新《行政诉讼法》对行政执法的影响及建议

■文/黄瑞发

新《行政诉讼法》对行政执法的影响及建议

■文/黄瑞发

【案 情】

2015年9月20日，某县市场和质量监督管理局依法对某认证公司在该县某企业开展ISO9001体系认证活动进行监督检查，发现某认证公司存在违反认证规则规定的程序要求进行认证的情况。某县市场和质量监督管理局立案后，经进一步查明，某认证公司严重存在减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求的违法事实，审理认定某认证公司违反《认证认可条例》第十八条：“认证机构应当按照认证基本规范、认证规则从事认证活动”的规定，依据《认证认可条例》第六十条第一款第二项：“增加、减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定的程序的”和《某省质量技术监督行政处罚自由裁量权参照标准》的相关规定，决定对某认证公司处以8万元的行政处罚。

某县市场和质量监督管理局依程序送达了《行政处罚决定书》后，某认证公司以未减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求为由，向市市场和质量监督管理局申请行政复议。

某市市场和质量监督管理局经依法审理，认为某县市场和质量监督管理局对某认证公司的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规准确、使用文书规范，决定维持某县市场和质量监督管理局对某认证公司的行政处罚决定。

某认证公司收到市市场和质量监督管理局作出的《行政复议决定书》后不服，向某县人民法院提起了行政诉讼。某县人民法院受理了某认证公司的行政诉讼，分别向市、县市场和质量监督管理局发出了应诉通知，把市、县两级市场和质量监督管理局列为共同被告共同参与诉讼。市、县两级市场和质量监督管理局积极进行应诉，并最终胜诉。

【分 析】

这是一起与行政复议有关的行政诉讼处罚案件。新《行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，相较原《行政诉讼法》对“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”的规定，对复议机关审理行政复议案件增加了约束力，强化了复议机关的责任，加大了对复议机关的监督力度，为正确解决行政争议发挥了作用。同时，新《行政诉讼法》第二十六条第三款：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”

也就是说，不管复议机关怎么做，复议机关都是被告。或许有人会说，既然复议机关总是当被告，那就不作出复议决定。但是《行政复议法》第三十四条针对复议机关在规定期限内不作出复议决定的，专门作出了责任追究的相关规定。由此，复议机关在规定期限内不作出复议决定的，将面临责任追究的风险，也就有效地解决了复议机关不作为的问题。

新《行政诉讼法》对复议机关当被告的严格规定，对市场和质量监督管理局的行政执法工作影响也是巨大的：

一是领导对行政执法工作更加重视了。新《行政诉讼法》明确了复议机关当共同被告、增加了行政机关负责人出庭应诉、规范了行政机关出庭应诉等相关规定，极大地破解了“民告官不见官”的难题，通过“真枪实弹”的庭审活动，实现对领导干部的普法教育和法制宣传，增强领导干部的法治信仰。为了减少和避免领导当被告而出庭应诉的几率和风险，市、县市场和质量监督管理局的领导对行政执法工作更加重视，有的单位一把手亲自分管法制工作，亲自抓行政执法工作，对行政执法工作的规范加大了力度。

二是进一步公平、公正执法的氛围更加浓厚了。新《行政诉讼法》加大了对行政执法的合法性审查，不仅对行政行为的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权进行审查，还对明显不当的行政自由裁量权进行审查。只要某一方面存在瑕疵，该行政处罚决定就有可能被撤销或变更，败诉风险增加。市、县市场和质量监督管理局更加注重从全方位对行政执法进行严格把关，建立重大行政执法合法性审查、集体讨论决定等工作机制，做到规范执法、公平执法、公正执法。

三是执法人员认真执法的意识更加强了。按照“谁主管谁应诉”、“谁主办谁出庭”的原则，加大了行政执法人员因行政执法工作中出现的事实不清、证据不足、程序违法、滥用职权、裁量不当等引起行政诉讼出庭应诉而败诉的风险，各执法人员增强了依法行政的意识，加强自身行为的规范，自觉努力提高行政执法工作水平。

四是上级局对下级局依法行政的要求更加严了。由于公民、法人和其他组织法律意识的增强，申请行政复议、提起行政诉讼的几率大大增加，上级局因下级局违法违规执法而当被告的几率也就大大增加，这就促使上级局加强对下级局行政执法工作的指导、规范和监督，并加大了对下级机关违法违规执法的责任追究力度。

新《行政诉讼法》实施一年来，对规范市场和质量监督管理局依法行政取得了显著成效，但也存在一些问题：

一是整个社会法治意识不强，对法治的信仰不够，影响到市场和质量监督管理局的依法行政和执法效果。

二是法治宣传不够，尤其是公民、法人和其他组织通过行政复议、行政诉讼途径实现维护合法权益的案例或事例宣传不够，影响到公民、法人和其他组织对法治的信仰，不愿申请行政复议、提起行政诉讼仍是常态。

三是随着行政复议、行政诉讼案件的增多，市场和质量监督管理局开始感到压力，但这种压力大多集中于机关法制部门，尚未传导到所有业务部门，与转化为依法行政的动力还有较大的差距。

四是由于行政起诉与审理期限均进行了延长，一旦某一行政行为被起诉了，市场和质量监督管理局将可能耗时一年左右来应诉，极大影响和消耗行政资源。

【建 议】

对全面贯彻实施好新《行政诉讼法》，全面推进依法行政，提升市场和质监法治工作水平的“七个”建议。

加强学习，增强用法治思维和法治方式履职办事的能力

一是领导干部要做带头尊法、学法、守法、用法的模范，要牢固树立社会主义法治信仰，把法治理念、法治精神融入工作和生活，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，切实做到守法律、重程序、讲规矩。二是将“新法”列入普法重要内容，并作为领导干部和公务员培训以及法律知识考试的重要内容。三是加强行政复议、行政应诉专题培训，提升相关人员的应对能力；经常组织相关人员参加庭审旁听，通过亲身经历和感受，掌握必要的诉讼技巧，提升出庭应诉能力。

加强领导，强化对实施新《行政诉讼法》的组织保障

一是明确行政主要负责人是贯彻实施新《行政诉讼法》的第一责任人，切实履行好新《行政诉讼法》规定的法律责任。二是建立健全法制机构，配齐配强行政复议、应诉人员。三是建立健全行政应诉工作监督、激励机制。制定行政机关负责人出庭应诉考核制度，把行政应诉工作作为依法行政工作考核的重要内容，将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要指标。

落实责任，建立行政机关应诉工作机制

一是规范行政机关参加行政诉讼行为。按照“谁主管谁应诉”、“谁主办谁出庭”的原则，强化行政机关及其工作人员行政应诉的法定职责。二是建立健全行政首长出庭应诉工作机制，增强行政机关负责人出庭应诉的自觉性和主动性，行政机关负责人及其受委托的工作人员要作好充分准备，依法出庭应诉，不能仅依赖法律顾问或外聘律师。对行政机关及负责人消极应诉从而导致败诉的，应依法追究其责任。

依法行政，从源头上预防和化解行政争议

一是依法推动政府职能转变。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持以权力清单控制权力乱作为，以责任清单约束权力不作为，以负面清单促进市场主体大作为。二是依法规范行政执法。要切实履行法定职责，既要避免因随意执法的乱作为而引起行政诉讼，又要防止因担心“当被告”而不作为。建立行政执法责任终身追究制度，努力让人民群众感受到行政执法的公平和正义，感受到阳光执法带来的福音。三是努力将行政争议化解在基层，化解在萌芽、初发阶段，化解在行政系统内。在行政执法、行政许可、行政强制等易引发矛盾纠纷的重点领域，建立矛盾纠纷排查调处机制，及时化解矛盾，减少诉讼。

全面推进法律顾问制度

党的十八届四中全会明确要求，积极推进政府法律顾问制度，建立以法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。各级市场和质监部门要全面建立法律顾问制度，充分发挥法律顾问在行政决策中的法律参谋和智囊作用。

加强沟通，实现审判与行政良性互动

建立行政机关与人民法院的沟通机制，采取通报案情、共同培训、法律研讨、法制宣传、司法建议等方式，实现行政与审判良性互动，保障新《行政诉讼法》有力实施。

加大法治宣传，增强全社会的法治意识

要通过报纸、电视、广播、微信等媒体，加大法治宣传，尤其要加大对一些公平、公正、公开审理、判决、执行行政诉讼案例的广泛宣传，真正让全社会感受到法治的力量、法治的权威、法治的阳光，达到良好的法治宣传教育效果，增强全社会遵守法律、相信法律、运用法律的意识，更好地维护自身权益。

（作者单位：江西省吉安市市场和质量监督管理局）