关于“顶层设计”的思考——以城市规划建设为例

周春辉

(郑州工程技术学院，郑州 450044)

关于“顶层设计”的思考
——以城市规划建设为例

周春辉

(郑州工程技术学院，郑州 450044)

随着国家建设全面小康社会的深入发展,“顶层设计”的重要性越来越凸显出来。同时,各种冠以“顶层设计”的说法在各部门、各行业也层出不穷。但在当前的社会学方面，“顶层设计”仍缺乏成熟的理论支撑，仍处于摸索积累阶段,“顶层设计”在实践中也同样存在种种困难,这些问题的存在对国家经济社会的发展造成了一定的负面影响。因此,必须对当前的“顶层设计”状况进行深入的检讨,寻找构建合理“顶层设计”的途径。本文以城市规划为例对“顶层设计”进行深层次探讨,指出“顶层设计”中存在着设计缺失、设计不科学以及设计随意更换等突出矛盾,阐释了“顶层设计”的重要性,并提出构建合理的“顶层设计”必须要坚持从实际出发,深入调查研究;坚持战略、系统的整体设计思维;坚持新发展理念来指导,制定的设计方案要体现层级性特点。

顶层设计;城市规划建设;对策

“顶层设计”本是一个工程术语,指要在最高层次上寻求解决问题的方案。2010年后这一术语的意义得到延伸,转化成一个政治学术语。当年10月中共中央十七届五中全会提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。此后,“顶层设计”的概念进一步延伸,上升为一个哲学命题,成为各领域发展的理论指导。

城市规划是城市管理的先行者,也是进行城市建设和管理的依据,在国家发展中具有重要意义。中共中央、国务院于2016年出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,力图使城市规划科学化,规范化[1]。但在发展实践中,我国的城市规划仍存在着不少突出问题:城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够,城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生,特色缺失,文化传承堪忧;城市建设盲目追求规模扩张,节约集约程度不高;依法治理城市力度不够,违法建设、大拆大建问题突出,公共产品和服务供给不足,环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。这些问题影响了城市的健康、良性发展,阻碍了“以人为核心”的新型城镇化发展。

一、当前“顶层设计”存在的主要问题

城市规划发展中出现这些问题,主要在于城市规划缺乏“顶层设计”,或者说“顶层设计”不够科学。而且，顶层设计执行随意性,换一届领导就换一套发展思路,使城市发展规划无法按照自身规律进行建设。

1.顶层设计缺位

城市规划发展的“顶层设计”事关城市发展的前景与准确定位,需要有科学论证。目前在我国的城市规划实践中,“顶层设计”严重缺失,使得发展方向不明，效率低下。大到直辖市,小到县级市,规划建设工作的职责基本上都是由当地党委、政府承担,规划部门基本上只是领导决策的执行者。作为一座城市的管理者,在进行城市规划时很难站在全国和全局的高度去考虑问题,只能是就城市论规划,缺乏从更高层面的视野去规划城市的动力。这样给城市的发展带来的是缺乏统筹规划,没有分工,产业雷同,恶性竞争。虽然也有某种程度发展设计,但“顶层设计”却严重缺失,造成不同城市间恶性竞争。如当年富士康决定在内地选址建设新工厂时,引发郑州、武汉、成都、重庆等城市竟相争抢,为获取富士康的青睐纷纷出台优恵政策。而富士康则利用这种局面,拼命压低入驻条件。最后郑州以减免税收、投资为其建设厂房(富士康付租金)并由政府出面为其招聘员工为条件,才在激烈的竞争中惨胜。

再如会展中心建设。会展业作为一个新兴产业,是一个城市经济、社会发展和对外开放水平的重要标识，不仅可以提高城市活力,扩大城市影响力,更有利于促进城市市政、交通等全方位配套的提升,提高城市的国际影响力与发展活力，近年来正日益引起全国各地发展的高度热情。很多大中城市不经论证,直接上马建设,仅中部地区就有郑州、武汉、西安、石家庄等都建有规模宏大的会展中心。[2]但这些项目建成后大部分时间都处于闲置之中,每年还要财政贴钱来维持管理费用。相关数据表明,2005年深圳国际会展中心展馆使用率不足30%,销售收入1亿余元,而在不考虑地价上涨、设备折旧基础上,其销售成本大约为8000万元,仅能维持基本的运营，很难有更进一步的发展。一线城市的经营状况尚且如此惨淡,二、三线城市的会展中心发展更是难以为继。如湖南长沙的国际会展中心,测算盈亏点为1.25亿元,而该场馆2005年全年总收入仅300余万元,两者相差甚远。同样，作为东北重镇的沈阳,其国际会展中心年收入只有不到2000万元,而该中心正常盈亏平衡点为4000万元左右，不足部分只好由地方政府拿出财政补贴维持。[3]如果国家层面能在城市规划中事先为各城市制定合理的顶层设计,对城市规划有明确的定位分工,这种资源浪费状况完全可以避免。

2.顶层设计缺乏科学性

“顶层设计”是城市建设发展的先行条例和灵魂所在,不同的城市在发展中要根据自身优势明确定位,科学地制定符合本地的发展路径。美国一些城市分工定位的顶层设计非常清晰,如纽约是全美的经济中心,华盛顿是美国的政治中心,洛杉矶则是全国的文化中心,芝加哥是物流中心等,城市各具特色,避免了发展过程中相互竞争。

而目前我国城市规划建设中的“顶层设计”仍在摸索之中,存在着定位不准确、规划不科学的问题。虽然每个城市在建设前都有建设规划,而且规划需要经上级相关部门批准。但这些规划在制定审批过程中流于形式,缺乏整体规划与科学依据。而且规划主要局限在城市建设规模方面,对城市发展的功能定位、文化特色等方面缺乏准确的定性分析。这就造成我国的城市发展定位模糊、城市建设中出现千城一面、特色丧失,相互间存在恶性竞争。对“顶层设计”体系中应具有的一些基本要求，如结构的系统性、整体性，各层次间的统领性、协同性，层次的可操作性等弃之不顾。不管是中心城市还是区域城市,都在追求大而全,不顾本地发展实际，不切实际地搞摊大饼式的发展,造成很大的资源浪费。

3.顶层设计更改随意

“罗马不是一天建成的”。城市建设是一个复杂的系统性工程,需要长期的历史积淀与风格延续,才能形成自己的城市定位与文化特色。这么复杂的工程需要详细、缜密的“顶层设计”,更需要设计者能够站在全局和长远的高度,对系统内各方面、各层次的要素、功能和结构进行通盘考量,统筹谋划。而“顶层设计”一旦确立,就要严格按照设计开展建设工作,不能随意更改。但目前,城市的规划发展常常面临随意更改的困境,一个领导一个建设思路,一届班子一个建设重点,常常会因为领导或班子的变更而随意修改设计规划。在这种规划管理模式下,城市的发展陷入重复建设、朝令夕改的困境,很难找到一条符合城市特点的可持续性的发展规划。

二、顶层设计的必要性

城市规划发展是社会发展的一个缩影,在其他不同方面我们也都面临着发展中的阵痛,“顶层设计”的必要性也更加凸显出来。其重要性是由中国经济社会转型期的特殊要求决定的,也是由于“顶层设计”的自身属性决定的。是在科学发展观指导下实践唯物主义对社会发展的宏观指导的产物,也是社会发展必然性决定的，体现出上层建筑对经济基础的能动反作用。

1.“凡事预则立”的内在要求

“事未至而预图之,则处之常有余,事即至而后图之,则处之常不足”“凡事预则立,不预则废。言前定则不跆,事前定则不困”。这些圣哲之言也都肯定了“预”在行为处事中的重要性与必要性。其中的“预”就是指计划、规划。社会建设中如果能有预见,有计划,则会游刃有余,事半功倍；不做准备,没有计划,则会措手不及,事倍功半。

在进行“顶层设计”时,必须以“预”的准确性、科学性和正确性为前提和根本。我们在做事时对事情的态度无非三种情况:一种是不“预”,毫无计划。这种情况下的盲目发展,往往会造成事倍功半,甚至一败涂地的后果,严重影响中国特色社会主义建设的发展。第二种情况是不科学的规划。这种情况体现在虽然有规划,但是计划缺乏调查研究,不科学,不准确,难以厘清主、客体之间的关系。如果预见出现偏差,计划错误,可能(甚至肯定)还不如没有计划。有些地方确立的项目或建好的大楼,刚上马不久就停产或拆除的现象,我们常在新闻报导中看到。究其原因就是计划不科学造成的。但这并不是计划本身存在问题,计划过死、计划不周、计划脱离实际才是计划经济走入死胡同的原因。现在有人以此为借口反对搞计划经济,提倡全面的资本主义利伯维尔场经济,实在是本末倒置。殊不知资本主义至今没有灭亡的原因正是因为学会了“计划”,根据发展需要制定相应的“顶层计划”。第三种情况是科学实施的“预”。在实施之前认真进行分析,以实事求是的态度,坚持实践是检验真理的唯一标准，把握事物发展的客观规律,统筹考虑,顶层规划,并按照规律推动事物发展。不同的措施,对经济社会的发展会产生截然相反的结果。因此,必须将制定科学、完善的“顶层设计”作为社会发展规划的前提与保障。

2.全面建成小康社会的必然要求

“皮之不存，毛将焉附?”参照世界银行对收入的划分,当前我国的经济发展水平已达到中等收入国家的水平,正处于由温饱型向富裕型过渡、全面建成小康社会的关键节点。社会转型速度加快,各项改革也进入深水区,国家发展也遇到了许多难啃的“硬骨头”,如产能过剩、产业结构和城市规划不合理等经济社会问题也都凸显出来。这些问题都与过去缺少正确的顶层设计相关,也要求社会发展再也不能仅靠“摸着石头过河”,而要对社会发展从更加宏观的层面综合考虑,制定合理的发展策略。在这种情况下,事关着决胜小康战略成败的“顶层设计”的必要性就愈发凸显。正确的“顶层设计”是做好工作的必要条件,是走中国特色社会主义道路的必然要求,也是创建“美丽中国”与实现中华民族伟大复兴的必然选择。

作为决胜全面小康,建设“创新、协调、绿色、开放、共享”美好社会的重要组成部分,国家层面的“顶层设计”——“十三五”计划已经颁布,用以指导国家各项事业的发展建设。但在发展实践中,地方层面的“顶层设计”仍然存在着相当程度的缺失或者“设计”不完善、不科学现象,这些问题直接影响国家战略发展目标的实现,必须要高度重视。[4]

三、“顶层设计”的构建途径

1.从实际出发,深入调查研究

“致知在格物,格物而后知至”。强调只有坚持实事求是的态度,一切从实际出发,通过对事物进行深入、符合实际的调查研究,才能获取对事物的正确认识。“格物致知”是认识世界的方法论,也是我们在进行社会管理建设时必须要遵循的。在进行“顶层设计”时,同样要追求“格物致知”的精神,做到实事求是,对形势的发展要有科学的预见性。“从群众中来到群众中去”，这是我党长期积淀下来的优良作风,也是党和国家各项事业取得成功的根本。进行“顶层设计”时，要求坚持“实事求是”的原则，将“顶层设计”建构于坚实的“基础”上,根据发展的具体实际来进行相应的“顶层设计”,绝对不能脱离实际拍脑袋、想当然。否则,设计出来的“顶层”则会成为“空中楼阁”或者“沙上建塔”,以此为据进行社会建设只能是缘木求鱼。相反的例子是毛泽东在抗日战争时期根据抗战时局与中日两国的情况深入分析后,在战略层面提出“持久战”的“顶层设计”思想,这一思想指导着中国的抗日战争策略,成为抗战胜利的重要法宝。

2.战略、系统的设计思维

“不谋全局者不足以谋一域,不谋万世者不足以谋一时”。突出体现战略系统的设计在发展改革中的方法指导与方向引领的意义,无论哪个层级的“顶层设计”,都需要兼顾战略与系统的思维。综合运用战略系统的思维方法,可以在“顶层设计”中整体推进,纵向横向的协作与联动,从战略高度认识和规划工作。根据系统中的位置,分工合作,确定责任范围、列出权力清单和落实责任主体,从宏观层面理顺各部门职责分工,在激烈的竞争中能够将各要素深度聚合，形成合力,发挥“顶层设计”整体大于部分之和的特点,引领各项事业的科学与可持续性发展。

3.坚持发展新理念指导

从理论阐释到实践需要正确的途径,讲求科学的方法,而“顶层设计”正是这必不可少的途径与方法的体现。“顶层设计”要想具有生命力,能够有效地指导经济社会发展,就要善于打破思维定式,增强创新思维,契合时代要求,不断开创经济、社会发展的新境界、新局面。面对国内经济、社会发展进入结构优化、动力转换新常态、外部经济复苏缓慢，缺乏动力的国内、国际形势,“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念无疑是一副良方,是我国经济、社会发展现阶段的必然选择,也是当前搞好“顶层设计”的基本原则。只有建立在这个发展理念基础上的“顶层设计”才能够真正满足社会发展的需要,才能成为社会发展的指针。就城市建设发展而论,必须有大局意识、整体意识,必须坚持协调发展。

城市的发展规划,甚至各种事业的建设方针,都必须创新发展理念,抛开一城一地的束缚,扩大视野,将城市规划放置于全国乃至全球的大局中,整体考虑其分工协调发展，要对城市发展有明确定位。就全国范围内的城市规划而言,作为首都的北京定位就是政治中心、上海就是国际经济金融中心,广州是对外开放中心,西安是文化中心,郑州是会展物流中心等,城市建设就围绕其定位进行规划发展。其他城市的定位设计也要根据其在全国和地区的位置,结合城市自身特点进行合理定位、顶层设计、产业分工。如张家界、泰安之类城市,定位是旅游城市,主要发展旅游产业也是比较准确的。只有这样,才能避免一轰而上、恶性竞争、重复建设。[5]

4.层级性的设计方案

“顶层设计”作为经济社会发展的指导方案,并不是都要从国家最高层面来设计,而是要根据任务的不同,由不同的部门分级设计,具有明显的层级性。从行政层面上看,从中央到省、市、县，甚至于乡镇等不同行政层级都需要设计自己的“顶层”[6]。而且从适用范围上看,“顶层设计”又可分为全局性整体工作的顶层设计、局部性单项工作和具体项目的顶层设计等层级。这就要求不同层级上的“顶层设计”制定者要针对自己的责权范围设计不同的顶层内容,使制定的顶层设计具有较强的操作性,便于贯彻执行,具体落到实处。

[1]中国应急管理编辑部.中共中央国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》[J].中国应急管理,2016(2).

[2]蔡国峻.浅谈城市会展中心规划设计发展需求：以南京国际博览中心为例[J].现代城市研究,2015(2).

[3]覃旭瑞，葛维琦.我国城市国际会展中心规划建设的若干问题[J].青岛科技大学学报：社会科学版,2007(3).

[4]孙鹏.智慧城市建设缺乏顶层设计[J].中华建设,2015(7).

[5]卫玲,王炳天.丝绸之路经济带支点城市建设的顶层设计[J].西北大学学报：哲学社会科学版,2016(6).

[6]陈智国.做好城市建设的顶层设计[J].北京观察,2012(8).

(责任编辑 许峻)

Thoughts on the “Top-level Design”——Taking Urban Planning Construction as an Example

ZHOU Chun-hui

(Zhengzhou Institute of Technology, Zhengzhou 450044, China)

With the deepening development of China’s reform, the importance of “top-level design” is becoming more and more obvious. At present, China’s “top-level design” is still in the exploratory stage, there are still such problems or the existence of these problems on the national economic and social development of a certain negative impact. This paper takes the development of urban planning as an example to analyze the problems in the “top-level design”, and points out the prominent contradictions in the current “top-level design”, the lacks of science and free replacement, and explains the “top-level design”’s necessity and approach.

Top-level design; urban planning construction; countermeasure

2017-04-17

河南省政府决策研究课题“全面从严治党新形势下河南省持续优化政治生态问题研究”(2016B288)

周春辉(1962—)，男，河南焦作人，郑州工程技术学院党委书记，研究员，主要从事思想政治与党建方向的研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.03.013

D616；D630

A

1008-3715(2017)03-0069-04