引导“业主维权”，创新群众自治

张劲　许弘坤

摘 要：中国共产党人历来主张人民群众当家作主，体现在基层社会的建设和管理中，则是“群众自治”的提倡，具体组织形式在城市中就是居民委员会。业主维权行为是新世纪以来日渐发展的城市公共政治现象之一。业主大会、业委会等的出现及活动，是“物权法”颁布后，政府在管理模式上必须面对的巨大变革，是中国基层社会的一种民主实践和积极探索。而城市业主维权行为的主体，应该是有待发展的社会基层组织，即城市中功能正常发挥的居委会及新生的业委会。

关键词：自治组织；业委会；自治机理

中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）11-0044-03

中共十七大报告当中，首次明确将“基层群众自治制度”规定为中国特色社会主义的基本政治制度之一。中共十八大更是就完善这一中国特色社会主义的政治制度，提出了发展与健全基层民主和群众自治的具体要求。{1}

一、基层群众自治的曲折发展

中华人民共和国成立，共产党人追求的就是要实现人民群众自己当家作主。1954年底颁布的《城市居民委员会组织条例》第一条规定：居民委员会是群众自治性的居民组织。

居委会的职能是“把工厂、商店和学校机关以外的居民动员起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府号召和向基层政权反映居民意见”，居委会“由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机构的统一领导下工作”。{2}但是，随着“一化三改造”的完成和社会主义制度的建立，大部分群众有了“单位”的归属，居委会任务也就转变为主要是针对城市中闲散人员的组织或控制。之后是人民公社体制在农村出现并向城市推广，这种集生产、交换、分配和生活福利等方面的统一组织形式，成为城市工农商学兵大集合的政府和社会合一的组织。到了典型的以阶级斗争为纲“文化大革命”时期，居委会又成为城市基层社会及生活中的专政工具，甚至名称也改为“革命居民委员会”，原有的自治、协商、服务等功能几乎荡然无存，而代之以宣传阶级斗争、组织文件学习、监督“四类分子”改造、动员青年上山下乡、检查登记人口流动等，实际上只是政府在基层社会的代理人，在全国范围内，城市居委会普遍成为“政社不分”的基层组织形式。

中共十一届三中全会为标志的改革开放之后，人民公社及生产队这种政社合一的基层组织逐步陷入瘫痪状态，旧的社会管理消解，必然呼唤新的组织形式。城市当中的居委会，类似于基层社会专政工具的功能或者安置返城青年的作用，自然也开始逐渐消解。因此，1982年底通过的“宪法”第一百一十一条规定：城市和农村按居民住地设立的城市居委会和村民委员会，都是基层群众性自治组织，并以法律形式加以确认。全国人大1989年12月通过的《居委会组织法》，进一步明确居委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

中共十八大报告就完善中国特色社会主义政治制度，提出7项任务，完善基层民主制度正是其中之一。具体内容包括：一是要健全基层群众自治机制，二是健全企事业单位民主管理制度；三是发挥基层各类组织协同作用。本文探讨的城市业主维权行为，正是“健全基层群众自治机制”的现实需要；而维权行为的主体，则是住房改革后大量居民转变为业主以及“业委会”。

二、业主维权行为的机理分析

根据2007年国务院修订公布的《物业管理条例》第六条规定“房屋的所有权人为业主”，许多城市居民通过购买房产有了“业主”的身份。而业主通过居民委员会，或自发集体商议并成立业主委员会等形式，展开的维权行动，以维护自身及群体的利益与权利，在国内已屡见报端，且有日渐增强的趋势。尤其在北京、上海、深圳等房价持续走高的大城市，更是如此。因此，以马克思主义政治学的利益视阈分析其行为逻辑和维权机理，具有积极的学理和现实意义。

（一）利益博弈

在中国城市住房商品化改革之初，通常由政府转让土地、房地产公司开发出售，到居民购买入住、物业管理者实施管理。在整个利益关系形成的链条中，政府主管部门、房地产公司以及物业管理公司，由于掌握制定规则的权力，或者拥有房产的完整信息等，处于利益链条的前端和中端的有利位置。而居民凭借自身经济能力购买房产成为业主，付出了高昂的经济代价，自然更要求获得与之相匹配的利益。但是，房地产开发者和物业管理者作为利益共同体，代表着商品住宅区的资本力量，其经济人本性，决定其以最大限度地占有资源、节约成本、实现资本增值为目的，采取的基本策略则是以尽可能少的成本，实现尽可能多的经济目标。因此，无论是房产公司还是物业公司的经济活动，必然表现为一系列围绕成本下降和利润增加的策略。由此产生各种对业主利益的“侵害”行为。

（二）权利争取

以利益诉求为起点的业主维权行动，通常并不止于利益目标，而始终存在着上升为主张或要求某种应有权利的可能。所以，要求和主张业主应有权利、制定合理规则等，就成为业主维权行为的进一步指向和后续目标，也必然导致商品住宅区中业主维权行为的组织化。随之出现的业委会，或者原有的居委会，虽然都不应该成为经济组织，而是一种社会组织，但毕竟居民（业主）作为商品住宅区产权人的性质，与经济组织和资本所有者的性质也有相通之处。即业主有权要求地产公司兑现购买合同的各项承诺，维护业主群体共有的权益，有权对区分所有个体物业和共同物业实施怎样的管理，以及由谁来实施管理。在越是高涨的房价趋势中，业主愈是自然而然要求享受对等的权利。

目前，业主维权行为的组织化虽说有所发展，不过仍然难以抵御资本组织和其他组织（甚至包括某些公共权力机构或部门）对业主权利的侵害。这是由于社会主义市场经济发展程度、民主政治进展状况、公民权利意识觉醒缓慢、缺乏政治参与主动、社会利益多元化以及集体行动要求诸多条件等因素的制约所导致。

（三）政府行为

由于行政权威可以通过许多法规条例、文件规定，对房地产公司、物业管理公司、居委会或业委会进行管理，所以，尽管政府主管部门不是商品住宅区直接利益相关者，与业主之间也不存在商品契约关系下的具体权利与义务分割，但由于政府主管部门事实上掌控着商品住宅区物业开发和物业管理的相关权力，而在商品住宅区利益链条中作为实际权力者，制约着各种现实的利益关系，在利益链条中同样发挥着追求有利于自身目标的作用。

由于商品房的普遍出现，使得业主群体有着不同于传统单位分房体制下居民的现实利益诉求。随着业主的利益诉求增强，民主参与的意识也逐渐觉醒，并开始转化为实在的集体行动，由此而生的业主大会和业委会，可能使城市居民游离甚至摆脱原有的居委会，并不断解构以往行政化的社区管理模式。由此，业主自治作为基层群众自治的一种组织类型，日渐成为社会的现实需要和可能趋势。

目前，在中国城市的社区管理中，形成的居委会、业委会、物业管理者“三驾马车”并存格局，其中最弱的则是真正能够直接代表业主利益的业委会，导致业主维权发生障碍，成为社区管理困难的最大症结所在。{3}

三、推进群众自治的几点思考

首先，视业主维权为引导城市基层群众自治的重要契机。早在中共“十七大”，已经将“基层群众自治制度”作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，尤其是20世纪90年代以来，社会主义市场经济的建设及城市住房制度改革，给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使人们得以从社会主义政治建设的高度和城市管理现代化的战略角度，来把握和推进城市基层群众自治。因此，有效且有序的业主维权行为，可以成为许多城市基层群众自治的新机遇，或为一些城市的基层自治和社区管理，注入新的活力。

其次，努力提升群众自治的组织程度和制度设计。由于业主的所有权，是基于一个小区甚至一栋建筑物的构造，权利归属及使用上存在不可分离的共同关系而集合产生的权利，这种权利通常难以量化，也不能直接转归某一个体。因此，在本质上以及现实中国法律规定的业主权利也主要是成员权，其权利内容需要体现在参与规约的订立、选择和解聘管理者、请求正当管理共同关心的事务和收取共同部分的应得利益、或要求停止违反共同利益的行为等等；这就决定了业主个体必须组织起来，并应该受到业主公约、业主会议决议及已经订立的“物业管理服务合同”等的约束。

缺乏经济利益的牵引，居民对于社区公共事务自然缺乏足够的参与热情及持续性，而房价的高涨，恰恰能够刺激、唤醒业主的参与意识，推动着业主维权行为的发生与发展，并使业主参与社区管理这一行为，成为不可逆转的趋势。业主维权行动的本质，是业主、业委会、地产商、物业管理公司、居委会、行政主管部门等，从各自利益偏好出发，形成复杂的关系，是一种与业主利益息息相关的现实政治。通过业主公约的制订、业委会的选举、公共议事、谈判、协商等集体行动，居民受到民主的熏陶，培养着民主习惯、公共精神和自治能力，也为公民追求更高层次的民主奠定了基础。这种基于业主维权行为引导和成长起来的“住宅区民主”，有利于公民政治参与的规范化和制度化，在中国特色社会主义民主政治发展进程中，值得关注和推进。

第三，业主维权能够催生相关的规则。业主维权行动演进的轨迹，表明居民对合理规则与秩序的追求和渴望。这种规则与秩序，不再以权力、资本或暴力为主导，这是承认业主作为私有产权人，有权对私人物业实行自主管理的规则，并肯定居民群众有这种自主的能力。同时，通过引导业主积极的维权行动，各个方面都可以从中学习并探索，如何规范资本运营、行政权力行使以及认清各自权利的合理边界和限度何在，达到建立各方能够合作互利的秩序之目的。

在这个过程中，一方面需要业主（即居民）们适应从“使用者”向“权利人”、从“他治”到“自治”的转变。另一方面，也要看到业主维权行为的产生是随着住房商品化改革的深入，旧有体制下的城市居民，逐渐演变为拥有私有房产权的业主，其维权行为正是此种逻辑在现实中的演绎，应该积极应对并努力引导。这正是中共十八大发展基层群众自治制度的深刻内涵所在。

综上所述，业主维权行为是新世纪以来日渐发展的城市公共政治现象之一。业主大会、业委会等的出现及活动，是“物权法”颁布后，政府在管理模式上必须面对的巨大变革，是中国基层社会的一种民主实践和积极探索。

现代中国民主政治和基层群众自治建设，现实的关键问题在于，商品住宅区及业主维权行为和组织的出现，使得原有主要依靠行政力量和资源来完成或执行政府任务的居委会，难以有效应对业委会面临的困难。因此，现实中居委会工作的重点，在于其本应有的服务和自治功能亟待恢复或正常发挥。{4}认清关注群众个体利益、现实需要所在的只能是居民和业主自身，在广大群众个体的利益面前，任何人都不应该也没有资格以代表者自诩。

注 释：

{1}对此，中共十八届五中全会之后提出的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十七篇“加强和创新社会治理”，提出了更加明确的要求。（人民日报，2016-3-18.）

{2}1953年6月，时任中共北京市委书记彭真受毛泽东之托，向中共中央提交《关于街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》，明确建议城市应该建立居委会，并明确规定其组织性质和功能等。（彭真文集.北京：人民出版社，1991.240—241.）

{3}令人高兴的是，北京市怀柔区于家园一区14-17号楼的业主委员会主任丁淑元领到了京怀业字第0001号《业主大会登记证书》，成为全国首个取得独立民事主体资格的业主大会，有专家称：“这是具有跨时代意义的大事。”（首个业主大会怀柔“领证”.新京报，2011.6.17）；此外，2013年初，温州市鹿城区南塘五组团小区、嘉鸿花园小区的两个业主委员会，先后获得了区民政局授予的社团证和法人资格代码，成为全国最早具有法人身份的业委会。（文汇报，2013-5-17.）

{4}上海市高行镇的东力新村居委会能够积极为业主和物业管理者的关系协调而出谋划策，赢得了业主和业委会的信任，就是发挥了居委会应有的自治和服务功能之成功事例。（“包干”变“酬金”“管家”不走了.青年报，2013.4.24B04.）相类似的经验，也在宝山区顾村镇、浦东新区航头镇、闵行区浦江镇等地看到。（文汇报，2013-4-24（11）.）

（责任编辑 徐阳）