“外包”得“证”管用么——对一起生产外包通过体系认证案的探讨

■文/孔春红

“外包”得“证”管用么
——对一起生产外包通过体系认证案的探讨

■文/孔春红

案 情

2016年3月，J区市场监管局执法人员对辖区内某通信设备有限公司（以下简称“J公司”）进行管理体系认证检查时发现，该公司于2015年9月21日取得北京某认证中心（以下简称“D认证中心”）颁发的《质量管理体系认证证书》，证书上记载“认证覆盖的业务范围：广播:通信铁塔及桅杆的生产（许可范围内），环形混凝土电杆、电力器材铁附件、电源控制设备、配线架框的制造和销售（许可要求除外）”。现场检查发现，J公司没有环形混凝土电杆（以下简称“电杆”）的生产设备和检测设备，也没有电杆产成品库存，对J公司负责人吴某调查也证实，J公司自身并不具备电杆的生产能力，电杆产品均是委托某新型建材厂生产，并安排专人在某新型建材厂直接发货到用户手中。吴某提供了D认证中心实施认证的《现场审核计划》和《管理体系审核报告》。

鉴于J公司无电杆产品的生产现场，也不具备该产品的生产能力，而D认证中心出具的认证证书覆盖了“环形混凝土电杆的制造”的范围，涉嫌虚假认证，J区市场监管局决定立案调查处理，要求D认证中心提供体系审核的相关资料并接受调查。3月13日，D认证中心委托陈某（对J公司现场审核组组长）配合调查，并提供了体系审核的《现场审核计划》、《现场审核检查表》、《现场审核不符合报告》、《管理体系审核报告》及相关验证资料。经调查确认，J公司在其《质量手册》中规定了电杆的生产为外包过程，公司安排专职人员驻厂进行质量把关，负责签发出厂检验报告和合格证明书。D认证中心审核组现场审核时审核了涉及电杆外包生产的相关供方评价记录、出厂检验记录及顾客满意度调查记录，认为J公司对电杆外包生产的控制符合质量管理体系的要求，经中心批准后颁发了认证证书。因此，对J公司的认证活动并不存在违规行为。

争 议

针对D认证中心的陈述意见，对产品的外包生产可否通过体系认证，J区市场监管局审理案件时因争议较大，向上级部门J市质监局请示答复。J市质监局调取相关案卷材料，对案件的两大争议焦点：（1）J公司在自身不具备电杆的生产能力前提下，是否可以作为生产者申请认证；（2）电杆作为生产外包的产品，是否可以通过体系认证，进行了深入探讨。

对于第一点，尽管J公司并不直接制造电杆产品，但作为电杆的生产者是有相应法律依据的。将产品的生产者局限为产品的直接制造者，这种认识是对生产者的涵义理解过窄。在市场经济日益成熟的今天，市场分工日益精细、全球化日益加深，特别是全球贸易的国际品牌产品大量涌现，狭义地界定“生产者”已不能顺应“世界工厂”经营模式的发展趋势，势必会对产品责任界定和行政执法实践处于非常不利的境地。早在2002年最高人民法院法释〔2002〕22号中对产品生产者的涵义就做出了解释规定，“任何将自己的姓名、名称、商标或者可以识别的其地标识体现在产品上，表明其为制造者的企业或个人，均属于《民法通则》第122号规定的‘产品制造者’和《产品质量法》规定的‘生产者’”。由此可见，《产品质量法》上的生产者应当是在产品上标注的企业或个人，并非产品的实际加工装配者，它们是相关产品质量责任的承担者。

对于第二点，外包过程也是组织运行管理的一部分，外包过程的管理是质量管理体系的重要部分，如果组织对外包过程确保得到充分的实施和控制，外包过程一样可以通过体系认证。外包是指“安排外部组织执行组织的部分职能或过程”（ISO/IEC导则第一部分ISO增刊附件SL给出的术语定义），组织把原属于自身应该实施的工作交由其他组织或个人去做，通过动态地配置自身资源和有效地使用组织外部的资源，使组织自身与其他企业的功能和服务的交叉，实现组织的职能。外包的职能或过程仍在组织的业务范围内，组织可以把原属于自己对顾客的承诺工作活动外包，但仍需承担相应的责任。可见，生产外包并不免除组织满足顾客和法律法规要求的责任，只要组织确保了对外包过程的控制，生产外包的产品应当可以通过体系的认证。

分 析

至此可以看到，D认证中心对J公司的电杆生产外包进行质量管理体系审核的活动并未违反相关认证规则的要求。而对这类涉及生产外包的认证活动进行监督检查，其重点应当在于检查认证机构是否对外包生产的过程实施了有效的审核，足以证明组织的外包控制符合质量管理体系标准规定的要求。如果有证据证明认证机构在审核过程中，对外包生产是否符合法律法规的要求以及组织的外包生产过程是否进行策划并得到有效的运行控制这些方面，没有实施有效的审核，减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定的程序，那么可以依据《认证认可条例》的相关规定对认证机构进行调查处理。

首先，产品的外包生产必须符合相关法律法规的规定。比如对于实施工业产品生产许可证制度管理的产品，国家规定生产企业必须具备相应的专业技术人员、生产条件、检验手段及技术工艺文件等方可申办，而采用委托方式加工生产的，必须标注委托企业的名称、住所以及被委托企业的名称、住所、生产许可证标志和编号；对于实施强制性产品认证管理的产品，必须明确该产品的生产者（制造商）与加工厂，加工厂为实际实施加工装配的企业，而生产者（制造商）为产品上标注的企业，作为产品质量责任的承担者；根据工商登记管理的法律规定，企业应当在核准的经营范围内从事经营活动，如果企业的营业执照上没有相关产品的生产或制造的范围，那么企业即使是外包生产也不能从事超范围的生产活动。

再者，核查企业是虚假的认证，还是真实的外包，关键还是对外包生产的控制是否符合质量管理体系标准的要求。根据GB/T19001-2008《质量管理体系 要求》，“外包过程是经组织识别为质量管理体系所需的，但选择由组织的外部方实施的过程。针对组织所选择的任何影响产品符合要求的外包过程，组织应确保对其实施有效控制。对此类外包过程控制的类型和程度应在质量管理体系中加以规定”。可见，管理体系的要求就是“识别”和“控制”。因此，核查的重点就是要看组织是否对外包过程进行识别，其次看组织是否对外包过程进行有效控制。通过查看组织的质量手册和相关文件中是否描述了外包过程，调查组织相关人员，了解组织是否存在外包生产。如果组织并没有识别外包生产过程，而是直接购买相关产品转手销售，甚至借助他人的资料应付审核，则可以认定属于虚假的认证活动，应予查处。

对外包生产的有效控制，关键是看组织的控制方式是否合适，是否能满足产品要求。通过查看组织对外包方的评价记录、与外包方签订的合同协议、对外包方实施监控的记录等，核查组织对外包方是否进行能力、资质考查评定，纳入合格外包组织名单；与外包方签订的合同是否明确了外包产品的质量要求、检验准则、双方的权利和义务，是否对外包方的质量管理体系、过程实施、过程监视等提出要求；结合产品的具体特点，是否制定了对外包产品的验证要求，对出现的质量问题是否进行有效改进，对组织反馈的问题是否及时处理；需要时，对重要的生产、检验过程，是否对现场进行监控；等等。执法人员核查时，应当特别关注外包生产的检验、试验记录，包括产品检验报告或产品出厂检验合格证明等，必要时执法人员可以直接到外包方核查相关证据予以验证。如果组织不能提供相应的证据证明其对外包生产过程实施了有效的控制，那么就可以认定认证机构对其外包生产的审核依据不充分，作出的认证决定缺乏充分的客观证据，应当对认证机构进行调查处理。

作为市场经济活动中常见的生产组织运行方式，同时也是一种有效的生产管理方式，外包生产可以为组织整合利用外部最优秀的专业化资源，从而达到降低成本、提高效率、发挥自身核心的竞争力和增强组织对环境的适应能力的目的。但正因为外包需要借助于组织的外部资源，增加了组织对其进行控制的难度，存在着一定的质量安全风险。因此，GB/T19001-2008《质量管理体系 要求》强调，“确保对外包过程的控制并不免除组织满足顾客和法律法规要求的责任”。外包过程作为组织产品形成过程中的一个过程，无论将其委托给哪个组织完成，委托方都要对这一过程的质量负责。也就是说，不管是在组织内部的生产过程，还是在组织外部的外包过程，重要的是应对这些过程进行有效的控制，使这些过程的结果能够满足组织的要求。而体系认证，更是对这一外包过程控制的有效性进行了第三方证明，所以对生产外包认证活动的检查，并不只是核查其在形式上是否具备了相应的保证能力，更为重要的是核查其生产外包的控制是否符合质量管理体系标准的要求。

（作者单位：江苏省泰州市质量技术监督局）