「费改税」：换汤也要换药

张静云

「费改税」：换汤也要换药

张静云

近期，引发国民热议的排污费更名为环保税正式进入立法程序，并有望在2017年正式实施，成为中国第19个税种，两者更迭实施过程也是漫长，历经数十年。

其实，环境保护税这个概念最初是由英国经济学家庇古于1920年首次提出，当时的思路是采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题，而这一说法也为西方发达国家普遍接受。

而我国“另辟蹊径”采取的排污费制度1979年底才开始实行，随着环境污染日益严重，政策也由最开始的包容管辖演变为拥有一套成形的收费标准。依据最新数据显示，全国累计征收排污费2115.99亿元（其中2015年征收排污费173亿元），缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计达到500多万户。

火电、钢铁、化工、水泥、石油五大行业作出的贡献最大，都集中在废气、污水、噪声、固体废物这几个“老大难”上。

乍一看，征收排污费的力度和额度都已经初具规模，但其实排污费额度与环境治理成本相差太远了，有的地方思想停留在重经济轻环境的守旧阶段，为了保全当地的“龙头企业”，根本不按规定征收排污费。省以下的各级政府环保局征缴后一般采取“自征自管”和“自收自支”的模式，究竟有多少是真正用于环境保护很难鉴定。

这样就形成了一个怪圈，“排污费”从名字上就容易让人产生歧义，似乎在暗示企业缴费之后即可排污，而不必再去花力气治污。缴纳排污费变成了一张“通行证”，且在征收标准和征收率都偏低的情况下，导致整体的环保效果不明显。

用缘木求鱼来形容排污费的治污效果不算夸张，因为每个省区市都有大量重点污染企业因“政策性免征”不用缴纳排污费。而这其中，长期污染大户比比皆是，仅以河北为例，713家重点监控企业污染记录与该中心数据库12万个污染记录进行比对，竟有4000多条结果相匹配，有些结果与这些重点监控企业直接对应。有了“减负”的借口，这就是他们的表现。

本次从排污费到环保税的更迭，草案的立法原则是“税负平移”，以总体上不增加企业负担为主，征收对象等都与现行排污费保持一致，包括：大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等四大类。

它们之间的最大区别是，排污费是行政收费，是环保部门的收入，不缴纳排污费是违规行为；环保税不是收入税或者所得税，而是行为税，也上升到违法行为的层面。从根本上讲，企业不排污，环保部门的收入就会减少，而环保税是“有污染才有税”，是鼓励企业不排污的一种奖励途径。

以前的排污费说的是专款专用，即全部列入环境保护专项资金，实际上究竟有多少用于环境治理是非公开的。一旦改为征税，其收入要列入国家统一预算，环保支出将由财政统一安排，多了一道“关卡”，也就多了一次监控。

然而，环境保护税最大的挑战也来自对该税的征收和监管。环保税的征收需要过环保部门（核定）和税务机关（征缴）两道防线。

过去，企业的排污量和收费数量的监测和计算是由环保部门负责的，费改税后这个问题一样要解决，排污尤其是气体排污的测量需要专业的技术设备和手段，税务机关本身并不具备这些技术。这就需要基于第三方的环境监测和环境审计，共同配合完成这项工作。它们两者能否协调好这项工作成为一个值得思量的问题。

环保税的正式开征意味着环境污染从此转换为排污者的刚性税负，鉴于税的立法层级更高、执法更规范的基础，对企业的提档升级绝对是一剂良药。当排污企业以积极主动的态度琢磨如何少缴税，主动追求节能减排、加速环保投资，如何最大程度地减少环境污染，税收的意义才能被体现出来，最让人担忧的是有的企业将所缴纳的环境税计入产品成本，导致排污收费实际上成为商品价格的一部分而转嫁给消费者，从而步入“企业污染社会负担”的怪圈，这样的环保工作只能是在原地打圈！

荷兰是征收环境保护税比较早的国家，他们为环境保护税设计的税收主要包括燃料税、噪音税、水污染税等，对二氧化碳排放起到了很明显的控制作用，而本次环保税并未将二氧化碳纳入征收范围，理由是《环境保护税法（草案）》是针对排污行为进行征税，针对的是排污行为本身。只是目前因面临的非议与意见太多暂时不能实施，实际上以后有可能被纳入征收范围。

我国环保税法的博弈战已打了十年之久，从不理解的质疑发展为如今终于要“尘埃落定”，环保税肯定是要开征了。目前我国环境保护和治理水平与西方发达国家尚存在较大差距，不能奢望靠一部环保税法来解决所有的环保问题。只有在各方配套设施都完善的情境下，排污费更名的这次“变身”才能出彩！