政府购买公共体育服务的模式、问题及建议——基于苏、浙、沪、粤等省市的调研

丛湖平，卢 伟

体育科学

政府购买公共体育服务的模式、问题及建议
——基于苏、浙、沪、粤等省市的调研

丛湖平，卢 伟

基于苏、浙、沪、粤等省市的调研，提取并概括了“独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买”等3种政府公共体育服务的购买模式；继而，归纳了在政府购买公共体育服务过程中“改革内生动力和制度供给不足”两方面的主要问题；同时，从“政府价值取向、各主体利益冲突和公众诉求”等方面解释了产生上述两大问题的原因；最后，针对上述分析提出4项优化政府购买公共体育服务行为的建议。

政府购买;公共体育服务;购买模式;制度供给;社会体育组织

20世纪80年代，西方发达国家基于对公共品效益的再认识,开始尝试政府购买方式配置公共品。经过几十年的实践，此类改革在政府职能转型、公共品供给途径以及提升公共品质量与效率等方面均呈现出明显的正效应。由此，其逐渐成为国际性趋势。十八届三中全会颁布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》[22]，真正拉开了政府职能转型的序幕。迄今为止，我国一些经济发达省份的体育局开始尝试购买公共体育服务的实践探索，获得了一些成果并积累了相关经验。然而，不可否认，体育职能部门在购买公共体育服务的实践探索过程中，仍存在着从意愿制度供给到实际制度供给之间的结构性错位，并由此导致了执行虚化等问题，如购买行为的“内部化”、承接方之间的不公平竞争等。如何进一步完善体育职能部门购买公共体育服务的效能已成为一个重要课题。为此，本研究基于对苏、浙、沪、粤等省市体育局购买公共体育服务的实践进行分类归纳，提取目前已采用的“购买模式”，并对实际执行中购买行为所存在的主要问题及原因进行分析，最后提供进一步完善体育职能部门购买体育服务的优化建议，为提升体育职能部门购买公共体育服务质量和效益等方面提供研究支持。

1 研究对象方法

1.1 文献研究调研

首先，通过相关期刊、学位论文等文献以及公共服务、治理理论、制度创新等多学科理论，建构合适的分析框架；其次，通过网络获得各种文件、资料，如昆明高原国际半程马拉松、上海市民体育大联赛等相关招标、中标公告，获取政府购买公共体育服务的相关购买模式、程序与制度，为分析主要问题提供启示。

1.2 访谈

共设计了3个访谈提纲，均采用半结构访谈方式，分别针对公共体育服务的购买方(政府)、承接方(社会体育组织与市场组织)、公众等3个直接相关利益主体进行访谈。购买方访谈指标主要包括：购买的主要内容、购买方式、政府投入、投入产出比、制度环境、政府购买对体育职能部门权限及利益的影响、体育职能部门对待政府购买的态度、体育职能部门管理能力以及运行机制(需求表达与决策、竞争、激励、监督、评估等)；承接方访谈指标主要包括：对待政府购买的态度、对体育职能部门的管理能力的评价、承接方公共服务能力的评价、对政策的需求、对运行机制的评价等；公众访谈指标主要包括：对待政府购买的态度、需求与利益表达的意愿与渠道、对第三方提供公共服务的满意度及需求匹配度评价、对参与公平度的评价等。

表 1 本研究调研区域及访谈对象Table 1 Research Area and Interviewee

2 政府购买公共体育服务的主要模式及比较

2.1 政府购买公共体育服务的3种模式

通过对广东、上海、江苏、浙江等4省市的实地访谈调研，以及获取北京、云南、湖北、江西等省市的相关网络文献资料查阅，发现近年来，上海、江苏、广东、浙江、北京、湖北、江西、云南等地均已尝试政府通过购买公共体育服务实现资源配置的实践活动；主要内容包括业务培训、群体赛事、健身活动、场(馆)设施开放、场(馆)设施建设与维护、国民体质监测与指导等方面。由于不同城市的各类需求不同，在政府实施购买服务的内容选择上也不尽相同。如，上海、常州、张家港、泰州、南昌、萍乡等地区在“全民健身大联赛”“市民大联赛”和“社会体育组织自行开展活动赛事”等方面实施了政府购买措施；又如，昆明、杭州和广州、泰州、南昌、萍乡等地在“马拉松等大型赛事”或“公众健身活动”采用了政府购买方式；在上海、常州、泰州等城市“各类业务培训类”通过政府购买方式实现；再如，广州、湖北、无锡等地在运动场(馆)设施服务方面也采用政府购买手段为民服务。

以“政府购买具体的操作方式与过程”为基本判据，以“购买方(政府)、承接方(社会体育组织与市场组织)、公众”的访谈结果为归纳依据，可以将上述省份政府购买公共体育服务概括为3种模式，即独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式和依赖关系非竞争性购买模式(图1)。

2.1.1 独立关系竞争性购买模式

独立关系竞争性购买模式是指，政府与承接方之间的关系不存在依附性，政府通过公开竞争的方式选择合适的社会组织来承接公共服务。该模式的主要特点：1)政府与承接方之间是独立关系，不存在人事、资金、资源等方面的依赖；2)政府与承接方按照购买订单、合同落实各自的责任、权力和利益；3)服务承接方具有技术、管理、组织等相关能力资质，除了承接政府购买项目之外，还可以为社会公众、市场提供其所需的公益或有偿服务。该模式的典型案例为“2015年上海市市民体育大联赛”。

图 1 政府购买公共体育服务的3种模式图Figure1. Three Modes of Government Purchasing Public Sports Service

“2015年上海市市民体育大联赛”以公众投票方式设置了50个赛事项目，联赛招标委托第三方公司——上海申权招标咨询有限公司进行，采用“单一来源采购”和“竞争性谈判”2种招投标方式[20]。市级体育协会有办赛意愿的联赛正式项目均采用“单一来源采购”谈判方式，共有42家单位通过“单一来源采购”获得联赛承办资格，还有14家单位则需通过“竞争性谈判”竞争其余9个申报项目。市体育局支持经费采用分期拨付的方式，将根据承办方的服务绩效评估结果确定其可以获得的总经费。同时，委托专业的第三方绩效评价机构——上海玄钥管理咨询有限公司从“社会动员力度”“社会合作深度”“社会宣传广度”“社会满意程度”和“资金运作规范度”5个方面，对大联赛各承办方进行综合性的考核和评价。上海市市民体育大联赛部分项目采用“竞争性谈判”方式，并且吸引了一定数量的企业参与竞标，通过这些组织的加入，有利于提高大联赛的办赛水平，同时，也增强了参与竞标的社会体育组织的市场意识和竞争能力。

图 2 上海市市民体育大联赛政府购买模式图Figure 2. Government Purchase Modes of Shanghai Public Sports League

2.1.2 独立关系非竞争性购买模式

独立关系非竞争性购买模式是指，政府与承接方之间是独立的、不存在依附性关系，但是，在服务承接方的选择程序上，不是采用公开招标的方式，而是采用非竞争性的方式将服务直接委托给比较信任的单位。该模式的特点是：1)公共服务承接者具有较强的独立性，双方权责明晰，购买公共服务过程中政府只充当购买者和监督者的角色；2)政府在购买公共服务过程中采用非公开竞争的协商方式，由政府将订单合同直接委托给承接方[11]；3)承接方通常具有相对健全的内部治理结构、财务制度，能够提供相对优质低价的服务。该模式的典型案例为“2015年昆明高原国际半程马拉松赛”。

图 3 昆明高原国际半程马拉松赛政府购买模式图Figure 3. Government Purchase Mode of Kunming Plateau Half Marathon

“2015年昆明高原国际半程马拉松赛”，昆明市文体局通过该模式将赛事的组织与宣传、市场开发、品牌提升等相关工作委托给智美文化(浙江)有限公司(该公司是我国第一家整体上市的体育文化产业的运营管理公司)[6]。由于智美公司在群众赛事运作方面具有丰富的经验和良好的市场声誉，明显优于其他竞争对手，故此次昆明市文体局采用单一来源采购方式，最终与智美公司签约合作。实践表明，智美公司制定的市场推广宣传方案，新运营模式突破了政府职能的一些局限性，让赛事变得更精彩。

2.1.3 依赖关系非竞争性购买模式

依赖关系非竞争性模式是指，政府与生产者之间是一种依赖关系，服务合同、订单是由政府直接委托给承接方，与其他潜在供给方不存在竞争关系。其特点：1)购买流程行政性强，承接者服从于政府的安排提供公共服务，在监管和评估方面则依靠政府行政管理方式来执行[15]；2)政府将公共服务职能有限转移给社会体育组织，其仍然承担较大部分责任[18]。依赖关系非竞争性购买模式是目前较为常见的一种形式。尽管有些社会组织完成改制，名义和制度上已经是一个独立组织，但其依然对政府形成依赖(部分社会体育组织刚从原体制中走出来，对政府仍存在“非制度性依赖”，即在资金、资源、组织发展等方面通过权威、私交、领袖魅力等非制度形式获得，其表面上是独立、自主的组织[7])，这些组织所承接的公共服务订单一般不通过竞争性程序获得。该模式的典型案例为“张家港市全民健身大联赛”。

“张家港市全民健身大联赛”就是采用依赖关系非竞争性购买模式，当然这些社会体育组织与政府之间的依赖关系也并不是一种纯粹的依赖关系。全民健身大联赛是张家港市全民健身的品牌活动，张家港市体育局根据当地大众体育群众基础以及当地社会体育组织的赛事承办能力综合考虑，决定2015年大联赛设置篮球、足球、乒乓球、羽毛球和网球5个项目。张家港市体育局将5个项目分别委托给张家港市足球协会、篮球协会、网球协会、羽毛球协会和乒乓球协会等5个社会体育组织。这5个单项协会都是通过改制而来，对政府的依赖性还相对较大。绩效评估和监管的职责都由体育局承担，监管方式主要通过体育局相关负责人的赛事现场监督以及单项协会提交的赛事总结报告。

图 4 张家港市全民健身大联赛政府购买模式图Figure 4. Government Purchase Mode of Zhangjiagang Fitness League

2.2 政府购买公共体育服务模式有效性的比较

政府购买公共服务的有效性主要体现在：1)有利于提高服务质量，提高公众满意度与需求匹配度；2)有利于增进各相关利益主体之间的公平度；3)有利于政府职能转型；4)有利于促进社会体育组织的发展。基于以上几个方面，并通过公众访谈所获评价材料，对各类购买模式的有效性进行初步比较(表2)。

表 2 政府购买公共体育服务模式有效性比较Table 2 Efficiency Comparison of Modes of Government Purchasing Public Sports Service

从表2可见，3种政府购买公共体育服务的有效性存在显著的梯度差异，依赖关系非竞争性购买模式的有效性最低，独立关系竞争性购买模式的有效性最高。

依赖关系意味着社会体育组织与政府不可能是一种平等合作的关系，无法自愿、平等地参与到购买公共服务中来；依赖关系导致政府在选择服务承接方时更倾向于与其有依赖关系的组织，影响其他组织公平竞标的机会。同时，由于依赖性社会体育组织，相对缺乏专业化管理资源和能力，影响公共体育服务的有效性；最后，依赖性社会体育组织由于缺乏激励机制，导致其没有提高组织绩效、管理能力、造血能力的动力，影响其自身的发展。另一方面，这种政府购买行为只是形式上的购买，实际上并没有将相关职能移至社会体育组织，政府依然承担着主要责任，影响政府职能转移的实现；同时，依赖关系非竞争购买模式也导致政策、经费等资源集中于少数社会体育组织，影响其他社会体育组织的有效发展。

引入竞争机制就是为了通过价格和服务等方面的市场竞争，按照优胜劣汰的市场规则来选择最具有效率的供应商。它有利于增强各竞标方的竞争意识和创新动力，降低生产成本和提高产品服务质量，使公众和社会受益。各组织只有具备生产优质低价的公共服务的相关能力，才有机会通过激烈的市场竞争获得服务订单，显而易见，竞争性有利于提高生产绩效和需求匹配度。竞争性购买模式中，政府与承接方之间几乎不存在依赖性，这是公平竞争和公平合作的前提条件。服务承接方与政府是一种平等合作的关系，他们有机会平等地与政府协商公共服务的价格、内容和提供方式等。从以上分析可以看出，独立关系竞争性购买模式是最规范、最能发挥市场机制作用的模式，应成为政府购买公共体育服务的选择取向。

3 政府购买公共体育服务存在的主要问题

近年来，随着政府职能改革的推进，国务院连续出台多个政府购买公共服务相关文件，表明了加快推进政府购买公共服务的态度。改革创新的动力来源于内、外两个部分，即内生动力来自体育职能部门自身的主动意愿和动力，外生动力则是来自中央政府的政策推动力以及来自社会公众及舆论的压力等。现阶段的主要问题如下：

3.1 改革创新内生动力不足

现阶段，国家层面和公众需求的外生动力强劲,但体育职能部门的内生动力却明显不足，政府购买公共体育服务存在两个方面的问题：

1.政府购买服务的内容范围有限。目前，政府购买公共体育服务还刚刚起步，仍处于地方政府自发试点阶段。一些地方出台了政府购买公共服务的指导性意见，但对具体购买范围并未作出相关规定，大多数地区还只是尝试性或者象征性的进行政府购买，所涉及的项目和内容还较少，主要包括体育赛事与活动、体育场(馆)开放等方面，大部分项目并未纳入政府购买范围之内，例如，一些公共体育服务重大项目依然由政府直接进行生产和供给，并未将这部分权力和利益释放出来。并且这些试点也仅限于部分发达地区，而大部分欠发达地区尚未启动，覆盖地区还不广[19]。整体来说，政府购买公共体育服务还处于零星的试点阶段，数量和层次都还有待提高。由于购买范围和数量有限，使得公众体育需求并未得到有效满足，社会体育组织的作用也未得到充分发挥。

2.购买行为的“内部化”。政府购买公共服务，应由独立于政府之外的社会体育组织和市场组织作为卖方来承接公共服务的供给工作，其本质上是一种市场交易。政府购买公共体育服务是体育职能部门权力释放的一个重要表现，通过政府购买的形式改变政府集公共资源的拥有者、配置者、消费者三者为一体、公共资源分配不公平、配置效率低下等一系列问题。在实际操作过程中仍然存在体育职能部门对政策采取“选择性适应”现象。诸如，部分的社会体育组织并非独立自主的单位，而是依附于政府部门，甚至有一部分社会体育组织是为了承接政府购买订单而专门成立的。购买的“内部化”致使社会体育组织成为了政府部门的延伸，社会体育组织实质上是政府的下属单位，这样就导致公共体育资源的配置行为依然还是政府意志的体现，无法改变资源配置的传统利益结构。

3.2 改革过程中制度供给不足

2014年12月，财政部、民政部、国家工商总局等3部门联合下发了《政府购买服务管理办法(暂行)》(下文简称《办法》)的通知，《办法》规定了政府购买服务的基本原则，以及购买方和承接方需要具备的基本条件、购买内容、指导目录、购买方式与程序、预算与财务管理、绩效和监督管理等内容。《办法》为政府购买公共体育服务提供了一定的指导和规范[1]，体现了中央政府的意愿制度供给。由于新制度必须通过各级地方政府部门予以执行，而各级政府与中央的目标函数和约束条件方面非完全一致，从而导致了实际制度供给与意愿制度供给的偏差，地方体育行政部门在具体制度设计和制度安排方面表现出供给不足和执行不力。

1.需求表达的决策制度缺乏。政府购买公共体育服务必须建立合理的需求表达机制，在充分获取公众需求信息的基础上，形成资源配置的决策。在目前体制转型的过程中，公众需求表达与决策机制尚未形成，加之地方体育行政部门需求的多元化，购买服务的项目选择和效益呈现选择更多地体现在部门的利益选择或形象工程的意义上。通过调研发现，大部分城市政府购买公共体育服务体系中未将公众需求纳入规定流程，存在随意决策的现象。诸如，有些城市每年花数百万或上千万元资金举办场面宏大的“全民健身大赛和市民大联赛”，由于项目设置与公众的实际需求之间不完全吻合，致使一些竞赛项目“少人化”现象；又如，政府购买大众体育健身场地与设施，各地多为功能单一的健身路径，常年闲置，形成资源的低效率。同时，调研中还反映出“一直以来群众体育缺乏科学指导的现象”未得到解决，政府购买公共体育服务并没有较好地满足公众的多样化、个性化需要。体育职能部门往往根据自身的利益需求来进行公共体育服务供给，倾向于购买一些操作简单、政绩明显、责任小的项目。

2.公平竞争制度不完善。在对4省市的调研中发现，地方体育行政部门在购买公共体育服务实践中，有一半以上的项目未采用公开招标方式竞标。在非竞争性购买过程中，体育职能部门存在以部门偏好或管理者社会关系来选择承接方的现象；在独立关系竞争性购买中，也存在竞标程序不够规范，信息不够透明等问题。政府购买公共服务就是期望通过市场竞争的方式提高效率，降低成本，公共服务外包的效率收益主要源于竞争范围的扩大[8]。另外，还有一些名为公开招标的项目，但实际上以陪标形式达到非公平竞争的目的。这些不公平竞争的行为，既损害了政府购买公共体育服务的公平性，也大大影响公共服务的质量和效率。

3.监督、评估制度供给不足。因为委托人与代理人双方之间存在着利益不一致性和信息不对称，从而产生了委托代理问题，所以，在政府购买公共体育服务的过程中，必须要对承接方提供服务的数量、质量、公平性等进行监督，以确保其能按质按量的完成任务，保障公众利益。政府作为购买方需要承担监督的主要责任，但在调研中发现，地方体育行政部门基本上还是采用传统的监督方法，如，不定期检查或由承接方事后提交一份总结报告；少数地方体育行政部门对承接方完成工作情况一无所知，存在监督严重缺位的现象。

4 政府购买公共体育服务的问题成因分析

4.1 体育职能部门的价值取向

政府价值取向是指，政府作为行政主体，在履行各项行政职能时持有的态度与倾向[16]。多年来,我国体育职能部门在计划配置资源的思想观念影响下，习惯于通过行政指令来配置公共体育资源。这种刚性价值取向成为政府购买公共体育服务产生问题的重要原因之一。

在以“竞技体育”为主导的大背景下，体育职能部门在公共体育资源配置上的问题往往被忽视。“金牌”效益又通过政绩考核的方式嵌入到地方体育行政部门职能中，体育官员仕途主要依赖其政绩考核的表现[21]。近几年来，尽管中央政府的政策导向已明显地向大众体育服务和体育产业发展倾斜，然而，在长期“竞技体育”考核制度的偏好驱使下，地方体育行政部门官员的刚性价值取向难以在短时间内做出结构性转变。因此，在地方体育行政部门的效用函数中，公共资源配置效率的重要性远远不及竞技体育，自然会忽视政府公共服务的保障和制度建设。另一方面，我国体育公共资金管理制度的不完善(公共服务成本-收益的软约束，即使效率低下，也很难被追责)，也助长了体育职能部门以己偏好进行制度供给的行为[12]，由此导致缺乏优化资源配置的动力，刚性价值取向难以得到扭转。

4.2 各类主体之间的利益冲突

政府是推动改革的第一行动集团。虽然中央政府具有较强的推动改革的意愿，但政策落地还需要处于执行层的各级体育职能部门，其观念和态度对于政府购买公共体育服务改革具有重要影响，决定其态度和观念的重要因素又是公共利益与体育职能部门、个人利益之间的关系。根据诺斯悖论，即政府同时存在两个基本目标，1)政府部门和个人的租金最大化；2)降低社会交易成本，促使社会效益最大化[5]。很明显这两个目标之间存在着严重的冲突，公共体育服务制度必须由政府提供，其实质是公共服务权益的再分配，这将会打破原有的利益结构，造成体育职能部门既得利益的损失，形成利益冲突。

1.政府官员的利益冲突。政府购买公共体育服务是政府有计划推动的一种自我改革，而自我变革就意味着政府官员需要放弃部分既得的利益，服从大局，促进社会利益的最大化[2]。随着政府购买的进一步深入，必然要触及体育职能部门和官员的原有利益，但是，政府官员作为一个社会个体，也天然具备自利性，也具有“经济人”的理性和自身的利益诉求，绝大部分政府官员都不会主动放弃其既得利益[14]。如果大量的公共服务被外包出去，各类资源和权力必将调整，直接影响其可能获得的收益。因此，会选择必要的办法强化现有制度，减缓新制度、新政策的推进速度。

2.体育职能部门的利益冲突。在原有的公共体育服务供给机制中，体育职能部门集公共体育资源的拥有者、分配者和消费者三者为一体，垄断了公共体育服务的各种权力和利益[23]。为了巩固其既得利益，从而使得部门职责具有利益化倾向，偏离其本来的“公共利益”导向，进而与公共利益产生了冲突[4]。政府购买公共体育服务的改革意味着公共权益的重新分配，政府部门权力的释放，其必然要打破已经形成的利益结构。基于部门的自利性规则，体育职能部门可能会对这种权力和利益结构的再调整感到不满，对政府购买制度的推广采取消极甚至抵制态度。由于利益冲突的存在，地方体育职能部门缺乏推动政府购买的内生动力，相应的政府购买公共体育服务的制度供给和政策执行力度就会严重不足。

4.3 公众诉求无法进入决策机制

政府购买公共体育服务的改革是一种自上而下的制度变迁活动，尽管政府是制度供给的决定方，非政府主体对制度创新需求也是政府制度供给时需要考虑的一个重要变量。一般来说，非政府主体的制度需求表达越强烈，越有组织性，就越容易被政府在制度调适时予以考虑。

我国公众在对公共体育服务的利益需求表达上存在局限性，参与决策意识较弱。1)长期以来，公众存在一种观念，即公共服务决策是政府的事情，自己只能被动接受政府制定的政策，故利益诉求和参与决策的意愿不强；2)由于公众呈分散的个体状态，缺乏能够代表公众利益的正式组织，故个体单独进行利益诉求时则无法获得有效的影响力，而难以被纳入政府公共体育服务的决策函数中。

5 优化政府购买公共体育服务行为的建议

5.1 构建政府购买公共体育服务问责制度

问责制度是对政府履行责任的保障机制和责任履行不到位的追究机制，其具有很好的负激励作用。

1.建立规制政府购买公共体育服务的制度，明确界定政府的责任及问责依据。在调研中,尽管有些地区已出台了政府购买公共体育服务的相关规定,但在体育职能部门的责任和权力等重要条款上弹性较大,只规定了“第一性义务”，很少规定“第二性义务”,对滥用自由裁量权，变通执行等没有给定明确的问责制度。因此,建立制度层面的问责机制是提高政府购买公共体育服务有效性的重要手段之一。

2.完善政府购买的监督机制。该监督机制包含两方面的内容:1)政府内部监督,即严格纪检、审计等部门的监督，对政府购买资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督，形成权力制约，对寻租、腐败和浪费财政资金等行为，进行内部监督和责任追究，对工作人员进行有效的权力约束和负向激励;2)社会监督,即在建立信息披露制度的基础上(利用政府网站、新闻媒体、微信、微博等渠道,公开公共体育服务项目标准、预算、服务质量、服务内容、资金使用等)，让公众对政府部门行为作出评判，提高公众参与监督的积极性和效率。

5.2 建立政府购买公共体育服务过程的公平机制

建立“公开发布、竞标资格审定、竞标，再到服务执行监督、评估、激励”标准流程规则,形成公平机制。每个流程均以公开透明为原则，采用多元主体共同参与的方式，确保公平性。政府购买公共体育服务至少包括以下5个流程。

1.建立公共服务需求调研制度。公众的体育需求是资源有效供给的基本前提。因此，公众体育需求调查工作是政府购买服务行为的重要程序。在公众需求表达过程中，建立多主体平等协商的“公共体育需求”的决策机制，使政府的决策与公众的利益需求更好的契合。

2.建立服务项目招投标制度。政府购买服务的核心在于引入竞争机制、确保招标过程的公平竞争状态，提高有效性。具体体现在两个方面：1)竞标资格的公开审核制。按照《中华人民共和国政府采购法》的要求审核参与竞标者的资质，并及时向社会公开参与者的资质、招标项目等各类信息，接受大众监督；2)公共体育服务竞标过程的公平性。建立由专家、公众、媒体、政府官员等组成的评估专家小组，依据综合竞标结果确定中标者的制度，保证过程的公平性。若遇到委托方式实现政府购买服务时，建立第三方评估制度，并公开各类信息，以提保证公正性、客观性和专业性。

3.建立生产过程的监督制度。建立双层监督机制可保证体育公共品生产过程的质量。第1层是财政部门和体育行政部对承接方资金使用的规范监督；第2层是体育行政部门和公众对公共体育服务产品生产的质量进行监督。公众作为承接方的直接服务对象，公众有权力也有义务督促承接方改进服务质量。引入具备专业素质的第三方监管机构参与产品生产过程的质量监督，提高监管的科学性、专业性。

4.建立服务绩效评估制度。政府购买公共体育服务的绩效评估主体同样应该多元化，包括政府机构评估和社会评估以及第三方评估[10]。涉及到专业性的服务绩效评估，政府和公众面临专业知识不足的问题，因此，对金额大、专业性强的项目要引入第三方评估机构，以提高评估的客观性和专业性。

5.建立绩效激励制度。激励措施可以包括合同内的激励和合同外的激励两部分。合同内的激励，可以根据考核结果的不同等级，给予相应的分档付酬的经济激励；对于评估结果较差的组织，进行负向激励，如限期整改、中止项目等。合同外的激励，包括延长合同续期、考评结果可以作为评定公共服务承接方资质、信用等级的依据，促进公共体育服务承接方市场的优胜劣汰、良性发展。对于体育职能部门，也需建立激励机制。将政府工作人员的奖惩、晋升与政府购买工作绩效挂钩[3]，加强其行使各项政府购买工作职责的动力，减少可能出现的逆向选择和道德风险。

5.3 加快社会体育组织的实体化、独立化

在政府购买公共服务过程中，社会组织是生产公共服务的重要主体。在调研中发现，目前有资质的社会体育组织较少，在项目招标时，常常存在符合竞标资质的社会体育组织无法达到公开招标基本数量要求的现象。因此，加快社会体育组织实体化、独立化进程已成当务之急。1)应赋予社会体育组织独立的合法地位，加快其登记管理改革，降低社会体育组织登记的门槛；2)确立政府与社会体育组织的平等关系，从政策法律上赋予社会体育组织更多的自治权，同时建立社会体育组织的自律机制，明确社会体育组织应有的权利和责任，为其创造自由发展的空间。 5.4 体育职能部门服务型文化建设

文化与制度是相互交融和影响的，行政文化作为一种非正式制度，它既可以推动改革的进行，也可以阻碍改革[17]。从传统的公共服务供给机制向政府购买公共体育服务转变的过程，也是从管制型政府向服务型政府转变的过程，服务型政府理念为政府购买公共体育服务政策提供了新的价值导向[9]。根据文化的三层次理论，服务型政府文化的建设需要从精神文化、制度文化、行为规范文化等3个方面着手[13]：在精神文化建设方面，以“以人为本”的理念和人民需要为基点，培养政府工作人员正确的价值观；在制度文化建设方面，引入文化建设绩效考核制度，提高政府工作效率和质量；在行为规范方面，政府官员应该起标杆作用，其言行举止体现了政府文化，政府官员主动转变作风，符合服务型政府要求的行为规范文化，也对提升政府购买公共体育服务的有效性提供支持。

6 结束语

目前我国政府购买公共体育服务主要存在3种模式——“独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买”，从实际运行效应来看，“独立关系竞争性购买”是资源配置效率最佳的模式。在实际操作过程中，这3种模式均存在着两大共性问题，即“改革内生动力和制度供给不足”，究其原因，又可以归纳为“政府价值取向、各主体利益冲突和公众诉求”等几大因素。为了优化政府购买行为，提升其效益，必须加快推进问责机制、公平机制建设，以及社会体育组织的实体化和独立化、体育职能部门服务型文化建设，这是当下及未来的一种必然选择。

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[21]张进军.传统发展战略下的地方政府短期行为[D].上海:复旦大学,2010.

[22]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].2013-11-15.

[23]朱睿,孙庆祝.我国公共体育服务系统构建研究[J].体育文化导刊,2010，(3):1-5.

Modes,Problems and Suggestions of Government Purchasing Public Sports Service——Based on the Research of Jiangsu,Zhejiang,Shanghai and Guangdong

CONG Hu-ping,LU Wei

Based on the research of some provinces and city such as Jiangsu,Zhejiang,Shanghai and Guangdong,three modes of government purchasing public sports service are summarized as competitive independent purchase,non-competitive independent purchase and non-competitive dependencies purchase.Then,the author concluded that there exist two problems:lack of reforming endogenous impetus and institution supply.Meanwhile,the author makes an explanation about them from the perspective of governmental value orientation,stakeholders’ conflict of interest and public demands.Finally,the author puts forward four suggestions on how to improve governmental purchase of public sports service.

governmentalpurchase;publicsportsservice;purchasemode;institutionsupply;socialsportsorganization

1000-677X(2016)12-0011-07

10.16469/j.css.201612002

2016-10-12；

2016-11-24

国家社会科学基金重大项目(14ZDB170)。

丛湖平(1959-)，男，山东海阳人，教授，博士研究生导师，主要研究方向为体育经济学、体育科学研究方法，Tel:(0571)88273473，E-mail:hpcong@zju.edu.cn；卢伟(1982-)，男，湖南平江人，在读博士研究生，主要研究方向为体育经济学， E-mail:dale1205@163.com。

浙江大学 体育现代化发展研究中心，浙江 杭州 310028 Zhejiang University,Hangzhou 310028, China.

G80-05

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