完善我区水利工程PPP投融资模式的建议

司咏梅++程利霞

内蒙古水资源总量偏少且时空分布不均，资源性缺水和工程性缺水并存，加强水利基础设施建设是我区全面建成小康社会需要补足的一个重大短板。“十三五”期间，我区水利工程待建项目多，投资需求大，除了政府要积极扩大水利投资外，也需要创新水利投融资模式，大力推广PPP融资模式。

内蒙古水资源总量偏少且时空分布不均，资源性缺水和工程性缺水并存，加强水利基础设施建设是我区全面建成小康社会需要补足的一个重大短板。“十三五”期间，我区水利工程待建项目多，投资需求大，除了政府要积极扩大水利投资外，也需要创新水利投融资模式，大力推广PPP融资模式。

一、我区水利基础设施建设主要投融资模式

“十二五”以来，我区加大了水利基础设施投资力度，全社会水利投入累计达到665亿元，比“十一五”增长227%，拉动GDP增长1600亿元，一批水利枢纽工程、防洪抗旱减灾工程、供水工程相继建成并投入运营，缓解了水资源供需矛盾，也是水利推动可持续发展的重要引擎。水利具有公益性、基础性、战略性等特征属性，水利工程具有面广量大、产业链条长、提供就业能力强等诸多优势，因此加大水利建设力度，既能有效补短板，又能够更好发挥水利投资对经济增长的拉动作用。但是水利基础设施建设本身投资规模巨大，如何提高水利建设项目的资金保障显得尤为重要，因此，建立科学合理的投融资模式就成为水利基础设施建设的关键环节。从目前我区水利基础设施投资构成及模式看，主要有以下两种：

（一）以国有资本为主的投资模式

大多数水利基础设施项目具有公益性属性，基本属于政府投资的范围。以公益性或者准公益性为主的水利投资，资金规模大、建设周期长、盈利能力弱、投资回收速度慢，因此一般在融资渠道上选择财政资金直接注入，以政府投资为主，政府作为第一责任主体承担工程的建设运营及维护。如绰勒水利水电枢纽工程总投资34892万元，其资金来源主要是国家投资、自治区水利建设基金等，项目建成投入运营后，由国有企业负责经营管理。

（二）吸引社会资本参与的模式

水利基础设施的特定性质决定了社会资本的参与程度较低，目前尚不足水利总投资的20%。为了鼓励和吸引社会资本积极参与重大水利工程建设的投资，我国相继出台了一系列政策措施，积极推进水利投融资体制改革，2015年国家发布的《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》中明确提出，要建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。目前PPP已经成为政府与社会资本合作的主要模式。满洲里市二水源供水二期工程是我区通过PPP模式建成的水利项目之一，2007年内蒙古水务投资集团与内蒙古东源投资集团共同出资组建了满洲里锦源水务有限责任公司，以锦源水务为主体完成了满洲里市二水源供水二期工程的建设，目前，该项目已成为我区引进社会资本参与基础设施建设项目的成功案例。

二、水利PPP项目建设运营中面临的困难和问题

近年来，从国家到地方，PPP投融资模式都备受推崇，PPP项目的实施，有助于减轻地方政府的财政压力和债务负担，防范化解债务风险，有效缓解传统投融资模式存在的问题，更有利于拓宽投融资渠道，扩大民间投资规模。目前我区水利基础设施建设方面的PPP项目在建设运营中主要面临以下困难和问题：

（一）收益不足导致项目落地难

“无利可图”是PPP项目落地难的根本原因。大部分PPP项目如城镇供水属于政府价格监管行业，由于水价不能完全体现实际供水成本，水价倒挂的现象较为普遍，从而直接影响到项目收益。例如满洲里市从2009年开始执行现行自来水水价，居民用水水价是1.9元/吨，三年平均售水水价3.01元/吨，制水成本4.35元/吨，由于水价倒挂，制水成本逐年提高，供水企业处于长期亏损运营的状况，严重影响了社会资本参与PPP项目建设的积极性。

（二）投资回报机制不健全导致项目运营难

一是政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制。有的项目收益资金来源于用户缴费，但收费标准低且收缴较为困难，代为收缴的费用有时会存在不能及时拨付给特许经营企业的问题，影响项目的正常运营；来源于地方政府财政预算的付费资金，受预算体制的影响，有时也会出现拖延且不能足额支付的问题。二是对捆绑经营项目的收益目前尚缺乏有效监管。对授予企业用来补偿特许项目经营亏损的捆绑项目，如物业开发、广告等属于竞争性业务，还需要进一步加大监管力度。

（三）政策法规不完善导致示范推广难

一是尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系。国家层面并未出台相关法规，现有法规层次较低且效力不高，有些法规还存在着可操作性不强、实施起来较为困难等问题。二是PPP涉及财政、投资管理、招投标、融资等多方面的工作。目前专门针对PPP项目的规定和管理尚属于空白区域，更没有形成完整的政策体系。三是相关法规之间缺乏协调性和配套性，有的甚至相互冲突，给PPP项目的建设和运营带来了不利影响。

（四）社会信用基础薄弱导致合同履约难

从政府角度看，水利基础设施建设和资金回收周期较长，由于政府换届和干部调整，人员变动比较频繁，有时候会出现新官不理前账的情况。加之尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系，很容易造成政府在合同履约过程中出现违约的问题。从企业的角度看，部分项目建设企业以低价参与公开竞标，中标后为了确保利润空间，往往会以各种理由提价，如果诉求得不到满足，就会出现工期拖延或中途退出等问题，使项目建设很难按合同约定进行。

三、几点建议

“十三五”期间我区水利基础设施投资需求将达到1200亿元，投资缺口仍然很大，加强PPP项目建设对于创新水利基础设施建设投融资模式具有重要意义。

（一）明确参与方式，拓宽社会资本进入领域

水利基础设施类型多样，确保PPP项目具有吸引力，首先需要根据项目的实际情况明确社会资本参与方式。对于已经建成的水利项目，要加大对现有国有资产的盘活力度，有针对性的选择一批工程，通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与。对于新建的水利工程项目，可以以特许经营、参股控股等多种形式吸引社会资本参与建设运营。对于公益性较强的水利工程项目，可通过与经营性较强的项目一起组合捆绑开发，吸引社会资本广泛参与。

（二）完善扶持政策，增强对社会资本的吸引力

实现政府和社会资本的双赢是确保PPP项目落地并稳健运行的关键，为此需要在以下几方面加大扶持力度。一是完善项目财政补贴管理。对于防洪、防灾等社会效益比较明显的重大水利工程，可回收资本不能弥补成本和收益，但公益性较强，政府应对此类项目的维修养护经费等给予适当合理的财政补贴，财政补贴的规模和方式根据项目运营绩效评价结果进行动态调整。二是完善价格形成机制。加快建立符合市场导向，反映供求状况和资源稀缺程度的水价形成机制。探索双方协商定价，在用户的承受能力范围内，确保投资主体的合理收益。如果价格仍然不能调整到位，政府可根据实际情况给予适当的财政补偿。三是鼓励政府购买服务。对于难以锁定具体的受益对象或者难以向使用者收费的项目，探索由政府筹集财政资金向项目所提供的公共服务支付购买费用，回收社会资本前期建设投资及运营费用。四是加大资金支持力度。加大对水利工程建设的资金支持力度，提供长期稳定、相对较低成本的资金支持，增强水利工程建设的融资能力。同时，拓宽还款资金渠道，可以以项目收益、其他经营性收入等作为还款来源，以水利、水电等资产作为合法抵押担保物。

（三）规范运营管理，确保PPP项目稳健运行

社会资本具有逐利性和不稳定性等特点，在经营过程中为了保证水利工程公益性目标的实现，要对社会资本参与建设运营加以规范。一是依法完善项目投资主体企业法人治理结构，健全和规范企业运行管理制度，提高企业经营管理和服务水平。二是项目建设运营过程中，投资经营主体应严格按照基本建设程序，对项目的质量、安全、进度和投资管理负总责。三是积极推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用情况等进行多方面全方位的综合评价，将结果及时向社会公布，并以此作为确定收费标准、财政补贴、合作期限等方面的考量依据。

（四）加强监管和服务，为社会资本创造良好环境

一是加强信息公开。相关部门要及时向社会公开发布水利规划、行业政策、技术标准、建设项目等行业相关信息，并确保社会投资主体能及时享有。积极培育和发展中介组织，为社会投资提供咨询、技术、管理和市场信息等方面的服务，提高服务水平。二是加快完善社会资本退出机制。在落实好清产核资、项目资产处理和建设运行后续方案的情况下，允许社会资本有序退出，妥善处理好项目移交接管，确保水利工程项目的顺利实施和持续安全运行。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：代建明