体育专项资金审计的关注点与方法探析

■林小友

体育专项资金审计的关注点与方法探析

■林小友

所谓体育专项资金是指为完成特定体育工作任务或实现体育发展目标而安排的具有专门用途的资金。然而，当前一些体育工作部门在申请、管理、使用、评价体育专项资金的过程中，存在着预算难做、管理混乱、支出随意、评价缺失等问题，直接影响了专项资金的使用效益。本文结合体育专项资金的特点，针对可能存在的问题，就如何有效开展体育专项资金的审计与广大审计工作者进行探讨。

专项资金；内部控制；绩效评价

近年来，体育事业在国务院全民健身和奥运争光计划的支持下，通过体育公益金分配（国务院通过发行中国体育彩票筹集资金，委托财政部授权体育部门为实施“全民健身计划”和“奥运争光计划”以支持社会公益事业。）和其他多元化资金安排，筹集了大量资金用于发展体育事业，并已经取得较大成绩，但总体规模依然不大、活力不强，还存在一些体制机制问题。审计机关如何服务大局，当好体育专项资金的“卫士”，是需认真研究和解决的重要课题。笔者结合个人财务工作和审计工作经验，提出几点拙见，抛砖引玉。

一、体育专项资金的特点

所谓专项资金是指为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。专项资金多直接来自财政拨付，体现了“集中财力办大事”的思想。专项资金分为发展性专项和事业性专项，具体涵盖了国民经济发展的方方面面，其资金规模大，资金使用效果影响范围广。体育专项资金包括本级财政安排的一般预算资金、政府性基金预算（彩票公益金中安排用于体育事业的专项资金），以及各项事业收入、经营收入和其他收入（按照审计全覆盖的观点，需把这部分资金纳入讨论范围）安排的资金。总的来说，体育事业专项资金有以下特点：

（一）周期性强。

当前，体育工作部门竞技体育方面的任务主要有三大项，分别是每四年举办一次的全运会、亚运会和奥运会。奥运会是国际奥林匹克委员会主办的世界规模最大的综合性运动会，在全世界范围内举办；亚运会由亚洲奥林匹克理事会总管，是亚洲地区规模最大的综合性运动会，与奥运会相间举行；全运会是我国国内水平最高、规模最大的综合性运动会，一般在奥运会结束后一年举行。由于我国各省（市）都把全运会作为备战目标，因此，体育专项资金的安排往往与全运会周期一致。

（二）资金来源多元化。

当前，体育专项资金的来源日趋多元化。从赞助资源的性质上看，既有赞助物资，也有以队伍冠名权等形式的赞助资金；从赞助的主体上看，既有体育主管部门对外统一接受赞助，也有由各下属单位（训练中心、队伍）自行接受的赞助；从赞助项目上来看，传统强势项目社会关注度大，接受赞助资源多，而弱势项目接受赞助资源少；从赞助用途上看，往往要求接受主体和使用主体统一。

（三）体育公益金安排支出比例大。

体育专项资金大多由体育彩票公益金（基金预算）给予安排，其补助范围包括群众体育和竞技体育，其中：用于群众体育的比例不低于70%，用于竞技体育的比例不高于30%。这些资金量大名目多，管理复杂。笔者经过对江苏、浙江、上海、福建、广东等五个发达省份体育局部门预算公开资料分析，这几个地方的基金预算占比均超过70%。

（四）政治敏感性强。

马术运动、射击运动、高尔夫运动、船艇运动等项目，往往推广周期长、资金耗费大、占用场地广。然而，正是因为投入大，竞争对手少，在当前“金牌至上”导向的精神下，上述个别经济发达地区趋之若鹜，也就给这些运动的开展抹上了浓重的政治色彩。因此，如何对这些项目投入的资金使用效益开展评价，面临极大的困难和阻力。

二、体育专项资金管理和使用存在的几个问题

（一）预算编制问题。

预算编制问题总体而言有三方面。首先是不重视预算编制，不少单位认为，所谓项目预算编制即是将专项资金预算纳入年度预算，获得财政拨款，对未纳入预算的突发项目通过追加申请的方式争取财政专项，仅此而已，简简单单。其次是预算编制不细化，体育基金预算支出全部直接分配到主管单位“运动员培训费、备战奥运经费、青少年业训补助、其他奥运争光”等大项目中，实际则包括了若干个小项目，项目支出经济科目内容全部为“其他商品和服务支出”，实际却包括差旅费、办公费、接待费、会议费等经济科目事项，预算编制不细化现象严重。最后是预算编制不完整，体育资金来源多元化，一是吸收企业赞助，企业投资办体育，已成为我国体育资金来源的重要方面；二是吸收社会各界捐赠和赞助；三是发行体育彩票；四是大力发展体育服务业，创办体育产业；五是建立“体育基金会”，动员社会各行各业力量发展我国体育基金会。《预算法》要求预算单位应当将全部财务收支在纳入预算管理，并按照国家预算表格和统一的口径、程序及计算依据编制单位预算。实际上，许多体育部门并未按照规定将上述持续稳定的资金收入完整地纳入预算。

（二）支出随意问题。

支出随意问题主要表现在两方面。一是支付方式存在的问题，体育基金预算资金的构成主要是体育彩票公益金安排的支出，基金预算的具体收支计划由主管部门统筹编制，财政再按其要求将资金拨付到各个使用单位，导致部门预算和部门决算严重不符，资金使用和资金监管脱节，这与财政部门关于科学化精细化管理的精神不符；二是支付范围不符合规定。按照规定，体育专项资金是不允许用于人员补助和业务招待的，但是，在开展全民健身活动和举办大型赛事中存在大量的工作人员支出和期间有关人员的接待等招待费用。需最大限度的压缩和减少人员及招待支出，要么在单位基本支出中列支，或者在预算中考虑增加立项以便事后监督。

（三）物资管理混乱问题。

体育部门赞助款和赞助物资主要关注三方面的问题：收的问题、支的问题和日常管理的问题。关注赞助资产是如何收取的，单位本部和其下属各运动队伍是否均可自行接受外部赞助，有无赞助资产账外运行情况。关注赞助资产是如何支配使用的，赞助资产有无随意分配和过度分配现象。关注赞助资产日常是如何管理的，有无建立进销存管理制度，单位接受捐赞助的服装、器材、食品、饮料、营养品等固定资产、消耗性物品，有无按照实物管理要求建立健全物资台账，严格出入库管理，并对存货进行定期或不定期的清查盘点，做到账账相符、账实相符。审计要重点关注赞助资产有无超范围使用，损失浪费，有无被挪用、截留和侵吞等问题。

（四）基建资金决算和绩效评价缺失问题。

体育基建设施项目往往建设资金量大，建设周期长，项目评价难，要重点关注以下几点。一是建设程序是否规范，如201×年第××届亚运会已经举办过去了近4年，上述场馆也早已经投入使用，但工程结算尚未批复；二是资金使用效果的绩效评价要侧重于社会效益的评价，如全民建设计划投入不够、投入效果不好，全民健身计划资金投入结构不尽合理；三是资金投入不平衡问题，地区分布不平衡、项目分配不平衡和投入密度不平衡。

（五）项目连续结转和资金闲置问题。

首先，由于预算批复晚、预算执行进度慢等原因，致使一些项目预算不能在年底完成，形成专项资金结余。如省级预算草案每年3月经人大审议通过后，财政部门在规定的一个月时间内批复部门预算，部门按规定一个半月内批复下属单位预算，这导致有的部门预算下达到实际执行单位基本都在4月末或5月初，预算拨款时间就更晚，预算执行时间半年左右，有些项目预算12月还在办理追加，拨款时间就晚，下达到部门后项目根本无法执行，形成结余。项目实施时间的不一致性，导致项目资金跟不上项目进展，影响了项目的顺利进行，甚至会导致资金管理失控。其次，现有许多专项资金的管理部门并不是资金的使用部门，其专项资金往往由上级单位申请之后，便根据业务需要拨付到下级单位，上级单位无论是账务核算上还是资金管理上都不能真正地反映资金使用状况，而下级单位又不能及时将这些反馈给上级单位，由于信息交流不畅，容易造成资金拨付与项目进度不一致，人为造成上级单位专项资金滞留，而下级单位等待资金的局面，导致项目资金跟不上项目进展，影响了项目的顺利进行。

三、加强体育专项资金审计的举措

（一）以加强“资金安全监管”为主线，围绕资金投入、拨付和使用管理环节审计。

体育工作部门的大额支出主要有三方面，一是基建工程的管理；二是大宗健身器材等物资的采购；三是外训经费使用。具体使用过程中有无履行政府采购程序，有无进行招投标，采购程序是否完善等等都是审计的重点。资金是如何申请的，申领手续是否完备，资金分配是否公平、公正、公开、透明。资金的拨付是否合理合规合法，资产购置是否采用政府采购方式，体育健身器材的发放，采用什么方式方法，是否公平合理公开透明。资产管理是否到位，资产入账是否及时，资产使用是否闲置。对于一些每年度均有预算安排的专项资金，各单位在上报下年预算计划时，应同时上报该专项资金可继续使用的结余数，以便财政部门科学合理安排专项结余资金的支出。

（二）重点审计彩票公益金的使用。

彩票公益金使用应该按照“谁使用、谁受益、谁负责”的原则加强彩票公益金使用管理，确保专款专用，充分发挥资金使用效益。体育部门应围绕专项资金的两大支出范围——全民健身和奥运争光来对其使用效果进行评价。全民健身方面，应考虑健身活动的民众参与度、体育场馆的建设、体育人口的增加幅度以及全民健康指数等指标来评价专项资金支出效果；对奥运争光而言，应考虑优秀运动队的建设、体育后备人才的培养、国内外重大赛事的成绩等指标来考虑用于奥运争光计划的体育彩票公益金支出效果，通过连续性的绩效评价对比，不仅考察评价已执行专项资金支出的绩效，还可以指导下年专项资金的预算安排。

（三）关注外训经费的使用。

体育外训经费包括伙食费、差旅费、住宿费、劳务费、公杂费、医药费等，保障时间长、开支范围广。如果把关审核不严，就可能使外训经费成为“万能费”。实际上，外训经费往往是体育管理部门腐败的温床。首先经费预借出去，经费暂时游离于监督控制之外；其次削弱行政消耗性开支管控，形成资产管理漏洞。如在本单位已按照限额购置了移动硬盘等办公用品，驻训期间又重新购置；再者，经费使用无序，隐藏违规虚假开支。如在差旅费中已按标准领报途中伙食补助，但在往返前后却又出现大量方便面、矿泉水等食品发票；训练起止时间不准造成差旅费、住宿费的虚报。实际上，外训经费使用问题往往比较多，笔者就曾发现虚假开支和将外训经费转入食堂、支出外训经费套取现金、发放补助、发放工资、补充公用支出的问题。

（四）关注体育场馆设施浪费问题。

群众体育部分，公共体育场地、设施和捐赠体育健身器材。这些领域寻租空间比较大，名下资产出租、出让和处置容易出现问题，要重点关注几个方面的问题。一是经营收入有无完整纳入预算管理，把相关场馆出租，或把体育设施承包出去，未纳入预算，未在决算报表反映，故意对外隐瞒这部分收入以达到擅自开支的目的；二是是否存在未经批准擅自将各类场地设施对外出租出借行为，国有资产出租收入低于市场价格，是否存在未经批准擅自将各类场地设施与社会企业合作经营行为；三是重点审计核实是否存在截留部分资金另账核算现象，租金收入，合作分成往往是“小金库”高发地，应作为审计重点。

（五）关注项目资金闲置现象。

当前，结余资金居高不下几乎成为行政事业单位的通病，除财政部门资金下达不及时外，由于前述周期性的特点，体育部门年末结余资金尤为偏大。如何处理这些资金？许多单位常用办法是对于财政拨入的专项资金在未使用或者未使用完的情况下，通过虚列支出转“其他应付款”等往来科目进行核算。专项资金结余长期挂账，一些单位也未及时对结余资金进行清理核算，而是长期滞留于单位账户中，有的甚至长达数年。造成资金的闲置浪费，或用专项结余资金弥补或调剂日常经费不足，使专项资金成为其他经费的“蓄水池”。而我国又缺乏对结余专项资金的监督，违规调用或挪用，使专项资金用途名不符实，损害专项资金使用中的专用性。

（六）进行跟踪问责审计，加大审计整改力度。

对于审计发现的问题，要及时整改，加大整改力度。像长期借款未及时清理、外训经费使用问题、赞助物资管理、营养管控品的管理问题，都是老问题，但也是比较敏感的问题。因为这些资金容易受到小集体或个人的侵占，金额小，性质比较恶劣。

［1］房艳萍.如何加强体育事业单位专项资金管理［J］.辽宁体育科技，2013，（3）：35.

［2］王伟媛，张才成.如何开发更多的体育资金［J］.经济纵横，2013，（3）：35.

［3］刘永泽，贾伟.合理筹划、确保野外驻训经费保障到位［J］.军队财务，2008，（1）.

（作者单位：广东省审计厅）