我国财政支出的经济效率问题浅析

刘海琴邓郁鲜

（1.中共太原市委党校，山西太原030012；2.山西财经大学，山西太原030006）

我国财政支出的经济效率问题浅析

刘海琴1邓郁鲜2

（1.中共太原市委党校，山西太原030012；2.山西财经大学，山西太原030006）

本文着重讨论有关我国财政支出的效率问题。首先明确了对我国财政支出效率评价所采用的指标体系，然后收集采用了最近几年的财政数据，根据评价标准得出了对我国财政支出效率的一些问题的看法，阐释了其中的缘由并阐明财政支出效率偏低给国家、社会及经济带来的危害。最后，根据财政支出效率偏低的原因提出一些解决措施。

财政支出；效率；评价

根据2016年3月18日财政部公布的《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》可以看出，我国财政收入继续保持增长势头，在全球经济不景气的环境下，这样的成绩令人振奋，同时财政支出情况也随之得到改善。但是，目前我国财政支出结构不合理、效率不高等情况仍然未得到有效的缓解，因此，理性地认识我国财政支出的现状，深入挖掘问题产生的原因，积极寻找解决问题的办法成为当前的一项重要任务。

一、我国财政支出效率概述

财政支出效率是指在财政支出中通过资源配置所达到的最适状态，包括财政支出的资源配置效率和财政支出的生产效率。财政支出的资源配置效率指的是政府部门首先对大众消费者对于产品的喜好进行调查研究，得出结论后将财政支出用在所需要的各个方面进行分配，以期在预算约束范围内达到最优状态。财政支出的生产效率是指生产厂商依照最低的生产成本提供最适水平及结构的公共产品。基于此，财政支出效率可以从两个方面来探究：财政支出的规模效率和结构效率。前者指财政支付范围满足政府通过使用财政资金，进而提高经济效率，使得资金能够满足经济增长的要求，体现为生产效率；后者指政府恰当地运用了经济资源，使得财政资金能得到合理有效的分配，进而推动社会经济的正常运转，体现为资源配置效率。

（一）财政支出效率的指标体系

财政支出绩效评价指标体系是一套用来评价财政支出效率，揭示财政支出的总体现象并对财政支出效率进行评估、检测，从而揭示财政支出存在的问题，并对其绩效工作进行评价的指标体系。根据财政支出效率的两个层次，我们可以构建评价我国财政支出的经济效率的指标体系。

图1 我国财政支出的经济效率指标体系

（二）我国的财政支出效率

1.规模效率

（1）一般公共预算支出：根据财政部统计，我国2015年1-12月累计，全国一般公共预算支出175768亿元，比上年增长15.8%，同口径增长13.17%。其中，中央本级一般公共预算支出25549亿元，增长13.2%，同口径增长12.77%；地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金及动用结转结余资金等安排的支出150219亿元，增长16.3%，同口径增长13.24%。

（2）政府性基金支出：2015年1-12月累计，全国政府性基金预算支出42364亿元，比上年下降17.7%，同口径下降12.7%。分中央和地方看，中央本级政府性基金支出3024亿元，增长2%，同口径增长4.9%；地方政府性基金支出39340亿元，下降18.9%，同口径下降13.8%，其中国有土地使用权出让收入安排的支出32895亿元，同比减少7464亿元，下降18.5%。

（3）国有资本经营预算支出：2015年1-12月累计，全国国有资本经营预算支出2079亿元，比上年增长3.2%。分中央和地方看，中央本级国有资本经营预算支出1235亿元，下降12.9%，主要是部分支出项目未能如期实施，相应支出减少；地方国有资本经营预算支出844亿元，增长41.8%。

2.结构效率

（1）横向结构：财政支出效率的横向结构可以用来反映财政支出的去向，从而体现出财政资金支出偏好。

2015年我国中央本级支出25549亿元，完成预算的102.1%，增长12.8%。其中：外交支出478.34亿元，增长32.8%；教育支出1357.05亿元，增长8.3%；国防支出8868.5亿元，增长10.1%；债务付息支出2866.9亿元，增长11.3%；一般公共服务支出1056.19亿元，增长0.5%；公共安全支出1584.16亿元，增长7.2%。与2009年相比，从增长趋势上看，教育支出下降15.3个百分点，国防支出下降7.7个百分点，公共安全支出下降40.3个百分点，一般公共服务支出下降8.7个百分点，债务付息支出增长8个百分点。

总体上看，我国对经济性支出的投入有所加强，而对其他支出的投入有所下降，特别是公共服务支出，增长幅度下降明显。

（2）纵向结构：财政支出效率的纵向结构反映出中央与地方在财政支出方面的分配。

从2009～2015年，全口径中央本级财政支出占比从20.14%降到14.5%，地方财政支出占比从79.86%上升至85.5%，如果将中央补助地方支出考虑在内，2009到2015年，全口径中央财政支出（含补助支出）占全国财政支出的比例从57.9%降至55.9%，分别比中央本级支出占比高37.76和41.4个百分点。

总体来看，政府在财政的初次分配过程中，地方的财政支出任务远远大于中央，在经过财政转移支付再分配后，中央财政压力相比较而言有所上升，但不难看出，地方政府仍然承担着支出的主要责任。

（3）空间结构：财政支出效率的空间结构反映出财政支出在我国各地之间的配置情况，通过人均财政支出的大小可以进行衡量。

2009～2015年，人均财政支出最大值和最小值分别由1.68万亿和4230.7万亿升至3.73万亿和6334. 37亿，分别增长1.22倍和0.5倍，而从2009年到2015年人均财政支出极值比从3.97倍增至5.89倍，呈现出上升的趋势。由数据可见，虽然财政支出逐年上升，但是随着支出的上升，各地区财政支出的配置差距也在拉大，均等化程度也受到挑战，地区间财力差距依然十分明显。

（三）我国财政支出效率评析

1.从以上数据看，我国财政支出的结构并未达到满意的程度

财政支出结构指的是在现有的经济条件下，国家在对财政资金进行分配时所形成的各方面支出在全部支出中所占的比例大小以及它们之间的相互联系。其合理性表现在各项支出的分配能够实现政府所制定的目标，实现对社会的有效管理。而我国当前情况与财政支出效率合理的目标仍然有一定距离，具体体现如下：

（1）政府宏观调控的能力日趋减弱。从2009年到2015年，中央财政支出占总支出的比重增长幅度降低，公共支出占总支出比重的增长幅度更是出现大幅度降低，特别是公共安全支出和一般公共服务支出下降幅度明显。

（2）行政管理费用占比虽然较以前年度有所下降，但是总体占比仍不合理，因而导致很多急需的公共支出项目无法得到保障。行政管理费用支出的比重大，主要是因为公共花费多，侵占了大量的资源，而公用经费支出范围在概念上不好划分，这就会造成严重浪费行为的必然发生。而且在事业单位中，支付职工人员工资及福利的花费比用于发展事业的花费还要多。虽然近几年这种趋势得到了很大程度的遏制，但仍需继续调控，以保障财政支出结构的合理性。

2.从财政的使用效率方面来看，我国财政支出的效率下降

一般而言，当财政支出的使用目的相同时，财政使用效率与财政支出的数额成反比。在财政支出一定的条件下，财政效率与由财政提供的社会产品数量成正比。由于财政使用效率是偏定性的衡量方法，便决定了财政使用效率的衡量不能单独用定量的方法来全面衡量其水平，并且财政使用效率的衡量尚没有一致的标准，所以对财政使用效率的衡量应该从多方面的考察。从经济的方面考虑，评估财政使用效率，我们需要计算完成各项财政活动所需要占用的财政资金以及由此产生的直接产出，而且还必需检查实行的财政活动对于经济增长各个方面的诸多影响。从环境方面考虑，我们需要衡量实行的财政活动是否对保护生态环境起到积极的作用，遏制各种环境污染以及其发挥的效果等。从社会方面考查，要求我们对实行的财政活动在社会文化、人的素质、思想、社会发展以及安全保障等诸方面进行细致的考核和评价。从以上这些角度来看，我国财政支出效率的状况在各个方面多多少少存在一些问题：

（1）从经济角度看，第一，财政支出中财政管理成本占据很大一部分，而与之相对应的管理效率并没有达到应有的水平。就拿纳税成本而言，每年的花费都不容小觑。在十多年前，一个大型企业一年的增值税专用发票一项的支出就达到了八百多万，如果再算上其他相关费用等，数额会更大。根据相关统计的数据，我国的税收成本大约保持在5%以上，而国外大多在1.5%左右，相比较而言，我国的税收成本的确是不低。近几年来，我国加强对偷税漏税骗税等行为的执法力度和监督管理，收回了大量的税款，避免了大量的税款流失，而这些成果也从另一个方面反映出我国税收征管质量不高的问题。

第二，前几年行政成本增长速度较快，尽管近几年有所回落，但行政成本所占份额仍然不小，而在我国有些地方社会治安不好，生态环境恶劣，就业率低等现象都表明对于行政部门财政支出增加，但是其支出的效果并不尽如人意。

第三，转嫁性财政支出的效率无法得到有效控制。商业银行、金融行业乃至国企的呆账、坏账都由国家财政出资解决，化解矛盾，而这些转嫁性支出对于政府来说都很被动，支出的具体时间、数量甚至实际用途我们很难追踪查实，因此这些支出的效率更是政府难以进行预测和控制的。除此之外，还有许多突显的或潜在的转嫁性支出，其经济效率都不高，有的成为零效率乃至是负效率。

（2）从环境角度来看，最近几年我国的环境质量状况也愈发严重。PM2.5居高不下，雾霾天气严重影响着人民的生活水平；在重度污染地区，天空蓝成为奢望，夜晚的天空繁星也早已不见了踪影；水污染、大气污染时时刻刻破坏着我们居住的地球。值得一提的是，随着快递业迅猛发展，快递垃圾也已成为我们居住环境的一大杀手。据报道，北京印刷学院青岛研究院副院长朱磊说，以2015年的快递业务量推算，初步预计去年大陆消耗了塑料编织袋29.6亿个，塑料袋82.6亿个，包装箱99亿个，胶带169.5亿米，避免撞击的缓冲物29.7亿个。不难看出，随着经济的发展，环境质量受到了空前的挑战。

二、我国财政支出效率不高的原因及影响分析

（一）我国财政支出效率不高的原因

1.理财思想落后于经济转轨的新形势

（1）没有清楚、理性的认识财政支出效率的内涵。很多部门人员对于国家财政，不管该项支出是否应该，是否能够带来预期的效果就盲目使用，更不会斟酌支出量的多少，对国家的财政抱着一种事不关己的态度，毫不负责的使用，致使财政支出的使用效率偏低。

（2）对财政使用效率的高低没有一套科学的评判标准。财政使用效率是偏定性的指标，评判相对困难，但是还是应该将相关的指标进行定量分析，再将这些指标与定性的指标分别赋予一定的权重来进行评判打分，以了解财政支出的效率如何。

（3）对财政支出的对象及规模的评定没有一套科学有效的实施方案。由于定势思维对传统经济认识的影响，很多地方政府和财政部门没有认识到应用市场规律以及现在的市场机制来调控经济，导致政府部门仍然扮演着以前的角色，一如既往地采用“政府立项、银行贷款、税收优惠”的办法，盲目兴办各种产业雷同的企业。在创立企业，取得项目之后，他们又只求速度，不顾质量；只问产出多少，不问销路如何，导致不少企业或面临或遭遇倒闭的厄运。有很多项目要么质量跟不上，要么效益上不去，要么就干脆半途而废，最终功亏一篑。尤其是在筹资时，他们很多都想尽办法让地方政府干预，这样便有了政府的担保，于是大肆举债，而且很多单位借到款以后根本不会考虑偿还的问题。正因为如此，事情的结果往往都不尽如人意，而且还会留下一大堆债务。

（4）财政支出的监督机制滞后。我国对于财政支出的审批、使用以及财政支出后达到的效果未能做到及时监督和督促，导致部分人员滋生了腐败、不作为等心理，在需要钱的时候，他们会想方设法套取国家财政资金，而对于应该完成的任务却毫不放在心上，不作为的现象时有发生。

（5）对财政失效没有建立追究制度。追究制度是工作人员良好工作的必要保障。有了追究制度才能督促相关工作人员认真负责，防止其不作为或者贪污腐败等行为的发生。而我国目前对于财政支出失效的追究制度仍然没有建立。

2.财政法制不健全

（1）财政法制政策早已预先确定了财政支出数额，导致财政支出没有办法依据具体情况来制定。原则上讲，财政支出的预算应该是按照财政需要以及收到的相应的效果估计来进行制定，并且要经过相应的程序审核通过。而事实上，财政预算通常预先被一些法律或者政策法规所规定，财政部门的职责就是进行预算汇总，使得财政支出数额的确定缺乏弹性。

（2）法律上对行政机关的机构以及人员的设置缺乏明确的规定，致使行政机关人员迅速膨胀。就拿每年报考公务员的情况来看，就可知一二。公务员招考人数的增加也从另一方面反映出行政部门人员的骤增。而在这些单位工作，工作人员的工资及福利随着通货膨胀的经济形势也会随之水涨船高，导致财政支出也会增加。

（3）财政预算约束力不强，虽然有法律规定，但是仍然难以做到在预算内完成既定的任务，达到预期的效果。在我国，每年都会编制下一年的财政预算，然后下达给地方各级部门，但是在落实过程中，地方各级政府部门出台新规定、增加财政支出的随意性太大，支出预算也因此很容易地再三超出财政支出预算的范围。

3.理财方式创新滞后

（1）我国财政支出中有些需要被剔除的部分不仅没有被弱化，反而有些领域甚至被加强。例如，现如今国企在市场上虽然已经奠定了自主经营的主体地位，但是自负盈亏的体制还未形成，有许多国企在市场上遭遇滑铁卢之后，仍然由财政负责弥补亏损，来救活那些奄奄一息的企业。这些支出无疑加重了财政支出的负担，而由于这部分财政支出的增加，必然会使得其他部分的支出数额受到影响，导致财政支出的效率降低。

（2）财政支出预算编制的方法墨守成规。在我国，财政支出的预算等于前几年实际支出的平均数，加上物价上涨和事业发展增长部分。但是这种方法是以既有格局不变为默认前提的，而事实上支出格局随着社会的发展也在不断变化，特别是在经济转型时期，一些单位由于抓住了良好的机会，成功转型，致使企业的收入增加，经营成果显著，在这种情况下，之前采用的基数法显然已不奏效，如果不加变通继续使用，很有可能会导致财政支出不能合理地分配在各个单位，进而影响财政支出效率的提高。

（3）财政支出政策的及时性、预见性和超前性不够。例如随着经济的快速发展，出差费用较之前有了大幅度的增加，而预算支出只相对之前的标准稍微进行了调整，难以满足出差费用的大幅增长。表面上看来，这样节约了财政的支出，但是超支部分致使单位不得不睁一只眼闭一只眼任由财务人员处理，这样便及其容易导致贪污、假公济私的现象的发生，对于财政支出效率也是弊大于利的。

（4）财政支出制度的创新滞后。财政支出制度难以满足瞬息万变的经济市场，导致其管理在很大程度上处于无效状态，直接影响了财政的效率。

4.财政支出失控现象严重

（1）有些行政机关由于名利的诱惑，规定进行精简的部门、人员迟迟得不到落实，甚至有的单位变相保留；而要新建的部门机构则对于设施配置等的要求有过之而无不及，给财政支出造成巨大的压力。

（2）各种行政收费过多过于繁杂，再加上这部分收费不能实现由国家统一调配，使得政府对这部分支出难以控制，致使有些部门对财政任意挥霍，甚至触碰法律的底线，成为权钱交易、贪污腐败、假公济私的平台。

（3）关于退税问题，政府部门没有明确的规定，所以退税的随意性很大，财政不能及时掌握情况。退税是将财政收入重新分配给地方，同样属于财政支出行为，但财政对这部分支出难以有效地控制，便必然会对财政支出的效率有一定的消极影响。

5.各地经济发展不平衡

在前面提到过，2009-2015年，我国各地区人均财政支出最大值和最小值分别由1.68万亿和4230.7亿升至3.73万亿和6334.37亿，分别增长2.22倍和1.5倍，而从2009年到2015年人均财政支出极值比从3. 97倍增至5.89倍，呈现出上升的趋势。由数据可见，各地区财政支出配置的差距也在拉大，经济发展的不平衡以及带来的不公平现象都会对财政效率的提高起到阻碍作用。

（二）我国财政支出效率低带来的不利影响

1.制约了经济增长方式的转变

财政支出效率偏低意味着财政资金没有恰当地运用在最需要的地方，即经济结构不合理，从而导致经济增长过程受到阻碍，这样也就会影响到经济增长方式的转变，不利于经济的持续健康快速增长。

2.妨碍了市场公平竞争，不利于经济效率的提高

对国家财政支出的不合理分配造成了市场的不公平竞争，使得有些急需资金的部门难以筹措到资金，而有的部门则易占用公共财产造成不必要的浪费与挥霍。部门之间财政支出的不合理分配直接影响到了财政资金的使用效率，这样不利于经济效率的提高。

3.不利于经济社会的可持续发展

财政支出的使用效率低下，到最后往往影响的是整个经济系统的高效运行，影响到社会的和谐、健康和可持续发展，势必会阻碍我国前进的步伐，影响人们的生活水平和幸福指数。

三、提高财政支出效率的途径分析

（一）根据经济发展和收入水平适度控制财政支出总体规模

一是改变财政政策的着重点，将其重点集中在对经济增长的促进作用上，不要只注重总量的平衡，实行结构调控，加强财政政策在宏观调控中的作用。二是用“以支定收”代替“以收定支”。改变以往根据财政收入定财政支出的方式，改由社会经济的状态决定财政支出规模。三是加强对财政资金的统一管理，解决财政支出在管理问题上的主要矛盾，切实提高国家财政的可支配支出。

（二）不断调整和优化财政支出结构

政府应该坚持公共化、市场化的原则，努力调整和优化财政支出结构，明确财政资金的供应对象、划分财政资金的供给范畴。在现今的大形势下，精兵简政，逐步对政府的专业经济管理部门进行改组，将其支出脱离财政；同时着重解决政府部门人员繁杂、包揽过宽的问题，进一步减少财政支出在不必要的方面的开支；对于行政机关，加强对相关人员以及成效等标准、规范的制定，使行政部门有据可循，控制行政费用猛增的迅猛势头；继续加强对事业单位的改革步伐，让事业单位能够适应市场经济的规律，增强其自身实力，从而减少对财政的依赖；坚持谨慎性原则，对财政支出要做到节俭，杜绝一切浪费行为，将财政资金运用于最重要的地方。

（三）创新规范管理

对于财政支出的编制方法，我们应积极借鉴吸收国外先进方法，譬如部门预算和零基预算方法，同时注意规范我国公共支出的管理；要树立新的成本效益观念，不断创新效益评估系统；加快创新财政管理的模式,抓住重点，提高效率，以正确的方式保证国有资产的增值保值；要切实建立相应的制度以保证财政资金的效益、完整性和安全性；对于国有企业，要做好资产及财务管理工作，并对企业的内部控制制度进行指导，保证国企资产的安全性；创新激励与约束机制：根据在财政支出中有关指标的高低，赏罚分明地对相关人员及部门进行激励或约束。对于超水平、高质量完成财政支出任务的重点奖励，对于渎职或者造成重大损失的，严惩不贷。

（四）加强财政监督机制的建立

对行政事业单位职员薪水的发放加强管理监督，对于公共服务系统给予一定的关注，这样既有利于消除不公平现象的发生，更能加强对财政支出的统一管理，提高财政支出的效率；加强对于在公共资金的配置过程中的检查和监督，要公开透明，保证财政资金的合理运用。在按照法律规定制定预算之后，经过审批，就需要严格执行制定的预算方案，不可随意超越预算范围，放松预算约束。各级单位及部门应该严以律己，各级财政监督检查部门更要认真履行职责，遏制贪污腐败之风，促进财政支出的高效率运行。

（五）大力宣传财政支出效率理念制度

首先，应该充分认识财政支出高效率的重要作用。财政支出效率高表明我国财政支出能够恰当地运用在最需要的地方，能切实为人民解决问题，对于增进社会繁荣、提高人民幸福感有重要作用。只有人民的利益得到保障，财政制度的实施才能顺利进行，才能为全面推进社会主义打下坚实的群众基础。

第二，深入开展宣传教育，推动全社会树立提高财政效率的理念。开展宣传教育，要深入学习提高财政支出的理念精神，认真做好并不断深化财政支出改革工作，并健全媒体宣传制度，加强新媒体新技术的运用，提高宣传效率。

第三，推进全方位、多领域的宣传治理，提高社会的财政支出水平。采用目标管理，明确各单位的任务，分解他们的责任，管理部门要抓好落实，使提高财政支出效率的思想不断深化。

结束语

在当前的经济大背景下，我国财政支出情况较以前有了明显的改善，但财政支出效率不高的问题仍然没有得到解决。财政支出效率的高低是衡量财政支出情况的重要指标，所以我们应该理性面对我国财政支出效率不高的现状，正视我国财政支出在思想、制度、创新方式等方面的不足，要重视改革财政支出结构，优化调整财政支出方案，切实解决财政支出中存在的问题与矛盾，为推动社会经济发展而努力。

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（责编：许淑贤）

D812.45

A

1008-8431（2016）06-0019-06

2016-10-18

刘海琴（1967-），女，中共太原市委党校学报编辑部副教授；邓郁鲜（1993-），女，山西财经大学会计学院金融专业2016级研究生。