人才体制改革推进过程中的问题与对策

张波

[摘 要]以人才体制改革为研究视角，基于人才特区战略的实施现状，详细阐述了21世纪以来人才特区战略推进过程中遇到的认识异化、政策趋同、动力失衡以及体制机制困境等问题，并从坚持顶层设计与地方创新良性互动、注重整体性战略思维与治理模式、坚持从政府主导到市场主导的发展思路以及强化良好的人才生态系统建构等四个层面提出对策建议，以期能够健康有序推进人才特区战略，实现人才体制改革工作的新突破。

[关键词]人才；人才特区；体制改革；创新

[中图分类号]C962 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）12-0066-07

一、问题提出

进入21世纪以来，人才特区战略成为中国内地人才体制改革工作的重要举措和改革议题。延续经济特区政策思路，深圳市于2001年率先提出了人才特区战略，随后此举在内地各省份迅速得以复制和推广。据不完全统计，迄今为止，全国不同省市区（除港澳台）提出人才特区战略超过100多个[1]。2010年，国家公布了《中长期人才发展规划纲要（2012-2020 年）》，鼓励地方和行业结合自身实际建立人才管理改革试验区，这标志着人才特区战略从地方实践创新进入了国家改革议程和政策层面。在经济发展新常态情境下，健康有序推进人才特区战略对中国未来经济创造性发展具有至关重要的意义。

一般来讲，理论研究大多超前于实践行为，但对于人才特区战略则呈相反趋势。自1995年巴承甫、熊文华[2]和2000年樊作礼[3]提出人才特区概念以来，关于人才特区的理论研究则相对较少。通过中国知网，以人才特区为关键词进行搜索，截至2010 年底可检索到的研究文章只有64篇，2011年后相关研究成果逐渐增多，但到2015年11月可检索到的研究论文也只有298篇，其中核心期刊为62篇。仔细阅读文献，真正的研究性论文甚至更少，很大部分都是基于工作实践的研究思路或工作总结。这一研究状况与国内地方政府掀起的人才特区战略热潮大相径庭。在寥寥可数的研究文献中，佟林杰、孟卫东基于人才特区的概念与特点，总结了京津冀区域人才特区建设的困境及未来发展路径，苗月霞[4]对当前各地人才特区建设的模式进行了总结。赵全军、罗双平[5]对人才特区的内涵、动因及实践特点进行了分析。从总体来看，我国对于人才特区的条件标准、空间结构、运作机制等方面研究，特别是对当前人才特区建设存在的问题研究较少。从实践来看，全国各地人才特区给理论研究提供了丰富的素材和案例。所以，对于课题组来说，本研究得以开展既是一个很好的机遇，同时也面临着巨大的挑战。

二、人才特区战略推进过程中的问题考察

（一）人才特区战略的认识异化

人才特区，在国内很多地方又名为人才高地、人才基地以及人才管理改革试验区等，其思想源于深圳人才特区战略思维。正如名称使用的多样化，面对这一新生事物，国内学术界对人才特区概念的理解也趋于多元化。目前，大致可以区分为四种类型：特殊区域说、示范窗口说、创新试验说和综合区域说（见表1）。尽管如此，但无论是在理论界定还是在实践行为中，大家对人才特区理解都着重于“特”字上，比如赵全军，罗双平就明确指出，人才特区的主要特征就在于特定性、特殊性和国际性；而从调查中各地所表现出来的行动逻辑来看，在特定区域实施特殊政策成为大家的普遍认同。

认识论问题是科学研究的核心问题。处理好对人才特区战略的认识问题，关系着人们在实践行动中行为的正确性。理解人才特区战略，可以从两个角度来进行解读，一个角度就是源头角度，另一个则是政策角度。从政策源头来看，深圳市人才特区的发展思维起源于经济特区，但又不同于经济特区（见表2）。大概来说，经济特区政策是国家在特定经济发展阶段对特定区域实施的特殊经济政策，其工作重心确实在“特”；而人才特区则属于地方政策为推动地区经济发展提出的人才政策和体制机制创新试验，其重心在于“创新”。从政策角度看，人才特区战略很大程度上起源于2000年中央经济工作会议作出的“要制定和实施人才战略”。2002年国家在《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》首次提出了“实施人才强国战略”。但是，人才特区在很长一段时间内都属于地方政府局部性、微观性、基层性的增量改革[5]。直到2010年，国家在《国家中长期人才发展规划纲要（2012-2020 年）》明确提出了建立人才管理改革试验区，并先后确立了北京中关村、深圳前海、广州南沙、珠海横琴为国家级人才特区。在中关村——国内首个国家人才特区发展若干意见中明确要求，要把中关村建设成为“人才智力高度密集、体制机制真正创新、科技创新高度活跃、新兴产业高速发展”的中国特色人才特区。可见，体制机制才是人才特区的基本定位和指导理念，其根本目标就是创新人才体制机制。中国人事科学研究院吴江院长则直截了当地指出，建设人才特区，就是在特定的区域内先行先试人才政策和创新体制机制[6]。

从人才特区实践现状来看，各地政府往往把人才的培养和引进作为地区重点工程来实施，而集体忽视人才的体制机制创新，从而曲解和偏离人才特区战略的初衷和理念，或者称异化。调查发现，这种异化现象具体表现在：一是过分注重人才的引进特别是高层次人才的引进政策，而忽视人才体制机制的创新，人才创新政策较少；二是人才特区建设的重要性认识不够，一些地方仅仅是处于执行上级政策而出台优惠措施，甚至把人才引进作为形象工程，而对人才使用、管理及评价等方面选择性忽略；三是人才特区战略过分注重优惠政策而忽视人才自身的可持续发展，忽视人才发展的环境建设；四是人才引进不与地区主导产业相匹配，盲目引进人才，造成人力资源浪费等等。这些乱象很大程度上都与对人才特区战略的认识存在偏差有关，而无论是理论界还是中央政府，在很长一段时间都没有对人才特区这一基层创新政策给予比较明确的政策指向。

（二）差异化战略与同质化竞争

美国著名竞争战略专家迈克尔·波特指出，在企业成功战略思想中，差异化战略是一个企业在产业竞争中获得较高收益的重要战略举措之一。在地区经济竞争中，差异化仍然是一种重要的战略思维，这就要求地区在全球同质化阶段努力追求地区特色，从而获得全球竞争网中的独特优势。但是，调查发现，国内人才特区战略还是仅仅停留在人才竞争中的比较优势思维中，其地方政策更多地强调优惠的力度，而忽视了经济全球化过程中的竞争优势。而人才特区的密集化使得区域间出现同质化竞争，根据相关部门调查，京津翼地区共有人才特区45个，仅仅北京就拥有41个人才特区，特区不“特”现象使得竞争优势难以发挥。

从政策对象来看，同质化表现在各地区人才特区战略都把吸引海内外高层次人才、推动地区产业发展作为政策目标，在高层次人才方面，既包括新知识的创造者、新技术的发明者等创新人才，也包括创办高科技企业、推进科技成果转化、引领产业发展等创业人才，比如“中关村高端领军人才聚集工程”、苏州“姑苏人才计划”、无锡“530计划”、上海“千人计划”、深圳“孔雀计划”、南京“321计划”等等。这里面，“高端型”、“国际型”、“领军型”、“创新型”等成为人才特区普遍关注的人才。那么，我们在集地区全力引进高端创新人才同时，集体忽视了人才的多样化、层级化，其实比如国内人才、高级技术人才、服务人才等都是地区发展的主力军。很多专家学者在政策建议过程中都把国际化人才作为人才特区重要指标，这本身就是值得反思的问题。实质上，我们需要的是国际高端人才而不是简单意义上的国际人才，运用欧美国家以及日本等国际人才比重来衡量国内地区人才本身就有失偏颇。比如，很多企业反映，目前人才特区政策对一般的中小企业特别是初创期的企业、对优秀中端人才等政策优惠明显不足，而把政策过分集中在“高大上”的企业和人才[7]。

从政策内容来看，很多地区把政策突破围绕在出入境管理、长期居留、税收优惠、股权激励以及医疗、教育、社保待遇等领域，政策内容呈现高度趋同。从表3可以看出，这些地区基本都是通过特惠政策方式，吸引集聚海外高层次人才到区域内创新创业，资金补贴方面至少100万元，像苏州市给高层次人才最高达到400万元的风险投资，而像北京、上海等地纷纷把户口作为吸引人才的资本。这样的负面结果就是，一方面不同地区建设了同样的人才特区，造成了地区重复建设、盲目发展和资源浪费，而且造成人才资源的分散，人才特区很难形成核心竞争力；另一方面这种不考虑地区产业特点、城市能级、承载平台等差异性，使得不同地区之间的人才竞争演变成了毫无技术含量的“恶性竞争”，并出现东中西部同台、同质和同法的“怪象”[1]。 从表3同时可以发现，很多地方人才政策过于强调领军人才，而忽视高级人才团队，忽视了对经验管理资本等其他人才的引进，这给高端人才的创新创业造成很大的困难。如在浦东海外高层次人才创业需求调研中发现，核心研发人才是海归企业目前面临的很大困境，这很大程度上源于中小企业的相对不确定性、薪资福利差异以及人才落户难等，使得海归企业团队人才的短缺。

（三）政府主导与市场化配置失衡

党管人才是党管干部原则在新时期的逻辑延伸，是中国共产党在社会主义建设事业中积累的宝贵经验。2002 年12 月，全国组织工作会议首次提出了党管人才原则，并日益成为全国人才工作的根本原则。党管人才，主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，重点做好制定政策、整合力量、营造环境的工作，努力做到用事业造就人才、用环境凝聚人才、用机制激励人才、用法制保障人才[8]，而绝不是包揽人才工作的所有方面。党管人才的关键在于正确处理党管人才与尊重人才成长规律、发挥市场在人才资源配置中基础性作用。就是人才资源的配置从政府指令性计划安排转向市场主体间的资源交易过程，充分调动市场各方主体力量的积极性（见图1）。

从实践来看，由于发展进程和资源禀赋差异，各地人才特区在人才资源开发和配置的运行体系大致表现出三种类型：①政府干预控制型，就是人才资源开发和配置主要是由地方政府出台制度、政策以及工作行为所控制和决定，政府出现“保姆式”特征，企业主体对政府的依赖性较强； ②政府参与引导型，就是人才资源开发与配置来自政府、企业以及人力资源服务机构等多方合作，政府主要发挥牵头抓总和指挥协调作用；③政府服务辅助型，主要是人才资源开发与配置主要由企业和人力资源服务机构带动实现，全面发挥市场经济体制中企业主体功能，逐渐弱化政府职能，淡化行政要素[10]。实质上，很多中西部人才特区基本都是靠政府干预，通过自上而下积极的财政扶持政策以达到短时间内吸引高层次人才集聚，从而弥补与发达地区之间的差距。而东部经济发达区域基本处在政府参与型，由于人力资源机构数量、服务水平等能力优先，政府在人才资源配置中的主动参与和引导还较多。即使是中关村这一全国首个国家级人才特区，政府的主导作用还依然明显，市场的主体作用还没有得到明显体现。

市场在人才资源配置中的作用失衡，一方面源于政府所固有的传统行政方式，而另一方面则很大程度上由于人才市场能力发育不健全。以浦东为例，作为社会主义市场经济的前沿阵地，浦东在人力资源服务市场发育方面取得了显著进步，目前拥有公共人才服务机构50家，中、外资人才服务机构147家，人力资源服务企业450家，特别是国内的上海外服、51job、台湾104人力银行等公司，以及万宝盛华、罗盛、海德思哲、任仕达等国际知名“猎头”公司。但是与发达国家相比，浦东整体人才市场发育主体仍然不高，服务水平良莠不齐，专业化能力明显不足，人才市场的供需信息不对称严重，诚信体系建设滞后等等，这些都制约着人才资源的市场化配置能力和水平。要达到政府服务辅助型这一理想的政府与市场均衡关系，让市场对人才形成自动生发机制，提高人才特区的市场化水平就在所难免。

（四）生态系统与体制机制困境

生态系统概念是由英国生态学家坦斯利（A. G. Tansley）最先提出，指的是有机体与它的环境密不可分，二者共同构成了一个有机的生态系统[11]。与自然生态模型一样，人才与其生存的环境也构成一个有机复合体，即人才生态系统[12]。人才特区不仅是人才集聚战略，更是优化人才生态系统的复杂过程。但是，从人才特区推进来看，这一生态系统并没有得到很好的完善，其关键就在于人才体制机制的阻碍，特别是在人才激励机制、人才评价机制、创业融资渠道等。这很大程度上由于很多人才特区都属于地方职能部门改革举措，在国家层面缺少政策支持，而在地方也大多缺乏整体性制度安排。

从中关村实践来看，“1+6”、“新四条”、“京校十条”等创新创业引导政策使得人才的激励、评价、培养等多项体制获得了突破性进展，但这和具有全球影响力的人才聚集区的体制仍然有差距，还比如人才信息数据库相对滞后，其信息的更新、查询机制不健全使得不能准确实现人才信息的互联互通，造成人才与产业之间的信息失衡。从知识产权保护来看，中国整个专利知识保护环境总体不好，企业大多缺乏专利保护意识，这给中小企业造成较大风险[7]。通过对海归企业调研发现，浦东的创业融资，特别是对高科技、轻资产型的初创企业，融资渠道比较单一，融资总体比较困难。其次，市场壁垒阻碍和科技转化能力薄弱问题较为突出，57%的企业认为，在资源和市场方面，对中小企业存在歧视；49%的企业认为，国有大企业和外资企业存在技术和市场垄断；而认为知识产权保护不力的企业，占比29%。同时还存在比如产学研一体化的体制机制还不够完善，特别是著名大学和科研院所与浦东创业企业建立紧密联系的机制尚不完善；国际人才的生活不够便利，为国际高端人才提供的公共服务产品（医疗教育）供给不足，境外商业医疗保险结算覆盖面有限等，国际社区的生态环境和国际化程度还有很大差距，对国际领军型人才的吸引力不强等。

三、人才特区战略深度发展的思路和对策

回顾15年发展历程，人才特区战略从地方创新逐步辐射到全国，并最终成为了国家重要战略，这本身表明了这一制度创新的成功性。但是，人才特区战略的运行和实施要借鉴海内外先进地区人才集聚模式，科学配置人才特区政策以达到效用最大化，实现人才特区向“人才社区”转变[6]。

（一）坚持顶层设计与地方创新良性互动

高层设计与基层创新之间的良性互动是中国过去改革成功的重要经验，也是区域人才特区战略必须遵循的发展策略。从21世纪初人才特区战略的提出，这一基层创新很长时间都处于哈耶克所说的“自发社会秩序阶段”。使得改革逐渐走向了基层化、局部化、利益部门化、各自为政以及随意性突出等普适性问题。而2010年的国家人才战略在某种意义上属于“顶层设计”，但实际上并未对这种自发秩序进行某种控制。事实上，人才特区战略成功与国家的顶层设计密不可分，因为在中央高度集权的国家，中央决策层的统一规划、统一推动，能使得地方创新发挥事半功倍的功效[13]。

从国家层面来看，作为中国人才工作的最高协调机构，中央人才工作协调小组必须从整个国家战略高度，根据国家经济社会发展“十三五”规划的整体产业布局，统筹考虑东中西不同区域的人才特区战略以及产业基础，多层次多种类开展人才特区建设，尽量凸显区域人才特区发展特色，从而避免“一哄而上”甚至是特区之间“恶性竞争”。其次，人力资源与社会保障部门是国家人才工作综合管理部门，要在健全人才工作服务体系和工作运行体制机制基础上，重点研究人才管理政策，整体把握不同区域人才特区战略特色，运用人才特区战略突破人才工作和人事制度改革的重大问题。

国家的顶层设计也离不开地方和基层的改革创新，各地方应围绕区域发展实际，在局部范围、特殊领域内，创新更加开放、更加符合实际的人才政策，尽量在一些阻碍人才发展的管理体制机制上下功夫，特别是应吸取国际创新区域人才工作的先进理念，构建起具有国家竞争力的人才政策体系，进而发挥人才特区的辐射和示范效应，在更大范围加以普及推广。如此这样，各地人才特区战略才具有典型性、示范性，其创新的政策才具有实用性、适应性，才能够建立起不同地方特色的人才特区。通过“自上而下”的改革和“自下而上”探索有机结合，才能够形成既符合中国国情又适应国际标准的人才政策体系。

（二）注重整体性战略思维与治理模式

整体性治理是20世纪90年代中后期西方国家掀起的一场公共管理改革运动，其主要是对传统公共管理过程中严重的“碎片化”问题进行的战略性回应。整体性治理强调通过网络状结构把不同利益主体、行动者等使用沟通、协调、谈判机制构筑成一个互相协作的共同体，更加强调政府治理过程中的系统性思维[14]。人才特区战略是一项复杂的系统性工程，需要运用整体性治理战略思维进行推进。

首先，在人才政策方面，人才特区要站在全局高度思考谋划人才特区政策创新，要与地区城市建设、产业发展、财税政策、科技政策以及经济社会其他领域重要政策紧密集合、有效匹配，要把人才的引进、培养、使用等不同开发环境整合协调起来。

其次，人才特区战略强调政府内部的部门间以及政府内外组织之间的协同合作，增强改革的系统性，特别是针对人才有关的签证、居留、户籍政策，不同部门之间必须能够形成共识，做到同步改革，共同推进。整体性治理思路更加强调跨界合作，就是涉及人才改革链中的不同主体，遵循共同准则的相互逻辑构建一个互相依赖的行动体，产生协同效应。

同时，人才特区战略的对象也应该进行整体性思考，人才特区不仅仅要考虑大量引进高精尖的专业人才，同时还要考虑中低端的实用型人才，特别是要用政策去激发存量人才的创新活力，这就要求特区政策要从人才战略角度考虑，用系统的思维把各层面所需要的人才都囊括进去。从此层面来说，人才特区战略不仅仅是人才的增量改革，更是面向现有人才的存量改革。

（三）从政府主导到市场主导的发展思路

党中央十八届三中全会关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要论断，使得社会主义市场经济中市场与政府两个主体之间的关系更加明确。但事实上，人才特区战略在很多地方仍然属于政府干预控制型和政府参与引导型，这很大程度上与人才特区建设初期市场力量发育不足有很大关系。但我们要认识到，人才资源最终还是依靠市场来进行配置，人才的最终竞争优势要取决于市场的发育程度，而人才特区战略的很重要内容就是人才的市场体制开发[6]。

首先，市场是人才资源开发和配置中的主体，主要包括企业、人才服务机构、行业协会等。从功能主义角度来看，不同市场主体在人才特区中扮演着支持者、参与者、执行者和主体性角色。这就要求这些市场主体要认同人才特区政策创新的理念和思路，更要主动实践和落实人才特区战略，要鼓励市场主体冲到“前台唱戏”。这也就需要人才特区建设初期，政府要主动为人才市场发育提供条件，比如引进国际知名的高端人才服务机构，包括世界知名的“猎头”公司、国际专业培训机构，通过招标、委托等方式把一些政府性人才工程项目交给“猎头”行业协会、科技中介等专业机构进行人才招聘、评价、分配工作。政府应该制定各类人才中介机构的管理办法，加强对人才中介机构管理，充分发挥人才中介机构专业在人才的职业（执业）资格互认、行业自律、行业监督方面的自律自主作用。

同时，市场的决定性作用并不意味着政府的“退场”，而是政府的“本位回归”，即，政府应该扮演决策者、协调者、支持者和监督者的角色，其主要是通过政策制定、宏观规划、统筹协调、监督考核等方面有序推进人才特区建设。政府更应该通过政策、财政等间接干预和市场调控等方式而不是“冲在一线”直接执行政策。当然，可能在市场发育初期，政府会借助“特区”之手来弥补市场能力不足，但这种包办和替代只是暂时的、阶段性的，而且政府更应该通过这个阶段发育市场，这就是所谓的“更好发挥政府作用”。

（四）强化良好的人才生态系统建构

欧美国家经验表明，人才聚集不仅仅依赖于产业结构，还与当地的地理环境、人文社会环境等多方面有关系，即人才生态系统。马丁·凯瑞把硅谷的“人才生态系统”归结为创业文化、专利保护、金融服务、中介组织，以及政府部门五个系统。人才特区战略本质上就是构筑符合国家人才聚集和发展的生态系统[6]。沿着自然生态系统框架，人才生态系统逻辑框架可以分为经济市场环境、生活服务环境、社会文化环境以及创业支撑环境，而这些都是在区域地理环境的整个系统之内（见图2）。在整个系统内，政策、资金、信息、技术、服务等资源通过系统内含的流通渠道向人才聚集，生产出产品、技术、知识以及服务流向市场[15]。

第一，在经济市场环境方面，我们不仅要从产业基础、社会中介机构等方面着手，更需要从体制机制进行改变，建设一个公开、透明、开放以及可预期的经济市场环境。政府一方面要加强人才特区政策制定、梳理、修订和完善，增强人才政策的体系化和透明化；另一方面要在人才管理、使用、评价、引进等体制机制方面进行创新，使得人才政策与国际化标准相适应，特别是要对我国知识产权保护政策缺位进行改善。

第二，在创业融资环境方面，我们要逐步降低企业对于政府资金的依赖心理，逐步引入市场机制，减少政府对企业创业的资金投入。比如说，要加快债券融资、知识产权质押融资、保理融资、科技保险、小巨人信用贷等债权融资品种的发展，加快科技企业的股权融资步伐，完善科技企业资本市场助推机制等。

第三，在生活服务环境方面，很多特区都把户籍制度、生活条件、交通、医疗以及绿化等基础设施作为引进人才的重要内容，这些可能对一般人才具有吸引力，但是诸如高层次、领军型、国际型人才还需要构建开放的人才流动制度，还要打造便利化的公共服务环境、融合型的社区生态环境等“软”环境。

第四，在社会文化环境方面，创新文化对于促进地区经济发展的重要价值日益显著[16]，这也成为地区经济发展的普遍共识。然而，要培育创新文化，并不是简单地呐喊，而需要从战略决策层面给予关注和支持，比如运用审批目录清单建立开放的政策体制，还有要建造创新文化的平台支持，运用现有条件建立创业孵化平台等。