法治政府视阈下推进供给侧结构性改革的政策法律研究

陈大为

(大连财经学院 法学院，辽宁 大连116622)

法治政府视阈下推进供给侧结构性改革的政策法律研究

陈大为

(大连财经学院 法学院，辽宁 大连116622)

供给侧结构性改革是当前国家的工作重心，要始终贯彻落实中央既定路线，并将此项改革置于建设法治政府的整体进程中予以实施。通过对供给侧结构性改革的解读，找出法治政府与供给侧结构性改革二者的逻辑关系，剖析推进供给侧结构性改革所面临的现实困境，探索以政策与法律为路径推进供给侧结构性改革有效开展。

法治政府;供给侧结构性改革;路径

2014年4月16日，国务院提出了“着力增加有效供给”。 2015 年3月的《政府工作报告》中首现“供给创新”的论述。2015年10月党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“创造新供给”。 2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革”；11日召开的国务院常务会议再次强调“培育形成新供给动力”；18日，习近平总书记在APEC会议上提出“推进经济结构性改革”的论断。2015年11月17日，李克强总理再次强调:“要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端”。2015年12月18-21日，习近平总书记在中央经济工作会议上，强调推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新，并提出了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”五大政策支柱以及“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大结构性改革任务。2016年1月26日，习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上，再次强调供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。随后，《人民日报》撰文，按照“供给侧+结构性+改革”的框架，形成了比较完整的供给侧结构性改革理论思路。2016年5月16日，习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上又强调，推进供给侧结构性改革，是综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大决策。从上述的官方文件以及领导人的系列讲话可以看出，对供给侧结构性改革的重视程度前所未有，已成为现阶段国家的工作重心。因此，在推进供给侧结构性改革的过程中，要坚决贯彻党中央统一部署，找到“短板”， 深挖根源，将供给侧结构性改革置于法治政府的视阈之下进行研究，选准路径，通过政策和法律等措施为此项改革保驾护航。

一、解读供给侧结构性改革

纵观改革开放的30多年，经济学界从未停止过就发展中国经济是在供给侧还是在需求侧进行改革的争论。但是，随着具有中国特色的社会主义市场经济理论的逐步形成，特别是经济进入新常态后就经济理论问题所作的一系列讨论，得出重要的论断：当前，中国亟需通过供给侧结构性改革稳步发展经济，同时，所采取的一系列发展经济的措施务必在法治的轨道内进行。当前，研究供给侧结构性改革的相关问题，首先要弄清楚供给侧结构性改革的基本内涵以及主要内容，这就要从经济学的理论入手，并将其置于法律的框架下，运用法治予以规制。

(一)基本内涵

据百度百科所载，供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。①这只是单纯从经济学的角度予以解释，并没有突出“法”在供给侧结构性改革中的重要地位。既然党的十八届四中全会确立了“重大改革于法有据”②的原则，那么在推进供给侧结构性改革的过程中法治必须“出席”，而不能“缺席”。因此，笔者认为供给侧结构性改革应当以法治治理为前提，从供给端入手，通过改革推进结构调整，目的是解放生产力，扩大有效供给，提升竞争力，满足人民需要，促进经济发展，确定改革的整个过程要依法、有序地进行。

(二)主要内容

通过上述对供给侧结构性改革的基本内涵所作的阐释，笔者将其主要内容进行梳理，划定为“供给侧+结构性+改革”三个方面。供给侧、结构性、改革这三者是相互关联、相互促进、不可分割的有机统一体，构成了这项改革的基本框架。首先，“供给侧”是供给侧结构性改革的出发点和立足点。通过从供给端和生产端进行管理和制度建设可以促进或倒逼结构调整和制度改革，明确改革的方向，提升结构优化调整的市场动力。其次，“结构性”是供给侧结构性改革的关键点。通过结构的优化调整进一步释放资源的内在价值，推动资源的有效供给，实现经济社会的协调发展，并为制度创新和改革指明方向。最后，“改革”是供给侧结构性改革的落脚点，通过对原有制度的改革和新制度的构建，即改革束缚解放生产力的制度，创建适合社会主义市场经济的新制度。只有这样，才能保障供给侧管理和结构优化调整，才能进一步解放生产力和发展生产力。

二、阐释法治政府与供给侧结构性改革内在逻辑关系

2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。国务院于2008 年5月出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010 年10月出台的《关于加强法治政府建设的意见》，着重部署了法治政府建设的各项任务。2012 年党的十八大提出了“法治政府基本建成”的时间为2020年。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总目标。2014年党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》重新界定了法治政府的内涵——职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。2015年3月《政府工作报告》提出“加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”。2015年12月中共中央、国务院就法治政府建设问题首次联合印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，在再次明确建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则的基础上，创造性地提出了法治政府的衡量标准。这是历经十余年的法治积淀，才逐步摸索出一条适合中国法治政府建设的路径。当前，探究法治政府与供给侧结构性改革的内在逻辑关系，可以将其概括为法治政府是推进供给侧结构性改革的法治保障；供给侧结构性改革是建成法治政府的经济后盾。因此，笔者认为将供给侧结构性改革置于法治政府的视阈下进行研究，这既表明供给侧结构性改革在我国全面推进依法治国，建设法治政府的进程中是不能回避，不可或缺的重要一环，同时又是以传统的经济学理论作为研究供给侧结构性改革的创新与发展。

(一)法治政府是推进供给侧结构性改革的法治保障

“法治”取代“人治”是人类几千年来不断探索并逐步认同和推行的社会管理模式发展趋势。[1]法治是治国理政的基本方式，同时也是推进供给侧结构性改革的过程中必须遵循的基本准则。现阶段，能够有效地推进供给侧结构性改革的关键主体有两个：一是企业，二是政府。作为社会的生产细胞，企业在市场竞争中无时无刻不受到法治的治理。依法尊法者胜、违法蔑法者汰，这已成为现代企业所达成的共识。企业应当根据“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的要求，转变发展思路，用法治思维方式规范行为，通过创新驱动将“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务落实到位。当前，全面依法治国、建设法治政府的时代背景为推进供给侧结构性改革的有效开展提供了坚实的法治保障。法治政府以“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则为基点确定了为供给侧结构性改革保驾护航。法治政府通过简政放权，主动减少对企业的干预，激发企业的创造力，增强企业的核心竞争力。为了避免市场的盲目性，政府在自我限权的同时，要充分发挥法律法规的作用，要依法加强对市场主体的监督与管理。简言之，供给侧结构性改革在本质上是一场推动经济发展的改革，势必要运用法治的治理手段予以规制。当前，除了法治政府，没有任何一种形式的政府能够通过依法行政将法治理念全面渗透于社会各个层面。因此，只有法治政府所推行的法治理念才能为推进供给侧结构性改革提供法治保障，确保其在法治轨道上稳步前行。

(二)供给侧结构性改革是建成法治政府的物质基础

根据马克思主义基本原理可知，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。推进供给侧结构性改革的目的是发展经济，夯实经济基础；建设法治政府的目的是“建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度”[2],维系上层建筑。因此，全面推进供给侧结构性改革决定着法治政府建设的整体走势，而建设法治政府的过程又对供给侧结构性改革起到助推作用，反之亦然。当前，建设法治政府需要强大的物质基础作为后盾，确保实现到2020年建成法治政府的最终目标。但是，近几年就整体进程来看，法治政府建设面临着一系列突出的矛盾和挑战，问题多、难度大、任务之艰巨，前所未有。因此，亟需通过供给侧结构性改革来破解在法治政府建设中，诸如产能过剩、社会结构不合理、利益分配不均衡、经济发展不平衡、社会保障不完善等难题。换言之，只有推进供给侧结构性改革，促进社会主义市场经济的发展，才能为法治政府的建成提供强大的物质基础。另外，供给侧结构性改革能否顺利地实施将直接关系到法治政府建设的进程。同时，在法治政府的建设过程中，运用法治的治理手段，将供给侧结构性改革完全置于法律的框架下予以规制，才能渐进地解决好长期积累下来的问题。

三、剖析法治政府视阈下推进供给侧结构性改革的现实困境

在我国，供给侧结构性改革对经济发展的重要性不言而喻。当前，亟待推进供给侧结构性改革助力我国全面建设法治政府，助推我国经济整体腾飞。因此，建设法治政府和推进供给侧结构性改革成为现阶段的工作重心。但是，我们应该清醒地认识到供给侧结构性改革作为一种所谓的新生事物，在其生存和发展的过程中难免遭遇各种障碍，特别是我国的实际状况所衍生的困难。笔者认为应当从企业和政府两个方面入手，剖析推进供给侧结构性改革所面临的现实困境。

(一)企业方面

相当多的企业发展理念落后，自身定位模糊，自主创新与自我研发的能力差，普遍缺乏核心技术，企业的经营仍然停留在“高投入、高消耗、高排放、高污染”的项目上。而且大多数企业，尤其是民营企业并没有完全建立起适应市场节奏的发展理念，一味地想着如何向政府要政策，等扶植；对国外的产品不够尊重，“山寨”成风，企业以粗放式的发展模式为主，且在生产与服务等方面投入不足，在与国外同行的竞争中只能落得一败涂地。另外，少数民营企业唯利是图，信仰缺失，仿造、假冒等现象大量存在。虽然这只是少数企业的行为，但是损害了我国企业的整体形象及产品的声誉，同时又极大地挫伤了消费者对国内产品的信心。不能否认的是，企业之间特别是民营企业与国有企业之间存在着龃龉。现阶段，民营企业的发展良莠不齐，绝大多数存在着竞争力不强、融资出现瓶颈、管理水平有待提升等系列问题。民营企业将上述困难统统归结为国有企业的垄断行为，并认为要改变民营企业的发展困境必须迫使国有企业完全退出一切有关竞争性领域，真正做到“还利于民”。这在某种程度上进一步加深了国有企业与民营企业之间的矛盾。因此，企业本身出现的问题是我国在推进供给侧结构性改革的过程中不能回避的一大现实困境。

(二)政府方面

我国各级政府职能仍未完全转变，政府权力过分集中，面面俱到地去管理大小事务，管得宽、管得细，管了本不该管的事，从而忽略了该管的事。这一方面促成了政府职能的全面性，另一方面凸显了政府职能在治理层面上出现了“越位”与“缺位”并存的矛盾。[3]政府职能的有效转变是推进供给侧结构性改革成功与否的关键。因此，供给侧结构性改革要求政府职能固定在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等方面，彻底从“全能型”向“有限型”转变。政府应当切实做到简政放权，调动市场创造力与积极性，保证市场在资源配置中起决定性作用。放手“不该管”的，凡是市场能调节的事项，政府不能越俎代庖；管好“必须管”的，政府做好事前、事中、事后的监管工作，尤其是要加强事中、事后的监管力度，妥善处理好“放”与“管”的辩证关系。政府要勇于自我革命，彻底转变职能，通过打造“有限型”政府助力我国有效地推进供给侧结构性改革，而不是死守“全能型”政府的思路不变，成为阻碍供给侧结构性改革实施的绊脚石。

四、探索法治政府视阈下推进供给侧结构性改革的路径

在推进供给侧结构性改革的进程中，最为关键的是要将此项改革置于建设法治政府的整体进程中予以实施。只有这样才能探索出一条既遵循中央的方针政策，又适合我国实际的供给侧结构性改革之路。因此，笔者认为在法治政府的视阈下研究供给侧结构性改革，应当从政策和法律两个层面入手作为推进此项改革顺利开展的有效路径。

(一)政策层面

1.加快政府的职能转变，减少行政干预

法治政府建成的重要标志是“职能科学与权责法定”。如何使政府真正地做到职能科学与权责法定，则需要深化行政体制改革，彻底转变政府职能来实现。这是在推进供给侧结构性改革的过程中对政府最基本的要求。因此，推进供给侧结构性改革，最为关键地是“把错装在政府身上的手换成市场的手”[4]，破除妨碍市场在资源配置中起决定性作用的制度性约束。政府应当采取优化机构设置、完善职能配置、理顺工作流程，提高效率效能，持续推进简政放权，并减少审批、简化程序，着力清除市场壁垒，激发市场生命力和创造力等有效措施使职能更为科学、明确；同时，政府应当着力构建发展的新体制，加快形成有利于创新发展的市场环境，找准市场功能与政府职能的最佳结合点，充分发挥市场和政府的各自优势。政府应当集中出台一批规范行政权力运行的制度和措施，真正实现权责法定，并废除各种干预企业经营决策的不合理规定，彻底为企业松绑、减负。在推进供给侧结构性改革的过程中，各级政府还应当创新监管机制，整合监管资源，提高监管效能。

2.提高政府的治理水平，提升政策执行力

只有在提高政府治理水平、提升政策执行力等方面多下工夫，才能使供给侧结构性改革取得良好的效果。这就需要认清政策执行和政府治理二者的辩证关系。政策制定，目的是保证做事的正确性；政策执行，目的是保证正确做事能被贯彻落实；而政府治理，目的是保证正确做事通过政府治理手段持续地被贯彻落实。众所周知，推进供给侧结构性改革，一方面需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面需要发挥政府的宏观调控作用，使市场与政府能够有效衔接、密切配合。而政府的宏观调控作用恰恰体现在治理水平及对政策的执行力。因此，要提高各级政府的治理水平、提升政策执行力需要从两方面着手进行，一是坚持治理各级政府及其部门中出现的庸政、懒政、怠政和不作为、乱作为等现象，提高政府公权力的运行效率；二是持续加大反腐倡廉的工作力度，保障政府的廉洁性。法治政府的内涵之一就是政府的“廉洁高效”。建设法治政府的标准就是建设廉洁政府。因此，建设廉洁政府的前提应当是公开透明，严格控制“三公消费”③。政府将压缩“三公消费”而节省下来的支出，一方面可以有针对性地投入到公众所必需的公共产品方面，用以解决民生问题；另一方面可以扶持企业技术创新、鼓励更多企业涉足有利于环境保护的项目、驱动企业产业结构优化。

3.构建完备的创新体系，推进改革有效实施

2013年8月28日至31日，习近平总书记在辽宁考察时强调“深入实施创新驱动发展战略”④。创新是一个民族不断进步的动力之源，是一个国家在世界中立于不败之地的根本保障。当前，需要构建完备的创新体系，以创新促改革，以创新谋发展，大力开展大众创业和万众创新活动，持续推进供给侧结构性改革。在完备的创新体系中最重要的当属创新产业政策的制定及其实施。通过制定创新产业政策规范市场，以弥补“市场失灵”的缺陷，建立一个公平、高效和有序的市场环境，才能调动供给侧结构性改革参与主体的积极性，丰富供给侧结构性改革模式。制定创新产业政策之后的实施环节是关键，同时也是检验创新产业政策是否与供给侧结构性改革相适应的唯一标准。通过实施与供给侧结构性改革步调一致的创新产业政策，能够逐步完善企业的竞争制度，使企业在以竞争力为导向的产业政策的推动下，自觉地进行生产要素的优化组合，产业结构的优化调整。

(二)法律层面

1.持续推进法治化进程

供给侧结构性改革需要持续推进整个社会的法治化进程，当务之急是为其创建一个良好的法治环境。推进供给侧结构性改革的法治化进程的关键不在于构建一般性的法律制度，而在于全社会对法治的尊重和崇尚，特别是要对政府的公权力予以有效地规制。换言之，政府带头尊重和服从法治，在行使公权力时须有相关法律的承认和规范，真正做到“法无授权不可为”，提高整个社会的法治化水平。可以说，推进供给侧结构性改革的法治化进程就是要规范政府的公权力，使权力的运行一方面建立在民主的基础上，另一方面置于法律的框架内。这样才能避免在供给侧结构性改革过程中，政府过多地干预经济，同时又能预防权力因缺乏法律的制约而导致腐败的可能。

2.加强重点领域的立法

关于供给侧结构性改革方面的立法，应当借鉴发达国家的成功经验，注重对知识产权的立法保护。立法机关应当适时地制定与供给侧结构性改革相关的产权保护方面的法律，减少在产权保护中存在的标准不明、权责不清等问题，以便完善产权保护的法律体系。同时，要修改与供给侧结构性改革不相适应的法律法规；废除与供给侧结构性改革相悖的法律法规；有关供给侧结构性改革的法律法规出台后，要及时做好向民众的解释工作，以便在最短的时间内得到民众的认同与尊崇。在推进供给侧结构性改革的过程中，知识产权保护是关键，我国各级政府应当规范建设知识产权保护的司法机构，加快培养专门的知识产权保护的司法队伍，将从事知识产权保护的专业人才充实到一线的相关执法部门，使之在执法过程中能更好地领会、解读有关知识产权方面的立法精神，做到公开、公平、公正，执法必严，违法必究，切实提高相关部门的工作效率。

注释：

①百度百科.供给侧结构性改革[EB/OL].[2016-06-17].http://baike.baidu.com/item/.

②党的十八届四中全会公报[EB/OL].(2014-10-24)[2016-06-17].http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_2.htm.

③政府部门人员因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。

④鞠鹏.习近平在辽宁省考察时强调：深入实施创新驱动发展战略[EB/OL].(2013-09-01)[2016-06-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/01/c_117178960.htm.

[1]陈大为.法治政府视角下未成年人犯罪的思考[J].公安学刊,2016(2):73-78.

[2]姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志,2013(6):1-8.

[3]谢地.做好“加减法”,更好发挥政府作用[N].人民日报, 2014-02-11(7).

[4]袁鹏,杨洋.要素市场扭曲与中国经济效率[J].经济评论,2014(2):28-40.

(责任编辑 刘成贺)

Study on Promoting the Structural Reform of Supply-side in the Perspective of the Government under the Rule of Law

CHEN Da-wei

(College of Law, Dalian University of Finance and Economics, Dalian 116622, China)

The structural reform of supply-side is the current national work focus, which is always implemented along the central given course, and the reform should be in the overall process of construction of the government under the rule of law. Interpret the structural reform of supply-side, find out the logical relationship between the government under the rule of law and the structural reform of supply-side, analyze the dilemma of promoting the structural reform of supply-side, and explore the policy and the law as a path to carry out the reform effectively.

the government under the rule of law；structural reform of supply-side；path

2017-02-27

2015年度大连市社科联(社科院)重大(重点)课题“大连市推行权力清单制度的法治研究”(2015dlskzd172)；2016年度大连市社科联(社科院)一般课题“现实困境与治理取向：大连市法治政府建设之路径选择”(2016dlskyb213)

陈大为(1979—),男,辽宁海城人,大连财经学院法学院副教授,主要从事理论法学、行政法学研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.02.012

D920.0

A

1008-3715(2017)02-0055-05