绿色发展下生态扶贫

雷 明

绿色发展下生态扶贫

雷 明

生态扶贫作为扶贫攻坚五个一批中的重要一环，是实现绿色发展下2020年全面实现小康宏伟目标的重要保证。本文基于我国近年扶贫实践，从生态扶贫概念及想基础入手，剖析了绿色发展下生态扶贫模式，探讨了绿色发展下生态扶贫现实路径，给出了绿色发展下创新生态扶贫机制的建议。

绿色发展； 生态扶贫； 两山思想； 机制创新

绿色发展是十八届五中全会提出五大发展理念之一，是未来中国实现美丽中国梦的重要保证。如何在绿色发展的框架下确保2020年扶贫攻坚全面实现小康的宏伟目标，是摆在全社会的一项艰巨任务，而要保质保量完成这一任务，“五个一批”中的生态扶贫就是一条有效的路径。

一、理论基础

全面实现小康，两个短板就是脱贫和环保。生态扶贫恰好把国家这两项重点工作有效结合起来。要真正理解生态扶贫的内涵，就要抓住两个关键，一是生态，二是扶贫。生态是什么？生态就是我们身边的大气、水、土地各种资源和由其组合而成的人类生存环境；从物理学上讲，就是自然界，是我们的栖息之地；从经济学的意义上讲，是我们所拥有的自然资源和资产, 是我们发展之承载平台。而扶贫则是对贫困群体的帮助，使他们能够提高收入，改变生活状态，摆脱贫困，过上有尊严的生活。生态扶贫的内涵既不是生态和扶贫两个概念的简单叠加，更不是割裂的两个部分，它应该是二者的有机组合，两位一体的有机统一体。

生态扶贫不同于早先我们所说的单纯保护生态环境下的扶贫，也不同于单纯的资源开发式扶贫，它是将生态保护和资源利用，生态保护和开发扶贫，生态保护和发展经济有机统一在一起, 是将自然资源资产—资本—财富有机统一在一起，通过有效转换实现资源资产变资本，资本变财富，最终实现扶贫目的，它是通过资源资产到资本再到财富的价值确认—实现—保值升值进而实现减贫目标[1]，它有别于传统单纯开发式扶贫中基于增量收益扶贫的做法，更加强调资产性收益，强调增量收益与存量收益并重的一种扶贫方式。

生态扶贫的思想基础源自可持续减贫，绿色发展，科学发展的思想基础，更来自于“绿水青山就是金山银山”的“两山思想”。生态扶贫强调了“两山思想”中的既要绿水青山又要金山银山中的“既要又要”，更强调了两山思想中绿水青山就是金山银山中的“就是”理念。它将生态保护和开发利用，生态保护与扶贫减贫，生态保护与减少收入差距这些在实践中常常被误认为的一对儿矛盾体，有机地统一在了一起，它既强调生态保护，更强调生态开发利用，扶贫减贫，既强调生态开发利用，扶贫减贫，更强调生态保护，它将生态保护中所强调的代际公平与扶贫减贫中所强调的代内公平有机地统一在了一起。

实现生态扶贫，关键要把“绿色化”作为减贫发展新动力和发展新出路，让良好生态环境成为富民强国的增长点。通过科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进绿色生态，以更大的智慧和勇气推进资源向资产向财富的转化，加快使生态扶贫政策措施及相关项目落地，借助“互联网+”“生态+”的翅膀，通过不断发展生态扶贫模式，保持住“绿水青山”不变色, 更创造出无限的“绿色金山银山”。

二、模式选择

实施生态扶贫相结合策略，关键是要找准生态扶贫发展的着力点, 找到市场对广大贫困地区生态文明建设的有效需求，找到贫困地区、贫困群众和产业发展之间的着力点。一般来说, 生态扶贫模式可以有原地生态扶贫和易地生态扶贫两类。

(一)原地生态扶贫模式

原地生态扶贫是针对位于农牧业生产条件较好或区位条件较好(如地区经济中心郊区)地区的贫困人口和少数民族地区因文化、教育等差异难以移出的贫困人口实施的扶贫开发模式。对于原地生态扶贫来说，无论是精准扶贫“造血功能”的建设，还是生态建设的可持续发展，都离不开市场经济的认可和实现。因此，贫困地区立足生态文明建设，开展原地扶贫，就是要立足生态资源优势，找准扶贫攻坚突破口，以市场为导向，以产业为根本，以制度为保障，实现生态效益、经济效益与社会效益共赢局面。原地生态扶贫，目前主要有三类模式。

特色生态产业扶贫模式。这种模式的特点，一是针对当地的特点，发展生态高效农业、中医药产业等特色产业；二是利用贫困地区自然景观保存完整，民族文化和人文文化资源丰富的优势，打造特色旅游产业，进而提升生态农业生产效益，促进农民增收。例如贵州、云南和广西等省区先后提出了生态扶贫的思路——特色生态产业扶贫，即把“生态保护+产业发展”作为扶贫的新模式和新方向。发展循环经济、特色产业，促进生态保护与扶贫开发的良性互动，开发与保护并重[2]。以贵州毕节市为例，面对既要解决温饱又要发展生态的时代使命，毕节着重念好“山”字经，唱好农业戏，探索出“山上植树造林戴帽子、山腰搞坡改梯拴带子、坡地种植绿肥铺毯子、山下发展庭院经济抓票子、基本农田集约经营收谷子”“五子登科”的立体农业开发模式[3]。贵州黔西南州晴隆县按照绿色循环、可持续发展的理念，立足工业欠发达、环境污染小、气候环境适宜种草养畜的比较优势，以草地生态畜牧业产业化扶贫为特色的“晴隆模式”[4]。

乡村生态旅游扶贫模式。在旅游资源有潜力区域,将旅游开发与反贫困有机结合起来不失为一种有效的扶贫途径,目前这种模式主要有四类: 一是景区辐射型扶贫，把景区周边村落作为承接景区休闲、观光和民俗文化体验的重要载体，充分发挥“溢出效应”。二是交通依托型扶贫，依托精品旅游线路和交通干线，发展餐饮、住宿型农家乐，生态、休闲型农庄。三是城郊休闲型扶贫，培育发展以“吃农家菜、住农家屋、学农家活、享农家乐”为主题的休闲农业、观光农业。四是新兴业态型扶贫，大力培育旅游新产品新业态。如生态养生旅游、中医药健康旅游等，打造农民增收致富的新渠道。如贵州省黔东南州依托丰富的原生态民族文化资源，把旅游扶贫作为旅游业发展的重中之重，把发展旅游业摆在第一位，尤其是大力发展乡村文化旅游，100多个民族村寨开展了以原生态民族文化为载体的民族村寨游，形成了深度文化体验型乡村旅游[5]。

生态建设扶贫模式。这种模式的特点是结合退耕还林、退牧还草、公益林补偿、天然林资源保护、三北防护林体系建设及生态综合治理等重点生态工程，挖掘生态建设与保护就业岗位，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，为生态保护区的农牧民特别是贫困户提供就业机会，引导贫困农牧民, 向生态工人转变，提高贫困户收入水平。如宁夏彭阳县草庙乡结合退耕还林工程，积极为贫困户提供护林员就业岗位，解决贫困家庭困难。

(二)易地生态扶贫模式

“易地”，是指从一个地方移到另一个地方，即“异地”。我国目前农村最小的行政单位是村委会，“异地”应当是指本村委会所管辖范围以外的地方。“易地扶贫搬迁”是将居住在不宜居住地方的贫困户，搬迁安置在本村以外自然和基础设施条件较好的地方，为他们脱贫致富创造条件。

易地生态扶贫模式主要以水源涵养林区、省级以上自然保护区、风沙及荒漠化威胁严重、生态环境脆弱、重要生态功能地域等区域为重点，通过推进生态移民范围和补助力度，以及对处于地质灾害频发地区的贫困劳动力人口，积极探索实施和支持劳务移民，促进就业地落户安家一种生态扶贫模式[6]。例如贵州省在易地扶贫搬迁中，根据资源条件和环境承载能力，以城区、产业园区、旅游服务区等“三区”为主要安置点，以集中安置为主要安置方式，将坚持以岗定搬、以产促迁，逐点逐户建立搬迁户就业脱贫台账，使“三区”安置户确保每户有一人以上就业，中心村安置户确保每户有脱贫产业扶持[7]。易地生态扶贫的模式比较多。

山上搬山下模式。这种模式是在以工代赈项目的支持下，通过在山下选择居住条件较好的地方建设移民安置点，在不调整原有土地的情况下，对由于历史原因长年居住在山上、水资源严重短缺、人居环境十分恶劣、基础设施建设滞后的贫困农户进行搬迁安置。如甘肃天祝县东坪乡近年来推进“下山入川”生态移民工程，东坪乡移居川区的贫困群众生产生活条件得到了根本性改善。同时，移民迁出区生态环境得到改善，产生了明显的生态效益[8]。

依托退耕还林模式。这种模式主要是针对退耕还林后无耕地或耕地很少，但享受退耕还林补贴的贫困农户。其主要做法是，以退耕还林规划区贫困户为搬迁对象，农户搬迁后，不安排土地或安排少量土地作菜地，通过继续享受退耕还林补助解决吃饭问题，并根据迁入地的产业发展思路从事畜牧业开发、劳务输出、林副产品开发等第二、第三产业，逐渐摆脱对土地的依赖，从而达到扶贫开发与巩固生态治理成果的双重目的。

土地和房屋置换模式。这是一种梯级搬迁安置模式，按“等值交换”置换出搬迁户房屋、田产，就地安置生存条件很差的极贫户，既有利于减轻环境负荷，又极大地改善了极贫户的生产、生活条件，达到了扶贫开发的联动效果。这种模式是在贫困乡村中选择有一技之长, 或具有一定经济实力并愿意迁出的农户搬迁到城镇等地安置，再将自然环境恶劣等原因需搬迁的极贫户，或者文化水平低、无谋生手段的极贫户，迁入置换户挪出的居所，并去耕种他们让出的耕地，从而达到使贫困户在短时间内脱贫的目的。如贵州省赫章县威奢乡用梯级搬迁的办法，达到了“搬一松二”的目的。贵州铜仁市江口县凯德街道通过原有土地拿租金、扶贫资金(精扶贷)入股拿股金、园区或基地务工拿薪金，原有森林、土地等资源变资产、资金变股金、农民变股民，切实增强贫困户发展内生动力，开启了易地扶贫搬迁新路子[9]。

开垦耕地模式。这种模式的对象，主要是严重缺乏生存条件的极贫户,其主要有两种形式：一是根据耕地占用情况，国土部门有计划地在条件适宜区开垦一部分宜农荒地实施耕地占补平衡，各地再利用开垦的这部分耕地集中安置部分搬迁农户；二是根据各地土地资源状况，由乡村划拨宜农荒地，移民项目适当补助给搬迁户开垦耕地安置部分搬迁农户。

依托龙头企业模式。这种模式易地移民扶贫资金在工矿企业、龙头企业等附近建立移民新村，搬迁户通过到工矿企业、龙头企业工作或从事第二、第三产业以获得生活来源，达到安置移民的目的。移民搬迁户迁入新村后，居住条件、居住环境得到根本改善，并通过到周边企业从事第二、第三产业或为企业提供服务，收入成倍增加，生活水平大幅度提高；同时，还方便了看病就医、子女入学，享受到城镇的文化生活。

依托旅游景区模式。这种模式是贫困户脱贫致富的有效途径之一。其主要做法是：在旅游开发过程中，通过在旅游景区内或景区附近建移民安置点，利用以移民扶贫资金新建移民住房，完善水电路等配套基础设施，改善就医、入学等条件，选择比较有经营头脑、思想灵活的农户进行搬迁。农户迁入后，通过开设农家饭店和旅游服务摊点、开展民族风情旅游活动、开发旅游服务产品等逐步走上脱贫致富之路。

依托小城镇模式。依托小城镇模式是通过易地搬迁项目在小城镇或乡镇建市场，选择有经济头脑的贫困户迁入小城镇或乡镇所在地，转移到第二、第三产业。市场建设主要采取资本置换的办法，乡政府把乡镇规划的土地，特别是集贸市场周围的土地统一征用后，用以工代赈用于基础设施建设的资金启动道路和市场建设，市场建好后，由乡政府管理，壮大乡级财政收入。将移民户建在市场的周围，除利用市场的辐射功能发展绿色第二、第三产业外，有的还可以通过对邻近村组“剩余”土地的调整从事生态农业生产。如贵州省黔东南州整合中央、省针对城镇居民的廉租房政策和针对搬迁后仍未脱贫的移民村的农村危房改造，以及扶贫生态移民工程政策统筹部分，探索采用生态移民补助资金直接购买城镇廉租房的方式扶贫[10]。

依托产业结构调整模式。这种模式主要做法是将易地扶贫搬迁安置工作与推动农业产业结构调整、拓宽农民增收渠道有机结合起来，利用有利的自然资源条件如草地资源开发等，大力发展种草养畜，对移民进行安置。移民户搬迁安置后，采用荒山种草、林下种草等模式饲养畜禽，以达到扶贫开发的目的。如贵州黔南州独山县，通过县、乡(镇)协调，划出县国营林场林间草地租给移民户饲养奶牛，获得了较好的经济效益和扶贫开发效果。而贵州黔西南州紧紧围绕“搬得出、稳得住、能致富、生活好”的目标, 坚持以稳促搬、以产带迁、先产后迁原则,大力培育发展食用菌产业、薏仁米产业、农村劳务输出等十大劳动密集型产业,落实以产业促进就业,并建立易地扶贫搬迁文化遗产收集保护区,通过文化传承助推旅游产业促进就业, 让搬迁群众“能致富”[11]。

依托国有(集体)农场模式。这种模式主要做法是用移民资金解决搬迁户住房和其他附属用房，配套建设水、电、路和沼气池等设施。农户迁入后，通过与场部签订相关协议，承包国有或集体拥有的茶园、果园、林场等，既解决了场部经营的劳动力短缺问题，又通过项目实施帮助农场解决生产生活中的部分配套设施，带动农场生产经营规模的扩大，实现了搬迁农户与农场的双赢。

自助式移民模式。自助式移民模式是对由于自然地质灾害等原因造成的、需易地移民搬迁的贫困户，如果其亲戚朋友居住地的生存条件好并愿意接纳，则用以工代赈资金补助其建房等，进行分散插花式安置一种有效方式。

三、现实路径

(一)原地生态扶贫

发挥好现有土地政策对生态脱贫具有极大的引领和推动作用。在充分发挥贫困地区耕地后备资源优势上下功夫，将其作为生态脱贫致富的有效途径，既可以为生态扶贫工作提供资金保障，同时也为占补平衡提供保障，收到一举多得、互利共赢的效果。通过打造贫困地区土地开发平台，坚持土地所有权、承包权、经营权三权分离，试点资源变资产、资产变股权、股权变收益的三变模式，通过土地流转，探索集体荒山荒坡土地集约化经营。

推动绿色生态为重点的产业开发。要在发展传统产业的同时，大力发展特色优势产业，加快贫困村名特优产业培育。将贫困地区的资源禀赋与市场需求有机结合，重点开发市场前景广、比较优势显、产品附加值高、带动农民增收能力强的生态特色产业，逐步构建绿色生态产业体系。

因地制宜突出发展设施农业，着力打造特色种植业。通过引进先进实用性技术，形成规模养殖，促进农民增收, 发展林下种养殖业，促进群众增收致富。注意集约利用和生态保护，严格执行土地利用规划，实现农业生产的可持续性发展。

成立专业合作社。分别成立特色产业合作社，把分散的农户组织起来实行产业化经营，彻底解决小生产与大市场的连接问题，带动贫困户发展产业、增加收入。

加大以生态环保为核心的科技兴农力度。把生态产业开发转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。开展成人教育、职业教育，多层次提升村民文化水平和劳动技能。加强对贫困农民扶贫技能培训，根据实际需求，聘请经济林木和农产品方面的专家到村开展农业科技、实用技术等方面的咨询、培训，提高贫困户的劳动技能，提高农林作物的产出水平。

调动贫困农民利用生态建设增收的积极性，努力转变农民种养观念，推广生态农业科技，实行生态种养，以科技服务促进贫困农民增产增收。

在旅游扶贫中真正体现出旅游业促进弱势群体福利改善的使命。首先，政府必须进一步发挥在乡村旅游扶贫中的主导作用，强化旅游扶贫理念，改变宿命论思想，增强商品市场意识。其次，给予贫困地区一系列优惠政策，在财政补贴、建设资金、银行信贷等方面都给予适当优惠，适当放宽抵押和担保条件。再次，旅游扶贫实质又是一“素质扶贫”，是一种指方向、教方法体现“干中学”的造血式扶贫方式，因此，要加强贫困地区基础教育，加强对农村人口文化知识、科学技术及劳动技能的教育和培训[12]。

加强教育，全面提升贫困地区未来劳动力素质，推动生产方式转变。贫先治愚，扶贫先扶智，教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜。要抓住要害，突出重点，加强对村民的专业技术培训，达到扶志(志气)、扶知(知识)、扶智 (智慧)的有机统一，为实现生态扶贫积累必要的人力资本基础。如甘肃省扶贫办自2007 年开始，在全国首先启动了贫困家庭“两后生”(初中后和高中后不能升学的毕业生) 劳动技能培训工程[13]。

改善和完善信贷扶贫体质。一是将各种类型的小额信贷机构推入农村，开放农村绿色金融市场，并获得合法地位。放宽对公益性、准公益性的绿色小额贷款机构的金融准入，先允许他们成立小额贷款公司，用自己的资金贷款，待机构发展成熟后，可以有政策性银行或商业银行给予贷款，政府在税收政策上给予支持。大力开展村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的试点，开辟民间资金对农村绿色金融的准入途径。二是建立政策性生态农业保险保障体系，按照“政府引导、农民参保、财政补贴、防保统筹、建立台账、理赔透明、农民受益”的投保模式，为农作物购买政策性农业保险，减少农民因自然灾害致贫的几率。

拓展整村推进工程，促进农村生活环境与自然环境融合。整村推进是原地扶贫的重要方式，我国在“十一五”期间整村推进工作取得了良好的效果，在国家新十年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》中，整村推进仍然作为国家专项扶贫的重要内容之一。

贫困地区生态扶贫，应坚持以保护促发展、以立法促规范的现代新农村发展理念，以大力发展区域经济为己任，将贫困地区的可持续发展落到实处。同时，生态扶贫任务是新农村建设的重要任务。因此，贫困地区新农村建设必须与生态扶贫开发有机结合，通过推行综合性扶贫，采取多样化扶贫措施，将贫困地区农村建设成为环境优美、经济繁荣、和谐文明的社会主义新农村。

(二)易地生态扶贫

拓宽生态移民范围，加大跨省移民力度。继续扩大生态移民搬迁范围，探讨有计划的跨区域多种安置模式，尤其加大人口的跨省外迁。例如甘肃河西地区向新疆建设兵团的移民安置，一方面减轻了河西地区的生态压力，另一方面，移民的生活生存条件得到改善，收入增加。

坚持把开展农村土地整治建设高标准农田作为助推生态扶贫、现代农业产业发展的倍增器，紧密衔接新村建设规划，围绕聚居点扎实开展农村土地整治项目，全方位多渠道为贫困群众提供稳定增收的机会。坚持把土地整治项目与优先培育、引进和发展特色生态产业相结合，将整理成片的耕地流转给龙头企业，在不改变农用地用途的前提下，引导和支持聚居点群众大力发展特色生态种养业、特色林业、生态休闲观光农业和乡村旅游，提升持续发展的能力。

拓宽贫困人口进城增收渠道，促进贫困地区劳动力就近转移。积极发挥各贫困县自身优势，千方百计拓宽贫困地区群众向当地小城镇和工业园区转移。加强工业园区建设、小城镇建设和移民搬迁相结合，依托产业园区建设和二三产业发展，选择县城、重点乡镇政府所在地和有条件的乡村旅游开发区，对生态移民进行集中安置。

健全政府主导和社会参与相结合的劳务培训体系，整合培训资源和培训资金，推进培训方式改革创新。不断提高劳务输出的组织化程度，借助政府力量创建劳务合作平台，拓展劳务输出渠道，开展订单培训，扩大劳务经纪人队伍规模。

四、机制创新

健全的制度是稳步推进生态扶贫的保障。这就需要我们从坚持生态扶贫精细管理，把创新机制作为生态扶贫的根本举措，建立健全生态扶贫机制。通过政策、机制、体制的改革创新来激活各类扶贫资源要素，解放和发展生产力，不断提高生态扶贫质量和效益[12]。具体来说，创新生态扶贫机制，就是要按照“准、精、实、效”原则，确保生态扶贫、生态脱贫能持续。

(一)原地生态扶贫机制创新

持续探索生态产业扶贫长效机制。对有发展条件的项目要进行鼓励和支持，要拿出专项扶贫资金，培育主导产品，提高特色产业开发效益。以农为本，大力发展特色生态效益农业；以山水资源为背景、人文历史为内涵，大力发展乡村旅游扶贫产业；以农村专业合作社为依托，大力发展农村电子商务。生态扶贫作为一项长期性工作来抓，形成生态扶贫工作的长效机制，不断解决新的贫困问题，在助农增收上做文章，持续探索生态产业扶贫长效机制，确保脱贫户不再因病、因残、因环境破坏、自然灾害再度返贫。

构建生态产业扶贫稳定利益共享机制。进一步推进农村产权制度改革，激活资产要素。通过盘活承包农地林地、宅基地、房产以及集体资产股份等提高农村贫困家庭和个体财产性收入。抓好农村宅基地、承包经营权确权颁证工作，建立和完善土地流转制度。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利，探索经营权入股发展产业化经营，鼓励承包经营权流转。盘活贫困家庭和个体手中的资产，拓宽其财产性收入渠道。帮助贫困户融资创业，增加资产收益。建立生态扶贫项目贫困户共享机制，安排给贫困户的生态产业扶贫、基础设施建设等项目资金，投入到相关生态产业项目，作为贫困户的股份，项目产生的效益由贫困户共享。

构建生态产业扶贫风险共担机制。在一些地方，生态产业扶贫中存在一种趋势——旅游、农家乐、中草药种植啥火就上啥项目，贫困户完全依靠企业分成，然而，扶贫项目一旦不对症，产品便陷入滞销。调查显示，多地生态扶贫产业规划存在同质化的现状。而这可能使贫困户和企业面临很大的市场风险。如何有效防控风险，让脱贫更加精准高效？需要在贫困户、企业、农场等各主体间，建立起一套稳定持久的风险共担机制。

建立健全生态扶贫的有效投入机制。加大金融资金对生态扶贫倾斜，以政府为引导，积极整合农业、林业、交通、水利、教育、卫生以及文广等部门的涉农资金，集中投入实施水、电、路、宽带、环境改善等工程，改善贫困群众的生产生活条件。深入推进生态科技扶贫。设立专项生态科技扶贫资金，引导科研单位、高等院校的高科技人才到农村扎根，用他们的技能为农村和农业服务。

建立生态扶贫资金有效使用机制。生态扶贫扶持经费要专款专用、直接透明。政府要加强捐款经费的监管，不仅要向捐款人列明款项使用情况，而且要对捐款使用情况定期进行公示，接收群众的监督。实施生态扶贫，要求扶贫资金的支持重点从传统单纯的扶贫和环保向扶贫和环保并重转变。从这个意义上说，除了要有效整合部门扶贫资金、对口援助资金、信贷资金和社会资金之外，更为重要的是必须建立既能够满足生态保护，又能够满足贫困农户差异化个人需求的生态扶贫资金使用机制。这就必须把贫困农户或由贫困农户组建的合作社纳入生态扶贫资金支持重点，构建生态扶贫项目与之直接对接的新的机制，真正实现扶贫资金从”漫灌”向”滴灌”的根本转变。

完善绿色金融扶贫机制，积极发展绿色普惠金融。将绿色金融服务和职业培训拓展到贫困地区和社会低收入人群，引导更多金融资源流向农村和贫困地区，不断提高贫困人口对绿色金融服务的可获得性。创新绿色金融扶贫模式，设立生态扶贫绿色金融服务信贷专项担保基金，与金融机构合作，放大信贷额度支持生态扶贫发展，发挥财政资金的撬动、贴息、增信的作用，同时精准定位金融扶贫的对象、主体和方式，坚持市场化和政策扶持相结合的原则，以市场化为导向，以政策扶持为支撑，引导金融资源向有生产能力的贫困户倾斜，很好地解决金融扶贫“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的三大问题，既让贫困地区实现脱贫目标，又让绿色金融业实现发展。

(二)易地生态扶贫机制创新

创新生态移民扶贫机制。要确保“搬得出、稳得住、能就业、有保障”，精准确定搬迁对象。坚持成片推进、整村实施、精准到人的推进机制，做到群众搬迁到哪里，基础设施就建设到哪里，公共服务就布点到哪里，现代产业就发展到哪里，确保搬迁群众稳得住、能发展、能致富。实施整村搬迁的要求为贫困村中贫困人口比例高、生存条件恶劣的自然寨和村民小组；插花搬迁的必须为建档立卡的贫困户[14]。

建立生态移民资金筹措机制。目前，扶贫生态移民工程资金构成主要是以政府投资为主，投资偏低。首先应从省级层面加强项目资金整合，制定资金整合指导目录，出台具体办法，强化资金整合的制度保障，形成“多个渠道进水，一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金筹集和管理机制。其次引入“停建令”制度，对列入扶贫生态移民工程规划搬迁对象的村(组)，不再安排通村公路、农村饮水、农村电网改造、农村沼气、以工代赈、一事一议等农村基础设施建设项目工程，而是将这些项目资金集中转用于扶贫生态移民安置区建设，既避免重复建设，又解决工程资金问题和提高资金使用效率。建立扶贫生态移民工程专项扶持基金，用于征地补偿、基础设施配套等方面工作。对于采取市场化和社会资本建设的扶贫生态移民小区，在土地出让金、土地征用税等地县提留部分全部用于住房和基础设施补助，降低农民群众购房成本。另外，用政府的有限资金来撬动社会资金和引导广大移民群众出资参与，适度引入市场机制，用活市场力量，将增减挂钩项目立项申报和新村建设规划布局紧密结合，同步规划、同步建设，同时凝聚各方力量共同解决资金问题, 探索运用土地政策吸引社会资金参与新村建设，以解决“钱从哪里来”和贫困群众如何“建得起”“住得进”的问题。

建立有效的生态移民协调机制。尊重群众意愿，对生态移民搬迁群众要加强后期扶持。在加大政策宣传和积极引导的基础上，尊重群众的搬迁意愿，不要让确实不愿意进城的农民“被进城 ”。搬迁进城的贫困群众，其发展能力相对较弱，适应性不强，进城后有一个适应的“阵痛期”。地方政府要当好“保姆”，帮助进城农民渡过适应期，在“搬进城”的同时，把他们“扶上路 ”。鼓励移民安置点周边企业优先吸纳扶贫生态移民群众就业，给予一定的税费减免政策。同时由人力资源、扶贫、农业等部门切实加大对移民的使用技术、就业技能的培训，加强移民群众移风易俗等宣传教育，开展以适应城市生活、农民变市民的主体活动，使移民群众尽快适应生活方式、生活环境的转变，尽快融入当地社会。另外，对企业或其他社会机构组织移民群众进行业务技能培训的给予适当经费补助。再者，对移民群众自主创业的，建议免受移民的营业所得税、免受同移民相关的项目在建设期间的税费、免费落户、提供相应的免费培训与帮助。

(三)其他保障性机制创新

探索生态扶贫分类长效实施的保障机制。扎实推进生态教育扶贫, 优先支持贫困村生态扶贫教育发展事业，加大贫困生资助力度，开展贫困生生态扶贫职业学历教育。持续优化教育资源布局，完善教育设施设备的同时，加大教育资助力度，完善因学致贫救助长效机制；深入开展医疗卫生扶贫，持续改善医疗卫生条件，完善医疗救助长效机制；精准开展助残扶贫，完善因残致贫救助长效机制；对因灾致死致贫的建卡贫困户，持续开展减灾救灾扶贫，完善因灾致贫救助长效机制。

建立有效的生态扶贫社会力量参与机制。开展村企结对共建活动，拓展社会扶贫筹资渠道。继续探索干部帮扶长效机制，坚持“联乡帮村包户”四项制度，即区级领导联系贫困村制度、区级扶贫集团定点帮扶制度、派驻贫困村驻村工作队制度、干部结对帮扶贫困户制度。

建立部门信息交换共享机制和公开发布机制。对生态扶贫中贫困人口生产生活改善、参与增收项目、务工创业、得到扶持帮扶等信息建立台账，适时更新，动态管理，进一步完善生态扶贫信息管理系统，实现卫生计生、人力社保、民政、扶贫、检察院、法院等部门信息交换共享。坚持公开公示制度，对生态扶贫对象、扶贫项目、扶贫政策进行全程公示，接受社会监督。

完善生态扶贫退出机制和返贫预防机制，杜绝“争戴穷帽”等现象。对于贫困区县、贫困村、贫困户脱贫摘帽，需要完善生态贫困退出机制，严格考核评估的指标和程序，科学界定贫困区县、贫困村的退出标准，科学设置贫困户的评价指标，既要反映精准扶贫的成效，又要使得基层部门尽量减少漏评、错评、漏退、错退等情况的发生，也要谨防出现虚假脱贫、数字脱贫。同时利用各种保险工具帮助贫困家庭和个体规避返贫风险, 综合利用公共保障体系、社会互助、市场保险产品等工具，探索建立返贫的预防机制。

[1] 雷明，等.科学发展 构建和谐——贵州省毕节地区开发扶贫与生态建设.北京:经济科学出版社,2008

[2] 杨璐.贵州精准扶贫开发模式的实践与创新.理论与当代,2014(4): 11-12

[3] 陈昌旭.贵州毕节:“五子登科”建设立体生态.中国经贸导刊,2015(9): 50-51

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EcologicalPovertyAlleviationunderGreenDevelopment

Lei Ming

As an important way in China’s poverty alleviation, ecological poverty alleviation is also an important guarantee to realize the ambitious goal of achieving a well-off life under green development in China by 2020. Based on the practice of China’s poverty alleviation in recent years, this paper analyze the ecological poverty alleviation’s ideological basis, mode choice, implementation paths, by the perspective of the ecological poverty alleviation under the green development. And then, some suggestions on the mechanism design of ecological poverty alleviation under green development is also given in this paper.

Green development; Ecological poverty alleviation; Two mountains thought; Mechanism innovation

2017-07-12

雷 明，北京大学贫困地区发展研究院教授；邮编：100871。