共性视阈下城乡基层社会治理机制创新研究”(14AZD046)、教育部哲学社会科学发展报告项目“中国反贫困发展报告”(11JBGP038)阶段性成果。

刘 风，华中师范大学社会学院博士生；向德平，武汉大学社会学系教授、博士生导师，武汉大学中国减贫发展研究中心主任，邮编：430072。