关于土地储备制度的若干思考-----以杭州市土地储备工作为例

杭州市土地储备中心 吴冬梅 黄郭城

关于土地储备制度的若干思考
-----以杭州市土地储备工作为例

杭州市土地储备中心 吴冬梅 黄郭城

城市土地储备制度，是政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购等方法取得的土地进行前期开发、整理，并进行储存以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场的一种管理制度。城市土地储备制度的建立，使得城市政府垄断了土地一级市场，有效地根除了制度建立以前一些个人和组织绕开政府私自进行土地征用和出让这一“灰色土地市场”，确保了经营性用地通过招拍挂的形式公开出让，保障了土地交易的公平和公正，避免了土地交易的权力“寻租”，为建立健康的土地市场打好基础。同时，又使政府手中掌握了一定量的储备土地，提高了政府对土地市场的调控能力。城市土地储备制度的运作，依托于房产、规划、环保等多个政府职能部门的协调与合作，有效地提高了城市政府“管理”和“经营”城市的能力。

然而，随着经济社会的快速发展，土地和房价问题逐渐成为公众讨论的热点，土地储备制度也被推向了“风口浪尖”，笔者拟从三个方面浅谈一下个人对土地储备制度的一些理解，并提出一些建议。

一、对土地储备制度的认识

1.土地储备制度是一项制度创新

制度变迁主要有两种模式：一种是“自下而上”经过“变通”机制被创造出来；一种是由中央或某级地方政府制定并“自上而下”推广下去。自1996年上海市率先建立土地储备制度以来，国土资源部就开始在全国推广这一制度，2001年，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，2002年，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》都是建立土地储备制度最早的基础和依据。2007年，国土资源部、财政部和中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》，从此，城市土地储备制度拥有了首部确定土地储备中心法律地位与中国土地储备制度的行政部门规章。以杭州市土地储备工作为例。杭州十几年的储备发展之路是一条不断创新、不断成熟的发展之路。从1999年《杭州市土地储备实施办法》（153号令）到如今的实施办法调研修订，期间该中心以市政府名义下发了《进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》《杭州市区工业用地纳入政府土地储备实施意见》以及《杭州市经营性用地做地考核实施办法》等多项市级层面的制度，并编制和实施《杭州市经营性用地做地质量指导意见（试行）》等十多项业务规范章程，更有《关于进一步强化工作责任目标考核的通知》等几十项内部管理规定，从宏观到微观，逐步形成了有杭州特色的土地储备工作机制——“一个平台、三个计划、多个主体”，推动了城市土地储备制度的良好运作，成为全国土地储备制度的示范模式。

2.土地储备制度是一项造福于民的制度

在土地储备制度的有力支持下，城市的基础设施在不断完善、居住环境在日益改善，人民的福祉也在提高，土地储备制度是一项造福于民的制度。以杭州市土地储备工作为例。该中心自1997年成立以来，先后参与实施北落马营、闸弄口、打铁关等旧城改造项目以及西湖综保、西溪湿地综保、运河综保等环境工程，极大改善了城市居民的生活和居住环境。同时，该中心积极投身于市委、市政府“破七难”工作，在储备土地开发整理中坚持以科学发展观为指导，树立“以人为本”“以民为先”和“共建共享”的土地储备整理理念，不断探索、保障群众利益的新做法、新路子，努力保障城市廉租房、经济适用房、拆迁安置房等保障性住房的用地需求，为保障杭州和谐发展提供有力支持。

3.土地储备制度是一项持续发展的制度

有人认为我国土地储备制度是一种透支未来的做法。笔者认为其产生这样的认识是因为其忽视了土地储备制度对于优化土地资源配置、调整土地功能分区、盘活土地资产、促进城市土地集约节约利用，提升土地资源和资产双重价值，实现城市土地资源的可持续发展等方面的作用。以杭州市土地储备工作为例。该中心始终立足于土地资源的可持续发展，通过推进杭氧等工业企业的搬迁，实施“腾笼换鸟”，调整土地使用功能，促进城市产业结构和经济结构的调整。通过配合规划部门合理界定地块容积率、绿化率、建筑密度等环境承载力指标，促进土地资源的集约节约利用。通过配合环保部门对出让地块进行环境初评和专题评价，督促污染企业对污染源进行修复治理，维护土地利用价值，实现土地资源的可持续利用。

二、对土地储备制度的建议

1.提高土地储备制度的法律地位

目前《土地储备管理办法》仅仅是国务院下属部门就土地储备制度的专门性规范文件，不具有较高的法律地位。因此，建议在《土地管理法》的修订过程中增加土地储备制度的相关内容，从而提高土地储备制度的法律地位。

2.凸显土地储备制度的公益性

进一步强调土地储备制度是特定的政府管理土地的行为，是为实现社会公共利益的需要而实施的具有一定强制性的政府行为。土地储备机构是基于服务社会公共事业目的所从事特定行为的组织，是政府授权从事土地管理和调控土地一级市场的专业机构，其职能是作为政府管理土地市场的有益补充，并非是以市场盈利或部门盈利为目的的行为。因此，建议在合理储备经营性用地的同时，加大储备和供应经济适用房、中低价商品房、公共租赁房等保障性住房用地，通过土地储备杠杆，调节社会不同阶层人群的收益分配，缓解社会矛盾；从长远发展的角度来看，建议拓展土地储备类型，逐步将工业遗存、基础设施用地、公益性用地等纳入政府储备，凸显土地储备制度的公益性。

3.编制城市土地储备总体规划

城市土地储备制度是一项综合性的系统工程，规划、房管、环保等城市政府各职能部门的支持、配合以及互动的状况，直接关系到城市土地储备的运作成本和效果，尤其是城市规划部门。城市规划从操作层面为土地储备工作提供了具体的规定和要求，而土地储备为土地利用规划和城市规划的有效实现提供了现实途径。因此，建议在市土地利用总体规划和城市规划的指导下，编制杭州市土地储备总体规划，并结合全市近期城市建设规划，编制杭州市近期（三年或者五年）土地储备专项规划。即根据全市社会经济发展状况、产业结构调整情况以及各区建设发展的实际需要，结合地块本身的区位条件、周边基础设施配套的完善程度，在全市范围内按区确定地块储备、出让和开发的先后时序，在储备时序上，做到“动静相宜”，在储备空间上，做到“远近结合”。而土地储备总体规划和土地储备近期规划的具体落实手段即为杭州市目前正在操作的土地储备年度计划（即供地计划、储备计划和做地计划）。详见上图。