REDD+机制下“公私合作”参与碳交易的路径选择1)

郗婷婷

(黑龙江工程学院，哈尔滨，150050)



REDD+机制下“公私合作”参与碳交易的路径选择1)

郗婷婷

(黑龙江工程学院，哈尔滨，150050)

阐述了REDD+机制产生的历程，从制度经济学角度认为：在未来REDD+机制下，“公私合作”是林业参与碳交易的新路径。分析了碳治理中“公私合作”的内涵、必然性以及“公私合作”路径下REDD+机制的框架设计；从“公私合作”角度，对未来完善REDD+机制参与碳交易市场提出了对策与建议。

碳排放；公私合作；碳交易

1 REDD+机制概述

鉴于全球由于森林砍伐造成的碳排放量占全球排放总量20%的事实，哥本哈根气候大会通过一项重要决议：即减少毁林和森林退化造成的排放(Reducing Emissions from Deforestation and Degradation，以下简称REDD)所产生的减排指标获得承认。REDD机制的生效，标志着林业在气候变化议题上有更大的话语权。《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上制定的《巴厘岛行动计划》规定，缓解气候变化的一种综合方法应该包括：关于发展中国家减少砍伐和退化造成排放问题上的政策方法和激励措施；以及发展中国家在森林保护、森林可持续经营以及增加森林碳储量方面发挥的作用(即“REDD+”中的“+”)。即REDD+，除包含通过控制森林砍伐和退化实现的减排外，还包括发展中国家进行森林保护、森林可持续管理和增加碳储的活动。REDD+中的“+”吸引了越来越多的人关注有关森林保护和增加碳储量的活动。虽然国际社会对REDD+机制仍存在政治和技术层面的争议，但运用REDD+的运行方法实现森林保护及可持续经营活动的生态补偿的思路不存在争议。

REDD及REDD+机制传达了一种理念：愿意且能够减少因森林砍伐造成的碳排放的国家，应为此获得财政补偿。在京都议定书第一承诺期已经结束之后，如何运用REDD及REDD+机制的运行机理，将市场机制引入林业发展，加速生态产品货币化进程，推动国内林业制度的变迁，在今后的国际气候谈判中争取更大的话语权，成为世界各国普遍关注的议题。

2 “公私合作”模式的路径设计

2.1 “公私合作”的内涵

本文所提出的REDD+机制下“公私合作”的模式，可以理解为：在考虑到单纯的市场行为和单一的政府管制均不能实现有效碳治理的背景下，以“市场机制+政府管制”的模式开展REDD+项目，采取混合治理的模式将市场机制引入林业发展，最终实现林业生态产品的货币化，进而推动林业制度变迁的路径选择。“公私合作”模式下的碳交易是指政府作为碳排放权这一社会环境资源拥有者的代表，根据减排温室气体的需要制定二氧化碳排放的上限，按此发放或竞卖碳排放权许可，并制定规则或建立平台使碳排放权可以像商品一样在市场上进行买卖；其实质，是利用市场机制对碳排放进行控制管理，是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段。它把温室气体排放问题同市场经济有机结合在一起，在满足总量限制的前提下，建立合法的碳排放权和交易规则，利用市场机制，通过碳排放权的交易来控制碳排放，实现低成本的气候治理。

虽然REDD+机制的建立是通过国际协议，但在实施过程中的关键性问题是参与该机制的主体是谁、项目最终由谁执行。传统的观点认为，政府治理和市场机制是完全对立的。但“公”与“私”的概念是相对而言的。相对于国家而言，省(州、邦)则为私有行为体，而中央相对于地方仍为公共行为体。由于温室效应是全世界面临的挑战，因而气候治理这一世界性议题会出现“跨界治理”、“混合治理”的局面。在全球层面上，在国际性气候协议下，“国家”则变成代表私利的组织。混合治理的特点是“公”“私”主体的界限相对模糊，优点是能够使“公”“私”利益有机结合；但也存在由于利益的表达不清楚而挫伤私有行为体积极性，出现公益提供动力不足的现象。这在某种程度上，可以解释《京都议定书》下清洁发展机制CDM造林与再造林项目数量很少和REDD+机制进展缓慢的原因。

2.2 “公私合作”的必然性

本文假设均衡的“公私合作”关系是林业参与碳交易的一种可持续的路径，主要理由如下：

1)全球性的气候治理协议无法达成，原因在于各国提供“碳减排”的能力不足，主要表现为行为体对治理范围内的需求规模、公益偏好和资金来源缺乏了解。与此同时，全球碳治理的背景下，各级行为主体在不断寻找解决问题的策略，以创新性的思维获得先发优势。中国的“天保”工程和目前自愿性碳交易市场的形成，就是很好的证明。虽然目前国际社会尚未达成有关REDD+机制开展的合作公约，但在没有全球强制力约束的情况下以自愿机制方式开展的REDD+项目已经卓有成效，截至目前世界范围内已出现10个支持REDD+能力建设和项目实施的多边和双边基金。

2)从CDM机制下的造林、再造林项目看，目前的运作效果存在改进的空间。林业若想以可持续的方式参与未来的碳交易市场，有赖于收益的公平分配和有效的补偿机制。可以通过公共政策或治理机制为私有行为体提供节省成本的管理平台。强制性政策和自愿性参与，在林业参与碳交易市场的进程中缺一不可。从某种程度说，清洁发展机制CDM下造林与再造林项目不成功的原因之一，即缺少政府的参与。碳交易市场，是一种为气候治理的公共产品赋予产权、使之具备价格并且可交易，从而将“公”“私”行为体的供需规模和治理能力以市场化的方式结合在一起的制度安排。从欧盟推行“航空碳税”的历程可以看出，单纯依靠政府的强制性政策、仅靠“惩罚”的方法难以保证碳治理效果的可持续；庇古税与科斯定理的有效配合体现为公共政策推行过程中对碳交易市场的构建。市场机制是一种激励机制，能够通过为参与气候治理的有机体提供类似“货币”的统一计量单位和定价标准，使所有利益相关方能够紧密跟踪治理进程中的动态发展过程，有效根据减排绩效进行奖惩。

3)碳市场作为一种提供公共物品的创新机制，如果没有政府具有约束力的强制减排总量上限，很难建立稳固的市场交易机制。将“公私合作”模式作为未来REDD+机制运作方式的原因之一：这种“市场+政府干预”的模式，即会避免单纯的政府行为所导致的信息不透明和输血式环境治理方式的不可持续，又可避免在REDD+机制初期单纯的市场机制动因不足的问题。“公私合作”模式可以使未来REDD+转变为一种“内因驱动型”的机制。

此外，在REDD+机制下林业以“公私合作”的方式参与碳交易市场的原因，还在于REDD+机制的成功实施很大程度上取决于项目所在国准备能力的建设，而这种实施前的准备很难依靠单纯的市场机制得以实现，因此，来自政府的干预和基金支持将是REDD+机制运行的先期保障。国际气候谈判已经讨论了REDD+机制运行的多种融资方式，包括市场手段和非市场手段。现存的项目和REDD+机制下的快速启动资金，已经保障了发展中国家做好项目前的技术、制度和能力建设方面的准备。国际社会已达成普遍共识，一个可靠的监测-报告-核准(MRV)体系和可靠的参考基线的确立，是实施REDD+机制的关键。发展中国家应当把有限的REDD+机制下的快速启动资金用于做好机制实施前的准备工作，同时制定国家层面的检测-报告-核准(MRV)体系及参考水平基线，同时采取财政激励的方式促进私人部门的加入，但前提是要保证私人部门投资REDD+机制是安全的，并且私人部门投资下的减排量可以进入未来国家层面的核准体系。此外，政府还应关注特定的部门，比如农业，因为毁林开荒是促使森林资源退化的一个重要原因。

2.3 “公私合作”路径下REDD+机制的框架设计

未来REDD+机制按照由“市场”到“政府”的渐变，可分为以下4种形式：

1)基于市场/项目。这种模式下的参与者，包括有森林固碳需求的买方和提供这种需求的卖方。显然在完全基于市场机制下，该种模式下的买方是根据后京都时期的国际协议承担碳减排义务的企业，卖方则是林地的所有者或有权使用林地的人，在这种模式下买卖双方的行为以贸易的形式展开。这种模式将和现存的CDM机制有很多相似之处。但从CDM机制下的造林/再造林项目所占的比例(0.2%)可看出，指望完全的市场机制是很难吸引足够的资金用于林业的，因此要保证REDD+机制下的投资规模，“强制性”的措施是必要的，而这却有悖市场机制的运行机理。这一模式下的另一种风险是“碳转移”的问题。从CDM项目的实施经验看，要想保证项目实施的有效性就要在项目实施的范围之外建立碳排放的监测-报告-核准(MRV)体系。

REDD+碳市场是基于保护现存森林资源(活立木)的固碳能力，而遏制毁林行为的发生，涉及到能源、农业等多个部门。因此从广义讲，一个成功的REDD+机制的运行要求跨部门的参与，这是单纯的市场机制很难保障的。另外，在很多国家毁林现象的发生，多来自于非法采伐和森林资源监管方面的漏洞，而这更不是单纯的市场行为所能解决的。

2)基于一国政府之外的来自其他国家或机构(例如世界银行)的基金资助，其该基金不在一国政府的管控范围之内。这种模式意味着，在森林资源的拥有者/使用者与潜在的REDD+机制下的碳信用产品购买者之间建立一个第三方机构。假定，这个独立的第三方机构通过由来自私人部门/企业、民间组织和政府机构的代表组成的董事会来运转；这一模式的理念，是旨在建立一个非营利性的机构负责国家层面上的REDE+机制的实施。在该种模式下，项目基金将不仅仅用于林业部门，还将有可能被用于当地社区建设。这种模式建立的初衷是避免腐败的发生，即增强资金的独立性，以保证其使用的有效性，避免用于REDD+项目的资金被政府部门挪作他用。

3)其他国家或机构(例如世界银行)的基金资助，且该基金在一国政府的管控范围之内。这种模式将直接处于政府行为的干预之下，将REDD+基金的使用权纳入政府的管理范围。这一理念的目的，是充分利用政府的强制力和执行力，以保证项目的实施，但资源的分配由REDD+机制下独立的机构进行。基金的设立是专门针对有关REDD+林业项目的，该基金受政府的管理，但同时受包括来自企业、社会其他团体的监督。在许多有可能实施REDD+机制的国家，都有可能面临政府腐败和管理不善的风险，因此在这种模式下REDD+项目下的基金将会被用来增加政府公共管理的能力，因为森林管理在很多发展中国家是一种公共责任。

4)完全来自项目所在国政府的预算支出。这种模式将直接利用项目所在国现行的政府治理结构完成对REDD+项目的管理。

从“公私合作”角度看，碳治理下单纯的市场行为和单一的政府管控都是不可取的，未来REDD+机制下林业参与碳交易市场的方式，应该从上述2)或3)模式中进行选择。综合上述两种模式，未来REDD+机制应采取“公私合作”的混合治理模式参与碳交易市场(见图1)。

图1 “公私合作”下REDD+机制混合治理模式

3 “公私合作”模式下REDD+机制参与碳交易的对策建议

3.1 构建国家层面的碳减排交易体系

未来REDD+机制的实施多数在发展中国家，而从目前碳治理的现状看，由于发展中国家暂没有强制性的减排承诺，因此发展中国家均未建立基于国家层面的碳减排交易体系，这在某种程度上解释了先期REDD+机制的实施中所表现出来的东道国碳治理经验的不足。以中国为例，虽然2013年已在北京、重庆、上海、天津、深圳、广东和湖北7省市成立环境交易所，积累碳信用(自愿交易)方面的经验。但目前全国范围内的碳减排交易体系尚未建立。因此，构建国家层面的碳减排交易体系，将是实现未来REDD+机制与现有碳交易市场融合的第一步。

3.2 采取组合式的融资结构

“公私合作”模式的提出，即源于在碳治理问题上政府和市场均不是万能的。从清洁发展机制CDM下的造林、再造林项目和中国“天保”工程一期项目实施的效果看，单纯的市场机制和政府行为都不能保障森林经营效益的最大化和林业碳交易的最优化。因此，从“公私合作”的角度出发，采用组合式的结构设计可以创造最大化的激励和实现最大化的效率，例如，国家层面与次国家层面的项目相结合、市场和基金的项目相结合、常规市场和自愿市场的项目相结合。结合中国“天保”工程一期项目和REDD+先期项目开展的实践，未来REDD+机制下的融资渠道可以采用组合式的结构(见图2)。

图2 REDD+机制下组合式的融资结构

3.3 降低REDD+项目的交易成本

“公私合作”模式下林业碳汇项目开展的关键是降低项目实施的交易成本。无论是纯市场行为的清洁发展机制CDM下的林业碳汇项目，还是政府干预下的“天保”工程项目，都存在交易成本过大的问题。REDD+项目的成本，主要包括森林可持续经营、森林管护的成本以及由此产生的碳信用的交易成本。降低管护成本主要是提高营林者的管理水平。交易成本作为影响林业碳汇交易能否顺利实施的关键因素，其重要程度甚至可以直接关系到交易能否产生。从某种程度讲，实施的程序过于繁琐、交易成本过高，是清洁发展机制CDM下林业碳汇项目运行不成功的原因。因此，可以采取一系列措施降低REDD+机制运行下的交易成本。例如，可以建立相对简化的标准化交易体系和程序。交易体系越精细，能够提供的信息就越全面，信息的反馈速度也会越快。现阶段林业碳汇尚处在起步阶段，许多政策和管理措施尚不健全，现在及未来一段时间都难以适应复杂而精细的REDD+机制下的交易体系，因此，林业碳汇项目的实施过程中应采取相对简洁的交易体系；另一种方法是简化林业碳信用的计量和检验程序。标准而精简的计量和检验程序可以大大降低林业碳汇工作量，并且减少项目文件的咨询及设计费用。同时，与期货交易的标准化合同相比，在碳信用交易过程中使用标准化合约可以避免交易双方在谈判过程中对合同条款进行逐一谈判，从而降低交易成本。

3.4 采取非货币性的激励

目前资金性的援助仍是REDD+机制下激励的唯一方式。未来REDD+机制的运行可以采用综合性的激励措施，而不应仅局限于货币性的激励。清洁发展机制下的造林再造林项目，从目前看效果并不好的原因是没有提供一个清晰的、可持续性的激励措施。采用非货币手段的财政刺激，比如提供技术、教育支持将会给项目所在林区更显而易见的效果。因此，在REDD及REDD+机制的实施过程中，应试图达到一种适度的平衡来协调非货币性激励、可预见的激励、基于社区的激励与货币性的、基于表现的激励(毁林率的减少)之间的关系，即两种手段缺一不可，应综合利用。总体看，在政府财政分配公平透明的机制下，直接的货币性激励会收到好的效果，但在财政分配机制不透明的国家，有可能会滋生腐败，因而非货币性的激励效果可能会更明显；当然，这种或混合式的支付机制也将成为对“为环境付费理论”的一种创新。这种支付，是基于投入型的支付机制和监测型支付机制的结合。在这种模式下，首先对那些已开展的森林保护、森林可持续经营活动支付一定的报酬(投入)，在此基础上给予开展的森林固碳量监测的活动以额外的经济激励。在这种模式下，对于固碳量监测行为的激励，必须与森林保护活动结合在一起进行。即前期的森林保护、森林可持续经营活动是进行经济激励的前提，也是这种混合支付模式的前提。这种混合型的激励模式，既可以保证REDD+活动开展的预期目的，又可以保证当地原住民的充分参与，同时还可以避免负面激励效应的产生。

3.5 实施森林碳标准

目前对于REDD+机制，国际社会争论的焦点之一是对森林保护、森林可持续经营活动核准的国际标准，即如何证明由于某项REDD+机制的实施与不实施相比增加了多少固碳量。森林的自然生长周期决定了REDD+项目实施的周期较长，且存在风险。可以借鉴“森林认证”体系实施的成功经验，以规避上述的顾虑和风险。

FSC森林认证，包括森林经营认证(Forest Management，FM)和产销监管链认证(Chain of Custody，COC)。森林经营的认证，也称森林可持续经营认证或简称FSC森林认证，它是由独立的第三方(森林认证机构)按照公认的原则，根据所制定的森林可持续性经营标准对森林经营绩效进行审核，以证明其达到可持续经营的要求的过程。FSC从最先提出到目前的成功实施积累了丰富的经验，这些经验可以给REDD+机制提供宝贵的借鉴。因为目前国际社会关于REDD+机制的争论和未来REDD+机制实施中可能遇到的风险，在森林认证(FSC)推广的过程中都曾经历过。

可以仿照森林认证FSC的实施经验，在“公私合作”模式下建立森林碳标准(forest carbon standard，FCS)以规避未来REDD+机制运行中可能遇到的风险，使得买方有足够的理由相信代表着环境和社会利益的碳信用是真实的。一旦支付购买REDD+机制下碳信用产品的提供方会如期履约，以下因素将会帮助确保REDD+机制下的森林碳标准实现环境和社会的双重效益：利用严密和标准化的方法监测和测量减排量，同时对减排量的认证由独立的第三方机构进行；用可靠的方法检测碳泄漏和任何项目不作为的风险；证明减排活动具有正外部效应，证明碳信用产品与其他常规商业条件下的商品是有区别的；兼顾环境、社会、监管的多种效益。尽管实现多方的共同利益是REDD+项目之外的目标，但可持续的成功将或多或少的依赖于项目是否满足了多方的利益。通过建立森林碳标准，可以在一定程度上规避“公私合作”模式下未来REDD+机制参与碳交易市场的风险。

[1] 吴国春，郗婷婷.后坎昆时代中国碳汇林发展的理性思考[J].林业经济，2011(10)：40-42.

[2] 袁梅，谢晨，黄东.减少毁林及森林退化造成的碳排放(REDD)机制研究的国际进展[J].林业经济，2009(10)：23-28.

[3] 王璐.我国实行REDD+融资机制可行性分析[D].北京：北京林业大学，2013.

[4] 齐闯.林业应对气候变化政策机制综合评价研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2012.

[5] PIRARD R， KARSENTY A， BENSON C S， et al. Climate change mitigation: should “avoided deforestation” be rewarded?[J]. Journal of Sustainable Forestry，2012，28(3/4/ 5)：434-455.

[6] WEI J T, WANG M Z， ADACHI I， et al. The roles and movements of actors in the deforestation of brazilian amazonia[J]. Ecology & Society，2008，13(1)：439-461.

[7] LAURANCE W F. A new initiative to use carbon trading for tropical forest conservation[J]. Biotropica，2007，39(1)：20-24.

[8] ANGELSEN A. Moving ahead with REDD： Issues， Options and Implications[M]. Bogor Indonesia： Mimeo Infrastructure Development Finance Company Ltd，2008：77-86.

Public-Private Cooperation as a Model for REDD+ Mechanism to Participate in Carbon Trade

Xi Tingting

(Heilongjiang Institute of Technology, Harbin 150050, P. R. China)

Journal of Northeast Forestry University，2016,44(12)：94-98.

We described the process of REDD+ mechanism and raises the public-private cooperation for forestry to participate in carbon trading. We analyzed the connotation, possibility and the framework design in carbon control. From the perspective of public-private cooperation, we put forward the countermeasures and suggestions on improving the REDD+ mechanism in carbon trading market.

Carbon ernission; Public-Private cooperation; Carbon trade

郗婷婷，女，1982年8月生，黑龙江工程学院经济系，讲师。E-mail：battysea@yahoo.com。

2016年9月20日。

S718.5；F307.2；F272.3

1)2012年度省哲学社会科学研究规划项目(12E136)；黑龙江省教育厅人文社会科学项目(12532311)。

责任编辑：张 玉。