完善内地主产棉区棉花补贴机制的思考与建议——以山东省为例

王桂峰，魏学文，孙玮琪，徐勤青，王琰，王安琪

（1.武汉理工大学，武汉470070；2.山东省棉花生产技术指导站，济南250013；3.北京银行济南分行，济南250013）

完善内地主产棉区棉花补贴机制的思考与建议
——以山东省为例

王桂峰1，2，魏学文2*，孙玮琪2，徐勤青2，王琰2，王安琪3

（1.武汉理工大学，武汉470070；2.山东省棉花生产技术指导站，济南250013；3.北京银行济南分行，济南250013）

总结了棉花目标价格补贴政策实施以来山东植棉区的实施进展、成效与问题。从国家棉花产业安全和山东省经济社会发展角度，分析了山东植棉区棉花生产的重要地位和保持补贴政策稳定性的重要意义。以山东为例，提出了内地主产棉区棉花补贴政策改革建议。

棉花；目标价格改革；补贴政策；保险；耕作制度

自2007年以来，我国陆续出台了棉花良种补贴、临时收储、棉花目标价格补贴等系列扶持棉花产业发展的政策，对稳定棉花生产发挥了积极作用[1]。但这些政策都存在不同程度的弊端，尤其是棉花目标价格补贴政策属于世界贸易组织 （World Trade Organization，WTO）农业支持“黄箱”政策，其补贴额度受到微量允许上限约束（按照入世承诺，我国棉花、大豆、玉米、小麦、稻谷、油菜籽、生猪7大品种 “黄箱”补贴额不得超过各品种当年总产值的8.5%）。2014―2015年，我国连续2年棉花目标价格补贴的额度都受到了上述补贴上限的约束[2]。因此，根据国家棉花生产布局战略调整要求，今后，国家不得不调整内地主产棉区的棉花补贴政策。那么，该如何调整内地主产棉区的棉花补贴机制？笔者以山东省为例进行研究分析，提出相关建议，以期为相关决策提供参考。

1 棉花目标价格改革补贴实施情况及效果

1.1 补贴政策落实情况

实施内地主产棉区 （2014年国家确定的内地主产棉区包括山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西和甘肃9省，2015年增加了天津市）目标价格补贴政策以来，中央财政以国家统计局发布的内地各主产棉区棉花（皮棉）总产量为基数，按2000元·t－1核算各省补贴资金总额。在具体执行中，根据中央财政的补贴总额，山东省以当年的棉花种植面积，核算出每666.7 m2应补贴的金额，拨发给植棉户。2014年山东省以农业部门统计的当年棉花良种补贴面积 36.77万 hm2为基数，每666.7 m2补贴235元，共补贴资金12.96亿元；2015年以山东省统计局核准的全省棉花种植面积为基数，每666.7 m2补贴150元，实际补贴面积为28.93万hm2，发放补贴资金6.5亿元。

1.2 补贴政策实施的成效与问题

总体来看，内地主产棉区棉花目标价格补贴政策自实施以来，对促进内地棉花产业和市场稳定发展发挥了一定作用：一是一定程度上调动了棉农植棉积极性。2007－2013年，国家对棉花生产的支持主要是每666.7 m2的良种补贴15元，明显低于种粮的各种补贴（山东省农民种植666.7 m2小麦国家给予125元的补贴），影响了棉农的种棉积极性；2014－2015年每666.7 m2棉花有200元上下的目标价格补贴，一定程度上稳定了棉农的植棉信心。二是一定程度上增加了棉农收入。棉花临时收储政策结束后，由于没有了临时收储价格支撑，棉花销售价格下跌，2014年山东籽棉销售价格仅为6.4元· kg－1左右，2015年进一步下降到6.0元·kg－1左右，较收储期间价格大幅降低，棉农植棉收益锐减。此时，棉花目标价格补贴政策对稳定棉农收入起到了一定的补偿作用。三是促进棉花收购价格理性回归。棉花目标价格补贴政策的实施，通过充分发挥市场机制在棉花价格形成和资源配置中的决定性作用，实现了国内外棉花价格的有效衔接，显著缩小了国内外棉花价差，使国内外价差回归至合理区间，使市场主体适应市场的能力明显增强，推动市场倒逼机制形成，引导棉农、加工企业等市场主体积极捕捉和理解市场信号，促进了棉花产业上下游协调发展，从而实现了棉花收购从过去“政策市”回归到市场“预期市”[2-3]。

虽然棉花目标价格补贴政策发挥了较好的调控作用，但也存在诸多问题：一是补贴额度偏低。尽管补贴资金对棉花生产稳定和发展发挥了较大作用，但是相对于棉花生产成本的过快上涨，以及棉花价格低、比较效益大幅下滑的客观现实，补贴额度显得偏低，不足以抑制棉花下滑的局面。2014－2016年山东省棉花面积仍然持续下滑。2016年国家统计局核定山东省植棉面积为46.52万hm2，比2015年减少9.75%，比2014年减少21.5%。二是政策公布时间过晚，执行难度大。一方面，每年都在一个生产年度结束后，才公布上年度的补贴政策，对棉农安排棉花生产发挥不了导向作用，如2016年虽然国家已在2017年初确定了内地产棉区的补贴标准，但山东省到2017年7月份尚未具体落实；另一方面，山东棉花目标价格补贴是依据棉农种植面积发放的，政策发布时上一年度棉花已经收获，无法现场核实，只能通过农户自报、审核、公示等措施落实每个植棉农户的植棉面积，因此，核实面积难度大，大大增加了政策执行成本。三是补贴机制导向偏差。当前“普惠制”的棉花目标价格补贴是以生产为导向的，而不是以棉纺业发展需求为导向，从而形成了低品质棉过剩、高品质棉不足的结构性矛盾。

2 保留内地主产棉区棉花补贴政策的重要意义

按照国家重点保护新疆棉区的战略规划，加上农业支持“黄箱”政策约束，内地主产棉区补贴政策存续问题受到棉花产业相关利益主体的广泛关注。当前内地乃至全国棉花产不足需、产不对需的矛盾依然突出，棉花综合效益低、产业竞争力弱的问题还没有根本改善。从国家棉花产业安全和区域经济社会发展角度出发，山东乃至所有内地主产棉区仍然迫切需要国家政策的稳定支持。

首先，从产业安全角度考虑，棉花生产周期较长、生产不易调整、供求弹性较低，其弱质性、不均衡性、不稳定性较其他作物更为突出。从宏观角度看，我国棉花的贸易条件及环境趋紧，使得棉花极易受到国际经济贸易大幅变化影响而被操控。着眼于国家主要物资的战略安全，我国作为世界用棉大国，要确保整个棉花产业链安全，须保证原棉自给率在60%以上[4]。从全国棉花市场布局来看，完全或主要依靠新疆植棉，存在较大风险，需要有一定比较优势的内地产棉区保持一定的面积和产量，使之与新疆相互补充，规避重大自然灾害或特殊情况下我国棉花供给受制于国际棉花市场的危险。目前，山东仍为全国第二、内地第一的产棉大省，在全国棉花安全供给方面具有极其重要的地位[5]。

其次，从农业资源开发利用来看，我国农业资源利用过度，水资源尤其缺乏，山东黄河三角洲和沿黄地区大面积盐碱地、旱薄地最适宜种植棉花，目前尚没有其他大宗作物可替代。一旦放弃这些宝贵土地资源的棉花生产，将造成大面积撂荒，从而加剧粮棉争地的矛盾，同时还可能导致这些传统棉作耕地重蹈盐碱化、盐渍化覆辙，造成农业土地资源、水资源的巨大浪费。同时，棉花生产的区域技术性和设施资产专用性很强，山东传统植棉区在多年生产中形成了一大批植棉能手，有配套先进齐全的棉花加工设施以及众多熟练的技术人员。目前，如果任由山东棉花生产持续低迷萎缩，则从技术到人员到棉花专用设施资产都将处于闲置和 “净损耗”状态，山东的棉花产业优势、区域优势面临丧失殆尽，即使将来棉花刚性需求形势再现，欲恢复这些优势，其难度不可预期。

第三，从农村经济社会发展要求出发，山东不仅棉花生产规模较大，而且加工、纺织、服装业发达，纱产量占全国的1/4，纺织服装业出口多年居全国第一，是山东重要的支柱性产业之一。2016年山东省纺织行业规模以上企业3898户，实现主营业务收入1.24万亿元。山东棉花全产业链目前尚有800万左右棉农、棉工从事棉花生产、加工、纺织及其关联产业。在主产棉县，棉花不仅是农民增收的主要渠道，也是地方政府公共预算的主要税源，如山东夏津县纳税前100位的企业中，有37个是涉棉企业。

综合分析，山东棉花生产在全国棉花生产中仍具有特别重要的地位，国家对山东棉花补贴政策的连续和稳定支持，对于山东棉业的稳定和提升具有重要战略意义。

3 改进内地主产棉区补贴机制的对策建议

3.1 确立补贴的重点和方向

从山东目标价格补贴实施的效果来看，今后的补贴方向应改“普惠制”为“特惠制”，按照供给侧结构性改革的理念，以优化生产布局，促进产业融合，提升质量和效益为原则，重点支持以下方面：

一是实施棉花科技创新工程。多年来，山东棉花在单产和品质等指标上科技进步缓慢，与小麦、玉米等大田作物相差甚远。针对当前棉花品种和种植技术方面的短板，实施棉花科技创新专项，引导棉花研发从生产导向转变为市场需求导向。在品种方面，鼓励以育种机构为主导，与新型经营主体、纺织企业合作，促进技术与产业资本联合，培育满足纺织企业高端市场品质需要、适合规模化运营、具有国际竞争力的优质棉品种（前期主要定位在培育断裂比强度30 cN·tex－1以上、纤维长度30 mm以上的“双30”品种）；在技术方面，重点加强棉花农机农艺融合关键技术的研发。针对内地主产棉区的种植方式，鼓励由科研机构和企业牵头，引进、研发小型机械化设备，制定棉花全程机械化生产技术标准，建立棉花全程机械化试验示范基地。

二是实施棉花保险改革试点工程。把棉花种植保险作为防控植棉风险、稳定棉花生产的重要途径，提高投保标的，增加财政补贴比例，简化勘验程序，降低理赔门槛，调整赔付标准，将植棉农户灾后损失降至最低。针对棉花生产面临的自然灾害风险和市场风险，借鉴美国等经验，尝试开展棉农收入保险。上述保险形式逐步与国际接轨，实施成熟以后，再探索开展棉花指数保险方式[6]。

三是实施棉花产业融合示范工程。鼓励当地政府牵头，依托棉花育种单位、植棉主体、加工厂、纺织企业等棉花产业链不同功能单位，深入推进棉花产业链融合示范工程，加快形成一批区域优势棉花产业集群和集聚带。首先，支持多元化产业融合方式。对棉花加工企业、纺织企业建设原料基地，以及农民合作社和家庭农场建设棉花精深加工生产线、直销给予补贴。其次，培育多元化融合主体。对开展适度规模种植（植棉6.7 hm2以上）的棉花生产主体开展“一村一品”、大型农机具购置、收花装备购置（棉布帽子、布袋、晾晒竹床等）、发展订单生产和区域棉花品牌创建等方面给予重点扶持。支持经营主体将农机作业、统防统治、棉花物流等服务需求，通过全托管或订单托管等方式交由社会化服务组织承担，提高生产、销售各个环节的专业化、集约化水平。

四是实施棉花耕作制度改革创新工程。山东金乡棉蒜套种模式是棉花耕作制度创新的成功典型，正是这种模式不仅稳定了鲁西南的棉花面积，而且显著提高了植棉比较效益和土地产出率。因此，根据不同产棉区的生态条件和气候特点，支持棉草、棉蒜、棉麦、棉薯、棉瓜、棉花生等不同间作套种的耕作制度创新试验示范。通过耕作制度创新研究，总结形成可复制、可推广的棉花高效新型产业模式及提高棉田耕地质量，以此形成绿色循环棉花产业经济，提高土地总体效率产能，促进植棉整体效益提升和面积稳步扩大。

五是实施棉秆肥料化利用工程。目前农作物秸秆综合利用的政府支持方面仍是以耕地质量提升和生态循环农业为主的项目制，而非普惠制，而且主要集中在小麦、玉米、水稻等易腐熟的农作物上。棉秆因木质化程度高，绝大部分作为燃料利用，带走了大量土壤养分，特别是土壤中的钾元素和有机质，导致棉田地力下降很快。鉴于此，应扩大棉秆肥料化利用的政府支持范围。一方面支持棉秆机械化还田工程，推广应用新型棉秆还田机械和新技术；另一方面实施棉秆腐熟生产有机肥示范项目，对秸秆有机肥生产主体或应用主体，按照产销量或使用量进行奖补，鼓励研发棉秆有机肥生产加工新技术、新菌种（酶）。

六是实施棉花集成技术示范推广工程。依托主产棉区农业技术推广机构、企业或新型棉花经营主体，建设不同生态条件的棉花集成技术区域试验站。对区域站开展条件建设以及推广棉花精量播种、轻简经济施肥、轻简节水灌溉等棉花轻简栽培技术推广所进行的技术培训、新产品应用以及试验示范区建设给予补贴。引导棉花轻简化栽培技术示范推广，降低植棉劳动强度，节约生产成本。

七是实施“互联网+现代棉业”工程。发展智慧棉业，建设区域棉花大数据中心项目，为棉花生产、加工、纺织等产业链不同功能单位物联网应用提供标准接入。开展生产、流通、消费以及气象和市场监测预警等相关部门的数据汇集与挖掘，及时跟踪监测棉花的产销状况、价格情况以及商品存量，掌握棉花产销交易市场动态，宣传棉花市场调控政策，为棉花生产布局、估产、灾害预警、疫情防控、生产经营科学决策等提供服务。

八是实施棉花社会化服务组织培育计划。以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动，实施棉花生产全程社会化服务创新试点项目[7]。鼓励和引导社会力量参与棉花生产服务，鼓励棉农将棉田委托给社会化服务组织经营管理，对开展棉花代耕代种、统防统治、土地托管等专业化服务的组织田间管理产生的设备、物资、劳务等费用给予定额补贴，让分散农户搭上规模经营的“快车”。

九是实施黄河三角洲现代棉业产业园区建设工程。黄河三角洲棉区是内地主产棉区中棉花产业集聚度最高、植棉潜力最大的区域，也是盐碱地植棉的典型代表。但目前该区域盐碱地、涝洼地、高亢地基础条件较差，尤其是排灌系统不健全的问题突出。为此，建议设立黄河三角洲现代棉业产业园区建设重大专项，按照园区发展理念，支持黄河三角洲棉田基础设施建设、重大关键共性技术示范推广和棉花物流园区建设，尤其是基础设施建设和棉田质量提升。做好整体规划，搞好该区沟、路、渠，尤其是大的排灌渠道等棉田基础设施和棉花工程物质装备与工程技术配套建设，全面改善其生产条件，增强抗御自然灾害的能力，缓解粮棉争地矛盾。

3.2 加强补贴政策的稳定性和时效性

2017年，国家发展改革委、财政部《关于深化棉花目标价格改革的通知》（发改价格〔2017〕516号），明确了我国新疆棉区今后3年棉花目标价格改革实施办法。以此为参考，建议国家层面对内地主产棉区棉花生产补贴出台总体意见，确定一定时期内的补贴方向，保持连续性和稳定性。各省结合具体生产方式，每年提前填报具体的实施方案，以提高政策推动棉花供给侧结构性改革的精准性、时效性。同时，无论支持何种补贴方式，建议每年尽早公布，最迟应在每个生产年度前（3月底）出台补贴政策，及时引导棉农安排生产，增强植棉信心，稳定棉花面积。

[1]陈雪梅，张宏宝，董合忠.对国家棉花产业政策调整的认识和建议[J].中国棉花，2015，42(2)：1-4.

[2]翟雪玲，王胜民.棉花目标价格补贴试点情况调查及政策调整建议[N].中国经济时报，2016-09-09(10).

[3]中国纤维检验局.2014/2015年度中国棉花质量分析报告[J].中国纤检，2015(21)：14-19.

[4]陈雪梅，李维江，董合忠.棉花产业须自强——提升山东棉花产业自身竞争力的对策措施[J].中国棉花，2015，42 (5)：7-9.

[5]韩若冰.山东棉花生产的衰退与应对战略研究[D].泰安：山东农业大学，2015.

[6]马琼.中国棉花生产外部性测度及其矫正研究[D].武汉：华中农业大学，2014.

[7]山东省人民政府办公厅.山东省人民政府办公厅发布贯彻推进农村一二三产业融合发展的实施意见[EB/OL]. (2016-12-26)[2017-04-20].http://www.shandong.gov.cn/ art/2016/12/16/art_285_11681.html?from=singlemessage& isappinstalled=0.

Thoughts and Suggestions on the Improvement of Cotton Subsidy Policy in the Main Planting Area in China —Taking Shandong Province as an Example

Wang Guifeng,Wei Xuewen*,Sun Weiqi,Xu Qinqing,Wang Yan,Wang Anqi

F326.12：S562

A

1000-632X（2017）08-0008-04

10.11963/1000-632X.wgfwxw.20170726

2017-04-24

*通信作者：sdweixuewen@163.com