促进事故调查依法依规

赵原

北京市作为首善之都，在生产安全事故调查方面作出了表率。北京市安监局事故调查处处长高云飞介绍了北京市安监局事故调查工作的经验及做法，同时指出在事故调查中遇到的问题。

2016年9月9日，国家安全监管总局副局长孙华山在出席全国生产安全事故调查处理业务培训班结业仪式时指出，做好事故调查处理工作是党中央、国务院的明确要求，为遏制重特大事故提供了有效抓手。近年来，在各方面的共同努力下，事故调查处理工作取得了明显成效，但同时也存在事故原因分析深度不够、调查办案人员能力不强、舆情应对处置不当等问题，需要认真研究解决。

北京市作为首善之都，在生产安全事故调查（以下简称“事故调查”）方面作出了表率。为此，本刊记者对北京市安全生产监督管理局（以下简称“北京市安监局”）事故调查处处长高云飞进行了采访，请他谈谈北京市安监局事故调查工作的好经验、好做法，以及如何解决在事故调查中遇到的问题。

记者（以下简称“记”）：高处长，您好。作为首都，北京市的事故调查工作遵循哪些主要原则，有哪些特点？

高云飞（以下简称“高”）：北京市的事故调查工作，遵循着事故调查“四不放过”原则，这一点与全国的事故调查工作是一致的。即：事故原因未查清不放过；事故责任人未受到处理不放过；事故责任人和相关人员没有受到教育不放过；未采取防范措施不放过。

但是北京市作为首都，也有其特殊性。作为政治中心、经济中心和文化中心，北京市的各项工作引起的关注度更高，所以开放度要求也更高。在国家没有要求事故调查报告公开之前，北京市在依法依规调查取证方面也一直严格自我要求，事故调查的制度化、规范化工作也走在了全国的前列。

记：多年来，北京市安监局在事故调查工作中摸索出了哪些好经验、好做法？

高：在制度化、规范化方面，北京市安监局在《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）（以下简称“国务院493号令”）的框架下进行了许多探索。2008年北京市安监局设立事故调查处，2009年就起草了《北京市生产安全事故报告和调查处理办法》（北京市人民政府令第217号）（以下简称“北京市217号令”），在地方省市一级的权限范围内，把我们过去多年来在事故调查过程中遇到问题，进行了规范。比如事故调查的等级下限，国务院493号令中没有规定一般事故中无人员死亡和重伤的事故，当造成多少经济损失时就需启动政府联合调查、企业需要向政府报告。由于每年各生产经营单位发生意外造成财产损失的小型事件不计其数，如果每一起都要启动政府联合调查，并不具可操作性，就会形成“有法无人依”的尴尬局面，让法治成为一句空谈，实际上也是对公共资源的浪费。因此，我们走访了各个行业的很多家企业，进行了大量的调研，最终在北京市217号令中设定了一个底线，即：一般事故中直接经济损失100万元以下且未造成人员死亡或者重伤的，由事故发生单位或者其上级生产经营单位负责组织调查，其中，建设施工事故由建设工程总包单位或者其确定的单位组织调查；10万元以下且未造成人员死亡或者重伤的，企业可以自行处理不进行上报。这道线设定以后，企业也明白了操作的规则和要求，更便于企业和政府监管部门遵守和执行，有效促进了国务院493号令的落地。

此外，在北京市217号令中，还规定了事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、人力资源和社会保障部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并依法邀请人民检察院派人参加。这里在国务院493号令的基础上，根据北京市事故调查工作实践，在参与调查的部门中增加了人力资源和社会保障部门。并在后续出台的文件中明确了事故调查组各成员部门各自的职责。且明确了当调查组各成员有不同意见时，调查组组长有最终决定权，但其他成员的不同意见也必须记录在案，并在配套的规章中明确这些卷宗为永久卷，这样既明确了组长的职责和地位，又避免了组长“一言堂”。

北京市安监局还于2009年起草发布了《北京市事故调查处理文书归档管理办法》（京安监发〔2009〕11号），属全国首例。将事故调查处理的卷宗设为两种卷宗：调查卷宗和处罚卷宗。调查卷从事故发生起向政府提请请示到最终结案政府批复期间内，每一个环节应当怎么进行，都有明确规定，同时对《证据法》规定的7类证据等，都自行制定了一套规范文书，比如现场勘查的勘验文书等，这样基层的执法部门就可以按照规范进行执法调查。

为什么将调查和处罚剥离开呢？按照2003年颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理局令第1号）要求，一般的行政处罚案件从立案之日起一个月内要结案。但是较大事故调查2个月内才结案，要是从立案之日起一个月内要求处罚完成，处罚工作是无法依法依规进行的。所以调查和处罚必须分开。直到调查报告得到市政府批复之日起后的一个合理期限内，用一般行政执法文书打印一套立案呈批表，单独对处罚立案，此时才启动了行政处罚程序。调查工作是代表政府的行为，处罚工作则是由安监局负责落实的行政处罚。那么行政处罚是否超期，是要从处罚立案开始算起，这样一来，有效解决了执法违法的问题。

北京市安监局的事故调查处在全国来讲是成立的比较早的，也推进各区县分别成立了事故调查科，形成了专业的力量去开展事故调查工作，并且十分注重事故调查专业能力的培养。因为事故调查涉及到的专业性是非常强的。比如在事故调查中安监部门跟公安部门确定构成刑事犯罪的嫌疑人，我们在证据交换的意见上、侦查方向的确定上，如果没有专长，很难和公安部门能够达成共识、交流意见。我们与各行业部门的共同调查也是一样。每个行业的安全生产要求不同，安监局作为牵头单位，必须熟练掌握各行业的专业知识、成为权威专家，否则很难从现场的蛛丝马迹中还原事故真相。比如我们曾经调查擦窗机从一百多米的高空掉下来导致上面的工人摔死的事故。擦窗机上的擦窗工人，是现代城市催生的一种新兴行业。现代城市中的高层建筑上往往都有这种擦窗机，即高层建筑的顶层有一个导轨，擦窗机可以沿着导轨移动。擦窗机的生根点上能承载多少重量，即荷载量，是在出厂前都设计好的。当时擦窗的是个经验丰富的工班长，他为了省事，用一根绳子在一个滑轮上拉，擦窗机就向一边倾斜，就可以擦到旁边的一块玻璃，这样同一个位置可以擦3块玻璃。但如果按照操作规程，擦窗机擦完一块玻璃，必须要降到地面，然后平行移动，再升到高空——这是因为在高空中会有瞬间的自然强风吹过来，摇摆的时候力传导到擦窗机，动载荷太大，如果在空中平行移动，不确定因素太多。那个工班长不知道，他通过滑轮一拉，传导到擦窗机上的力瞬间会增加几十倍到上百倍，超出了擦窗机设计承受的荷载量，因此擦窗机就连根断了。他又为了省事把最后一道保障——安全绳团在吊船里，吊船在往下翻滚的过程中就把安全绳切断了，导致工人摔死——以上这些场景都是经我们反复勘查现场，通过现场遗留散落的物品和周围留下的痕迹推断及核实得来的，但如果不具备足够的专业知识，这一过程可想而知是很难完成的。

在事故调查过程中遇到的事故调查边界不清的情况，我们也尝试进行了一些探索。比如，我们将事故类型进行了系统的分类，将事故分为了产品质量事故、特种设备事故、火灾事故、道路交通事故、环境污染事故、航空飞行器事故、电力运行事故、农业机械事故等十几类，有的跟生产安全事故有交集，有的没有交集，如果调查过程中遇到这些类型的事故就要清楚界定出来。比如我们曾经遇到一个事故，是有限空间事故中毒窒息死亡。在事故发生的电力管井里，我们发现有一些刺鼻的气体和液体。经过排查，这是2 km以外的一个药厂将有毒液体排放到污水管里，由于长期腐蚀，污水管发生了泄漏，渗透到了电力管井里。查到这里之后，我们就将该起事故作为环境污染事故定性，不属于生产安全事故，由环保部门立案调查，不然因果链就没完没了，我们的调查就没有边界了。

记：北京市事故调查工作还面临着哪些难题？

高：北京是一个法制意识很强的地方，而我们的事故调查面对的是利益相冲突的各方，往往要随时做好当被告的准备。而且，北京市安监局面对的不仅是自身负责调查的事故，还肩负着对区县安监局事故调查工作进行指导的责任，因此必须要走制度化、规范化的道路，要让大家都有规矩去遵循。曾经有一个事故，调查结束后我们打了3年的官司。该起事故当事企业的老总被抓了之后，请了律师，他就从安监局行政复议入手、一直到市政府法制办复议、法院一审、法院二审，最终我们仍然获得了胜诉。但是事故调查工作在制度化、规范化方面还有很长的路要走，其中有一些是需要国家安全监管总局或者国家层面上给予支持和解决的。比如，什么是生产安全事故？这一基本的概念目前尚没有明确定义，这给我们基层的实际工作带来了很多难题。此外在事故调查工作中，需要和其他相关部门形成合力，各成员部门的衔接工作还需要从国家层面进一步明确化。

此外，在北京的事故调查工作中，容易催发一些社会热点舆情事件，那么在事故调查工作中，尤其需要注意的是，信息的及时发布和舆论的正确引导。不管舆论趋势如何，事故调查一定要本着科学严谨、实事求是的原则，不能一味迎合公众或者息事宁人。例如引起了社会激烈讨论的2016年7月23日北京八达岭野生动物园老虎咬人事件。我们当时已经查明野生动物园在此次事故中没有责任，但如果你要追着社会的热点问题一个个去回答，就会疲于奔命，大家就会热衷于八卦，不会真的听你解释了。在舆论的风口浪尖中，公布调查报告也是顶着压力的，此时说出不属于生产安全责任事故也需要很大的勇气。但是我们既然进行了科学严谨、实事求是的调查取证，就不怕公众舆论的监督。并且我们也做好了随时准备开一场新闻发布会的应急预案，以回应社会公众的疑问。从此次事件得出的经验表明，事故调查工作主线要明确，不能被社会舆论牵着鼻子走，只要立足于一点——我们是人民政府依法成立的调查组，我们履行自身应尽的职责、依法依规办事，就会立于不败之地。

编辑 赵 原