精准扶贫的差别化政策研究——以扶持人口较少民族发展为例

耿 新

精准扶贫的差别化政策研究
——以扶持人口较少民族发展为例

耿 新

因区位分布、地理环境、历史基础、文化观念等因素制约，我国28个人口较少民族发展水平总体滞后，同步实现全面小康面临着特殊困难。人口较少民族贫困发生率高、贫困程度深，是集空间贫困、资本贫困、能力贫困、信息贫困于一体的深度贫困，也是一种特殊类型的贫困。扶持人口较少民族减贫与发展对如期全面建成小康社会、维护社会和谐稳定具有重要意义。然而，28个民族间存在发展基础、发展条件、发展成本、发展水平和发展目标等诸多差异，加之各地情况千差万别，决定了扶持政策不能同质化和一刀切。必须坚持习近平总书记精准扶贫战略思想，分类指导、因族举措、因地制宜、因时施策，实施差别化政策。

人口较少民族； 分类扶持； 差别化政策

我国56个民族中有28个人口较少民族，其人口数量相对较少，仅占全国人口的0.14%。因区位分布、地理环境、发展基础、文化观念等因素制约，人口较少民族经济发展水平整体上相对滞后，与全国人民同步小康面临着特殊困难。

一、人口较少民族属于深度贫困

2013年，人口较少民族农牧民人均纯收入仅为全国平均水平的58.2%；贫困人口占全国贫困人口比例为0.9%，远远高出人口较少民族占全国人口的比重(0.14%)；人口较少民族的贫困发生率高达26.7%，比全国高18.2个百分点(见表1)，是比少数民族更深层次的深度贫困[1]51，其贫困具体表现在以下四个方面：

(一)空间贫困

空间贫困是解释自然地理环境致贫的经典理论，地理位置偏远、地理资本低劣、基础设施和公共服务严重不足，先天面临着贫困风险[2]。一是分布上呈现边缘性和边际性。人口较少民族中有15个跨界民族主要生活在边疆地区，远离政治经济核心区，市场经济发育程度低。同时，人口较少民族主要分布在西北干旱半干旱地区、东北和西南高寒山区、黔桂石漠化山区等，这些地区多属生态脆弱区和贫困高发区，土地边际生产力低，有的地方根本不适宜人类居住，人口较少民族聚居区存在着无法更改的区位限性。此外，人口较少民族贫困人口“大集中、小分散”的分布特征增加了扶贫瞄准难度，导致有限的扶贫资源被“撒胡椒面”。二是自然灾害频发。2013年全国2 119个人口较少民族聚居村灾害类型多，灾害发生率高：如严重自然灾害(45.54%)、旱灾(25.77%)、病虫害(14.39%)、冷冻灾害(14.26%)、干热风灾(5.86%)、动物疫情灾害(8.68%)、泥石流(5.81%)、地震(2.6%)和其他灾害(8.7%)，因灾致贫、因灾返贫现象严重。三是基础设施不全、饮水不安、交通不便。2014年，全国尚有37.3%的人口较少民族农户未使用集中供水，长期饮用塘水、水窖积水等易引发疾病；尚有21%的人口较少民族聚居村未通沥青(水泥)路，已通的道路等级低，缺乏安全防护设施。

表1 人口较少民族贫困水平与全国对比情况

注：资料来源于国家民委扶持人口较少民族发展监测系统。如无特别说明，本文数据均来自该系统。

(二)资本贫困

一是资本供给严重不足。市场形成依赖于一定数量生产能力和消费能力的人口来支持，人口较少民族聚居区人口规模小、密度低，规模报酬递增程度低，降低了其发展能力。加之，人口较少民族聚居区税基弱，地方财政长期入不敷出，居民和企业储蓄有限、资本外流，发展所需资本供给不足，对外依赖程度高。受市场经济资本趋利性的影响，人口较少民族地区资本弱化更为明显。单纯依靠市场竞争，人口较少民族地区很难吸引优质资源。二是社会资本匮乏。人口较少民族的交往多局限在邻居等熟人社会，交往范围窄、交往对象简单、社会参与度低[3]41；此外，人口较少民族外出较少、足不出户，出行多集中在村、乡一级，接触外界信息少，社会资本单一、匮乏导致了贫困。三是社会组织化程度低。农民专业合作社是提升农业产业化、促进脱贫的有效渠道。2014年，全国人口较少民族聚居村中有农民专业合作社18 330个，成员人数11.9万人，但参加合作社的比例仅4.36%，人口较少民族的农业生产主要采用传统小户形式，农业规模化程度低。人口较少民族的生产生活相对封闭，开放程度和文化交融程度低，有的甚至与外界隔绝，落后简单的农业生产方式和贫困的生活使其养成了浓厚的自然经济意识，形成了安守现状、因循守旧、不思进取、听天由命的宿命感，养成了“等靠要”的依赖心理，脱贫的主观能动性不强[4]。

(三)能力贫困

表2 人口较少民族6岁及6岁以上人口平均受教育年限(2010年)

注：资料来源于国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司：《中国民族统计年鉴2012》，中国统计出版社，2013年第633-636页。

二是文盲率高。文盲率指15岁及15岁以上年龄文盲人口占相应人口的比例，是一个衡量人口受教育程度的逆向指标。2010年，28个人口较少民族15岁及15岁以上文盲人口比例为6.64%，是全国平均水平(4.88%)的1.36倍。15个民族文盲率高于全国平均水平(4.88%)，其中10个民族超过10%，甚至门巴族(36.14%)、珞巴族(31.13%)、撒拉族(24.13%、)、德昂族(21.39%)；从2000—2010年，德昂族文盲率增加了0.14个百分点，应引起重视*国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司：《中国民族统计年鉴2012》，中国统计出版社2013年版，第637-638页。。

三是劳动力负担程度高。抚养比(即抚养系数)指非劳动年龄人口与劳动年龄人口数之比。抚养比越大，表明劳动力人均负担的抚养人数越多，抚养负担越重。计算公式为：总抚养比=(未成年人口+老龄人口)/劳动力人口=少儿抚养比+老年抚养比。其中劳动力人口指15～64周岁，非劳动年龄人口指14岁及以下的未成年人和65岁及以上老龄人口。28个民族的平均总抚养比38.7%，高于全国平均水平(34.28%)和汉族(33.64%)水平。21个民族的总抚养比高于全国平均水平(34.28%)，排名在前三位的是珞巴族(54.12%)、保安族(54.01%)、撒拉族(51.39%)，50%以上的总抚养比意味着每个劳动力平均至少要养活2个人。少儿抚养比排名前三位的是珞巴族(47.89%)、保安族(45.01%)、撒拉族(43.2%)，这与总抚养比排名前三位的民族相同。老年抚养比排名前三位的是毛南族(12.55%)、京族(11.31%)、俄罗斯族(10.65%)，均超过10%。可支配劳动力是决定家庭经济收入的关键因素之一，家庭创造财富的劳动力数量少，消耗财富的非劳动力数量多，“一多一少”造成了贫困。

(四)信息贫困

长期封闭的地理环境导致人口较少民族信息传播渠道狭窄、信息严重不对称等突出问题，由此形成了信息贫困。一是信息化指标低。2014年，2 119个人口较少民族聚居村中35.4%的行政村未通宽带、7%的自然村未通电话、5.8%的自然村未通广播电视，拥有电脑的户数仅为12.8%。二是信息化利用水平低。人口较少民族聚居区经济结构调整滞后，特色优质农产品难以找到销路，导致大量好产品卖不出去好价格。三是农村信息队伍不稳定。本研究问卷调查显示：高达45.4%的受访者不清楚“扶持人口较少民族发展统计监测数据”，并存在统计监测数据报送口径不一致、数据精准度不高、报送时间不及时等问题，尤其是乡村两级数据的收集、报送工作进展不力，缺乏对数据的科学分析与运用。调研发现一些人口较少民族聚居区无专职干部负责统计工作，很多干部不具备使用“扶持人口较少民族统计监测系统”的能力，亟需加强培训。

二、人口较少民族发展的异质性

人口较少民族聚居区各地资源禀赋、生态环境、民族文化大不相同，呈现出多样性和丰富性的特点，由此造成了人口较少民族发展的异质性。其异质性主要体现在发展基础、发展条件、发展成本、发展水平的差异化与不同步。

(一)发展基础不同

新中国成立时，人口较少民族社会发育程度差异大，几乎包括了各个社会发展阶段(见表3)。如珞巴族、赫哲族等10个直过民族未经历民主改革，直接从原始社会步入社会主义社会；门巴族仍保持农奴社会的特点。这些民族因未经过完整的社会发展阶段，社会发育程度偏低，受历史传统影响较深。新中国成立后，人口较少民族实现了历史性跨越，走上了社会主义的康庄大道。虽然生产资料的占有形式发生了改变，但许多民族的生产力水平依然低下，社会分工和商品经济不发达。从自然经济向市场经济转化以及传统农业向现代农业转化过程中，人口较少民族在思维方式、心理素质、应变能力上显得极不适应，并导致市场适应能力差、自我发展潜力低、发展速度慢。一些民族从事渔猎业、畜牧业、原始农业，其经济方式和社会组织较为原始，群体规模小，知识化、专业化、市场化、信息化程度较低，比起那些以集约农业为主，或工商业有一定基础的民族而言，要顺利实现转变则更加艰难[8]6-7。改革开放后，人口较少民族地区与全国相比，经济和社会发展水平低，在竞争中处于不利的地位。资金、人才等在市场机制下流向东部发达地区，原有的资源优势也逐渐消失。因此，任何现实的生产力都是对以往生产力的继承，其经济发展都离不开原有的经济基础，不同社会形态的发展基础决定了生产力发展水平的差异，影响着今后发展进程。

表3 新中国成立时，人口较少民族社会形态的初始禀赋

注：根据有关资料整理。

(二)发展条件不同

1.自然禀赋异质性

一是资源的时空分布不平衡。自然禀赋与发展水平间有内在的逻辑关系，不同区域的自然禀赋既是发展水平的初始成因，也是发展的约束力量[9]。人口较少民族地区是自然资源富集区，但资源的时空分布十分不均衡。从时间分布上看，北方人口较少民族地区降水量和河川径流量的60%～80%集中在汛期，时间分布不均使降水难以满足农作物用水需求。从空间分布上看，独龙族、怒族、景颇族等地区降水量多，但河流湍急、水低田高，导致用水困难；塔吉克族、撒拉族等聚居的干旱半干旱地区降水量少，水源短缺；毛南族、仫佬族聚居的石漠化山区土层浅薄，地表漏水严重，守着丰富的地下暗河水却难以利用。二是多样化气候对民族经济活动的影响巨大。人口较少民族聚居区南北维度相差32°，从北向南依次为寒温带、温带、暖温带、北亚热带。撒拉族、土族聚居区为内陆气候，降水稀少，有些地区降水量仅数十毫米。塔吉克族、柯尔克孜族聚居区沙漠密布，干燥少雨，受高纬度和高地势的双重影响，春冬季节非常寒冷。门巴族、珞巴族等高寒气候区，不利于发展农耕业。三是自然环境分割。人口较少民族的分布与地形结构有高度的相关性，如在滇西边境地区，汉族多聚居在城镇和交通干线，傣族多聚居在坝区，人口较少民族则聚居海拔高度不同的山上：阿昌族(海拔1 000米左右)、景颇族(海拔1 000～2 000米)、怒族(海拔1 500～2 000米)、布朗族(海拔1 500～2 300米)，部分山区表现出明显的聚居空间分层的状态(民族族谱)[10]55。

2.人力资源数量差异大

一个地区人力资本水平是促进经济发展最重要的禀赋和主要驱动力，而一个民族人力资本的规模直接影响着本民族的发展程度。28个民族间的人力资源数量上存在较大差异，土族的人口资源数量最多(215 124人)，珞巴族的人力资源数量最少(2 389人)，两者相差90倍。但人口较少民族人力资源数量的组中值为21 499人，意味着14个民族的人力资源数量低于该值；其中人力资源数量介于10 000～20 000人的有京族、基诺族、德昂族、保安族、俄罗斯族、裕固族等6个民族；介于10 000～5 000人的民族为乌孜别克族、门巴族、鄂伦春族；低于5 000人的是独龙族、赫哲族、高山族、塔塔尔族、珞巴族等[11]40-41。

(三)发展成本不同

一是政府治理成本不同。人口较少民族地区多处于省级行政区间的边缘地带，行政管理成本高。各民族在长期历史发展中，形成了本民族独特的语言和文化差异。语言差异不仅影响个人获取利益与信息沟通的能力，增加了政府治理的成本和难度。随着市场经济的深入，有的民族使用国家通用语言文字程度还不高，使用国家语言文字的能力还不能适应经济社会发展的需求，也给其经济交往与商业贸易带来越来越大的不便。二是项目建设成本高。人口较少民族地区总体上以山地和高原为主，地表地势起伏大，这样的地表结构导致区域开发成本很高。不同的海拔高度有不同的水热分布，导致山区和平原地区的农业生产差异巨大。海拔高致使基础建设成本随着升高，如东北高寒天气导致公路桥梁基础设施和正常公路养护成本增高，同南方城市相比，公路桥梁建设成本提高26%，使用寿命降低30%以上[12]。崎岖的山形成为修路的严重障碍，阻碍了区域内外的经济联系。而克服这些障碍，就需要修建隧道、桥梁、涵洞等复杂而昂贵的工程设施。在山区修公路，每公里成本是平原地区的5～10倍。此外，一些民族居住相对分散，有的村庄仅十几户人，但要改变其生存条件往往要投入上百万元修路，交通建设成本高。三是生产生活成本差异大。(1)农业生产成本高。如黑龙江鄂伦春族、达斡尔族聚居区受高寒天气影响，冬季时间长，农作物生长的无霜期仅85～90天，导致农业成本增加。如鄂伦春族、鄂温克族、俄罗斯族、达斡尔族聚居在我国的最北端，冬季气温低至零下25～35 ℃，受气候条件影响，农作物品种单一，主要以小麦、大豆为主，很少种植水稻、玉米作物。赫哲族和鄂伦春族聚居区人均耕地面积高达50亩，但因重养轻用，实施掠夺式经营，肥沃的黑土层不断变薄，导致土地贫瘠，肥力和耕地质量不断下降。农业生产成本高导致农产品销售价格随之升高，加大了消费成本。(2)气候对群众生活影响大。如东北高寒地区为抵御严寒，群众大量使用保温防寒材料，加大了每年的取暖费用。(3)受教育成本高。人口较少民族居住分散的特点导致学生上学的路途远、往返时间长，安全问题凸显，采取寄宿制则给家长增加负担，对小学生也勉为其难。广西区环江县毛南族聚居的石漠化地区地广人稀，交通十分不便，很大一部分学生每天步行10里路上学，增加了受教育成本，降低了教育的有效需求。

(四)发展水平不同

1.经济发展不平衡

一是不同民族间发展差距较大。2014年锡伯族、俄罗斯族、裕固族、高山族、珞巴族等5个民族聚居村的人均收入超过全国平均水平(9 892元)，鄂温克族、鄂伦春族、赫哲族、达斡尔族等4个民族聚居村的农民人均纯收入接近全国平均水平，全国67.86%的人口较少民族聚居村的农民人均纯收入仍低于全国平均水平。而独龙族(2 057元)、保安族(2 079元)、怒族(2 786元)均低于国家当年扶贫标准线2 800元[1]93。2013—2014年，独龙族、撒拉族、高山族聚居村农牧民人均纯收入出现负增收，其他25个民族聚居村实现了正增收，其中赫哲族(53.25%)、普米族(44.88%)、阿昌族(41.64%)增收的速度列在前三位。二是同一民族内部发展不平衡。广西东兴市“京族三岛”的群众家家有别墅、户户有轿车、人人有存款，京族成为全国最富裕的少数民族之一。2013年底，23个京族聚居村的农民人均纯收入达8 359元，其中收入最高的江平镇交东村人均收入达10 977元，收入最低的江平镇思勒村仅3 250元，两者相差3.38倍。目前，京族聚居村仍有贫困人口7 624人，贫困发生率高达12.57%。可见，同一民族的不同村寨间发展差距非常大。三是内地与边境地区发展水平有差距。近年来，边境地区的人口较少民族聚居村投入大，基础设施和民生项目建设速度快，如黑龙江省嘉荫县、逊克县、佳木斯郊区等边境地区的人口较少民族已实现“五通十有”目标，而“十二五”期间，黑龙江省新增加的达斡尔族、锡伯族、鄂温克族的18个内陆村发展相对滞后，要实现规划目标有一定的压力和困难。

2. 民族间受教育情况差异大

从6岁及以上人口受教育情况来看，9个民族(高山族、乌孜别克族、赫哲族、塔塔尔族、鄂伦春族、俄罗斯族、鄂温克族、达斡尔族、锡伯族)的教育水平优于全国水平，其余19个民族的教育状况则低于全国水平。其中德昂族、珞巴族、门巴族、布朗族、撒拉族、保安族共6个民族未上过小学和仅上过小学的合计比例高于70%，景颇族、怒族、独龙族、阿昌族、普米族、塔吉克族、基诺族等7个民族的比例高达50%～70%，应引起关注。2010年，28个民族接受高等教育的平均水平为9.44%，略高于全国平均水平(9.19%)，其中13个民族超过全国平均水平(9.19%)，15个民族低于全国平均水平。而排在最后的是云南的4个直过民族，即德昂族(2.12%)、布朗族(3.53%)、景颇族(3.69%)、阿昌族(4.89%)*数据来源于国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司《中国民族统计年鉴2012》。。

(五)发展目标不同

2013年，28个民族中仅锡伯族(7.2%)、俄罗斯族(6.33%)、高山族(5.1%)聚居村的贫困发生率低于全国水平(8.5%)，其他25个民族聚居村的贫困发生率均高于全国水平(表4)。不同民族的聚居村的贫困发生率差异较大，由此可将其扶持发展目标分为“夯基础”“促发展”“达小康”三种类型。

一是“夯基础”。独龙族、保安族、怒族、普米族、仫佬族、土族、塔吉克族、景颇族、柯尔克孜族、阿昌族等10个民族的贫困发生率均高于30%，属经济发展水平较低。扶持这些民族的目标是抓基本、夯基础、强基层，即以打牢脱贫基础为主要目标，重点加强民生工程和基础设施建设，尽快解决和完善道路、通电、安全饮水和农业生产中面临的主要突出问题，着力改善生产生活条件，夯实脱贫基础。

表4 人口较少民族的人均纯收入和贫困发生率(2013年)

二是“促发展”。裕固族、毛南族、德昂族、布朗族、鄂温克族、鄂伦春族、撒拉族、达斡尔族、赫哲族、基诺族、塔塔尔族、京族12个民族的贫困发生率位于10%～30%，具有一定的脱贫基础和发展基础。应重点提高群众的职业技能，扶持其发展特色产业，发展现代农业，积极引导劳动力向城镇转移。

三是“达小康”。门巴族、乌孜别克族、珞巴族、锡伯族、俄罗斯族、高山族等6个民族的经济发展水平较好，其所在聚居村的贫困发生率低于10%，具备较好的发展基础和脱贫条件。应着重加强民族文化保护与传承，建设一批具有典型示范意义的人口较少民族特色村镇。

1949年以来，尤其是国务院颁布《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》后，中央和各地方政府出台了一系列特殊性扶持政策，有力地促进了人口较少民族地区经济社会快速发展。但随着扶持政策的逐渐深化和不断推进，政策实施过程中出现了“一刀切”、扶持模式同质化、发展等速推进等问题，民族之间、区域之间发展不平衡的矛盾也日益显现。有的地方以民族成分划分政策作用对象，导致同族不同策和同村不同策，甚至引发民族矛盾。忽视“多元”的“一刀切做法”不利于民族经济与文化的多样性发展。扶持政策应充分考虑和尊重这些差异性，注重发挥特色，避免盲目照搬其他地区的做法，实施差别化政策。

三、实施差别化政策应坚持的原则

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西首次提出了“精准扶贫理论”。精准扶贫最基本要义是实事求是、因地制宜、因户施策，关键是实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”[13]。2015年，习近平总书记提出的“四个一批”的分批分类扶贫理念是精准扶贫思想的基础工具[14]。28个人口较少民族的差异化、多样化特征决定了应根据不同民族、不同地区的实际情况来实施差别化扶持。差别化政策意味着在制定政策时，必须要按不同类别进行分类扶持，必须坚持因族举措、因地制宜、因时施策[15]50-52。

(一)因族举措，发挥民族特色

扶持人口较少民族发展政策是根据民族的人口数量和比例来确定扶持对象的，是典型的因族扶持。每个民族的自然禀赋、历史基础、发展水平各不相同，形成了独特的民族文化，因此扶持政策应体现其民族特色。如京族是居住在北部湾沿海边境地区的跨界民族，经济发展水平较高，适合发展近海养殖、边境贸易和民族文化旅游业。青海省循化撒拉族自治县在黄河谷地建成了“两椒一核”(辣椒、花椒和果皮核桃)特色种植基地，通过扶持伊佳、仙红、振荣等20个农畜产品加工龙头企业和养殖重点户，扶持“黄河白驼”公司发展牦牛冷藏、运输、保鲜和物流配送，全县传统养殖业的优势进一步增强。

(二)因地制宜，发挥区域优势

因地制宜地安排经济活动，应根据经济方式与地理环境的关系，根据区位差异发展“适生经济”，建立与环境相宜的经济结构，使经济活动与具体环境特点相结合，并富有地方特色与活力[16]143。各地区不同的自然条件和资源是劳动地域分工的基础，各地不同的经济发展水平、特点和地理位置是地域分工的经济基础。经济的不同发展阶段对资源结构的需求是有差异的。应注意发挥区域优势，靠山吃山，靠水吃水，念好山海经，唱好林草戏，谱好牧羊曲，切实把地区的资源优势转化为发展优势。如东北地区人口较少民族要加强与俄罗斯等国家的资源互补性，通过中俄对外通道建设，打造对俄沿边开放新高地；西北荒漠化地区应加大荒漠化防治力度，积极发展清洁能源，加大守土固边扶持力度等。

(三)因时施策，抢抓发展机遇

因时施策指根据人口较少民族的不同发展阶段、不同时期的优势、特点和发展困难，灵活地实施与之相适应的政策，实现政策和发展机遇相对接[16]144。发展机遇是民族实体以外的偶然现象，不是由民族自身所决定的，国家政策在很大程度上能加快人口较少民族发展进程。一是必须分阶段援助。对不同时期列入扶持范围的民族在帮扶重点上体现差别性，扶持初期应以输血为主(帮扶资金和物质援助)，基础设施健全后要以造血为主(帮扶技术和人才援助)。前期已获扶持的民族，应重点提升基础设施建设水平，加大产业结构调整，做大产业规模，加快持续增收的步伐。对新增加列入扶持的民族，应重点抓好基础设施和民生工程建设，整合少数民族发展资金和扶贫资金，将特色优势产业做大做强。二是建立退出机制。通过考核验收，将那些经过一段时期的扶持，不再需要继续给予支持的民族和聚居村退出扶持范围，适时增加其他需要扶持的对象。

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ResearchontheDifferentialPolicyofTargetedPovertyAlleviation——To Support the Development of Minorities with Less Population as an Example

Geng Xin

Because of location distribution, geographical environment, historical foundation and cultural concept, the development level of the 28 minorities with less population is lagging behind, and the realization of a well-off society in an all-round way is facing special difficulties. The poverty rate and poverty degree of the 28 minorities with less population are deep poverty, which is a kind of special poverty, such as space poverty, capital poverty, ability poverty and information poverty. To support the poverty reduction and development of the 28 minorities with less population is of great significance for building a well-off society in an all-round way and maintaining social harmony and stability. However，the 28 minorities with less population are different in development basis, development conditions, development costs, development level and development goals. In the face with such differences, the support cannot be rigidly uniform without exception. We must adhere to Xi Jinping’s thought of targeted poverty alleviation and implement differential policies according to classification guidance, specific ethnic groups, regions and time.

Minorities with less population； Classified support； Differential policies

2017-07-06

本文为国家社科基金一般项目“支持人口较少民族地区发展的差别化政策研究”(项目批准号：15BMZ004)的阶段性成果。

耿 新，中南民族大学经济学院副研究员；邮编：430074。

① 根据《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》，人口较少民族为全国总人口在30万人以下的28个民族，人口合计189万人。