环境监测监察垂直管理改革问题与对策研究

聂顺利+杨振刚

摘 要：实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这是对我国现有环境管理体制的一项重大改革，文章深入分析研究“垂直管理”的问题与对策，推行“垂直管理”制度关键是加强地方党委及政府的环境质量责任、破除地方保护主义对环境执法的横加干预，解决市、县环保监察执法机构与同级环保部门之间的工作衔接沟通、加强环境执法队伍建设。

关键词：环境；监测；监察；垂直管理；地方保护

中图分类号： X32 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）34-58-2

0 引言

党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，这是我国环境管理体制的一项重大改革。在生态环境日益恶化、环境执法遭遇地方保护干扰、 环境监管流于形式，环保执法压力山大的严峻形势下、环境监管体制亟需优化改革。

1 环境监管现有体制的地方政府属地条块管理的弊端

目前我国环境管理以属地为条块的管理制度存在着严重的问题：一是现有制度对地方党委及政府的环境质量责任缺乏有效监督，二是对地方保护主义对环境监测数据弄虚作假、环境监察执法横加干预束手无策，三是市县属地之间甚至省域之间对环境责任相互推诿、逃避责任没有制度约束，四是地方环保机构队伍技术力量薄弱，人员严重不足，难以承担环保监测监察这样对人员专业技术要求高，需要熟练掌握专业设备的任务。

2 环境监测监察执法垂直管理改革核心思想

实行环境监测监察执法垂直管理，首先从体制设计上解决地方保护主义干预，对地方政府及相关部门的环境质量责任进行强化监督问责，省市县生态环境质量监测、调查评价和考核由省环保部门统一负责，确保环境质量监测数据统一真实有效。现有市级环境监测部门改为省环保部门派驻市环境监测部门，由省环保部门直接管理，人员和工作经费由省环保部门承担，领导班子成员由省环保厅任免；主要负责人担任市环保部门党组成员，事先征求市环保局意见，其目的就是将现有体制环境质量责任的市县内部监测、监察转变为省级统一检测监察，加强监督的权威性，强化地方政府质量责任，新环保法强调生态环境质量地方党委和政府主体责任、“一把手”主要责任，“一岗双责”和领导干部目标责任考核制度，“垂直管理”改革正是适应了新环保法的总体思路。

其次县级环境监察机构随县环保局上收到市环保局，工作重心调整为执法监察，人员和工作经费由市级承担，形成市统一管理行政区域内的环境执法，强化执法的独立性，强化企业排污到打击执法力度。

生态环境建设是一个涉及多领域多部门统筹协作，共同管理的综合工程，实行环境监测监察执法垂直管理在强调环境执法的独立性、权威性的同时，更要加强环境主管部门与其他相关部门的沟通衔接，明确相关部门环境保护责任。“垂直管理”体制改革试点省份要求工业、农业、林业、国土资源等相关部门制定各自环境保护责任清单，明确各相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任，按职责开展监督管理，形成齐抓共管、相互促进的环境保护新局面，地方各级党委和政府要把环境保护考核评估结果纳入部门绩效考核。

从省人大对各个市县新环保法执行过程的调研评估报告看，环境污染排放标准及环境质量标准的统一，监测数据的准确统一，环境违法的科学规范取证是问题的关键，地方保护羁绊，环境违法取证专业技术人员、设备的严重不足，严重阻碍着环保法的有效实施，冲破地方阻力、科学取证，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，“垂直管理”不失为一种行之有效的制度。

这项制度的实施涉及新旧体制机制衔接的诸多问题，地方政府环境质量责任、权力的明确问题，环境监测监察，环境投诉任务分工及相互间沟通连接问题，人员编制 、工资待遇、经费设备配备等问题。只有认真研究中央政策的深刻内涵，结合地方环境监管的实际情况，科学组织、大力推行，才能使这项制度在试点实施过程中高效运行。

3 对环境监测监察执法垂直管理改革的正确认识

根据深入实地的调研及网络汇总情况，对环境监测监察垂直管理持有怀疑及担心的主要问题有：

一是环境监测监察执法体制改革削弱了市、县人民政府对本行政区域的环境质量责任，与新环保法中要求的地方政府对环境质量负总责相矛盾。

有人认为实行垂直管理后，市、县环境监察支队、大队脱离了同级环保部门的管辖，县级环保局也变为市级环保局的派出机构，市、县人民政府对环境的监测监察职责被上交省环境主管部门，地方政府缺失了监测和检察，就像缺失了眼睛和手臂，这样还怎么保证县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作的监督管理。

不难看出这是对监测监察执法垂直管理制度改革的片面认识及偏见，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度与新环保法及相关环保政策并无原则性冲突，与环保法要求的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”也无矛盾。

市县环境监测监察职权虽然上收，但由省环保部门统一检测的数据更加准确真实，通过建立监测数据共享系统，建立环境监测大数据平台，完全弥补了地方环境监测技术力量薄弱的问题，对加强地方政府环境质量责任提供了有力的保障，通过市环境主管部门整合市县环境监察执法力量，加强技术支持，人才培训、加强监察执法的有效实施，打击企事业单位违法排污，这恰恰是加强了地方政府环境执法力量，只是执法主体的主管部门上收到省市环境主管部门，结合国办近日印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出的加强地方党委政府及其相关部门环保责任的明确和落实，加强对地方党委政府以及相关部门环保责任落实的监督检查和责任追究，市、县人民政府对本行政区域的环境质量责任被提高到一个新的高度，对环境质量责任的落实执行有更加积极的意义。

二是现有体制下，市县环境监察支队、大队作为同级环保部门的组织机构是在市、县环保局的统一安排下工作，其监察执法围绕环保局工作重心进行，与环保局其他组织机构的业务工作协同配合，实行“垂直管理”后，市县环保监测监察执法机构与同级环保部门之间的工作衔接，任务、责任、权力划分需深入研究。环境执法是一项涉及多领域、多部门的综合性工作，环境执法权分散于各相关部门，在实施新环保法中，查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的强制执行，都需要本地司法机关的协助，环境监察执法需在各级各部门共同参与下才能完成，如何加强横向联合执法，需要深入研究。

还有原来属于环境监察机构的环境信访受理与处理的职能如何划分也要加以研究。

根据《指导意见》，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。从形式上看环境监察机构设置在市环境主管部门，与同级环保部门之间工作关系并没有变化，只是身份为省级环保部门的代表，其工作任务是对省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；领导班子成员由省级环保厅（局）任免，可以看出监测监察部门只是其主管、经费提供改为省环保厅了。

现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。可以看出新体制下的环境监察有两大职责：督查和执法，即通过考察评估监督地方政府及环境主管部门的环境质量责任落实、执行情况，县级环境监察部门重点是执法，即对企事业各单位的违法排污进行检查执法。

三是市、县（市、区）环保监察执法机构垂直管理后监测监察专业技术人员，技术设备严重不足及人员编制、待遇的问题。

结合体制改革和事业单位分类改革，逐步将目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局转为行政机构，使用行政编制，加强环境监测监察技术人员的技术培训，条件成熟的地区也可推行环境监测的社会化、专业化服务，实行政府购买服务的方式，关键是要培育技术人才力量雄厚、信誉可靠、社会责任感强的环境监测公司。

为促进垂直管理改革试点的有效推行还必须建立健全议事协调机制，建立健全信息共享机制。

参 考 文 献

[1] 马军惠.中国政府环境保护管理体制的改革完善研究[D].西北大学，2008.