基于节水激励的农业水费分担模式设计

崔俊

（河海大学商学院，江苏南京211100）

基于节水激励的农业水费分担模式设计

崔俊

（河海大学商学院，江苏南京211100）

提高农业用水价格可以达到节约用水的目的，但是会增加农民的水费负担。只有建立科学的激励机制，才能解决农业水价、农业节水和农民负担三者之间的内生性矛盾。借鉴利益相关者理论，设计了基于节水激励的农业水费分担模式，将减轻农民负担与节水激励有机结合，不仅能够解决农业水价改革中可能导致农民水费负担过重的问题，还能有效地调动农业用水供需双方的节水积极性，有助于转变我国粗放的农业用水方式，缓解部分地区水资源短缺的困境。

水价改革；水费分担；节水激励；保障措施

2014年我国总用水量为6 095亿m3，其中农业用水占63.5%，农田灌溉水有效利用系数为0.531，远低于发达国家的0.7～0.8。实现农业节水是我国资源节约型社会建设的重要内容。习近平总书记明确提出了“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水方略，将节水放在了水利工作的首位，突出了节水是保障我国水安全的重点。造成我国农业水资源利用效率低下的一个重要因素就是长期实行农业低水价政策，水资源的商品属性被掩盖。在面对严峻的水资源形势和实行最严格的水资源管理制度下，对农业水价进行改革也是大势所趋。2016年1月，国务院出台了《关于推进农业水价综合改革的意见》，决定稳步推进农业水价综合改革，以促进农业节水和农业的可持续发展。农业水价改革就是要转变传统的低水价政策，发挥水价的节水作用，提高农业用水的利用效率。农业节水离不开农业水价的调节，但是提高水价又会进一步加重农民的用水负担，如何化解农业水价、农业节水和农民负担三者之间的矛盾，一直是学术界和政府部门关注的重点。

目前，随着农业水价改革的开展，在农业水价形成机制和农业水费分担模式必要性研究上取得了一定的进展，但关于农业水价改革中政府行为对农业节水的作用研究却显得相对不足。另外，对农业水费分担模式的具体运作流程也鲜有深入探讨。鉴于此，笔者结合农业水价综合改革的意见以及借鉴利益相关者理论，将节水激励和减轻农民负担相结合，设计了基于节水激励的农业水费分担模式，通过合理制定农业用水价格，并通过多种形式的财政补贴和奖励，可调动农业用水供需双方的节水积极性，有效减轻农民的水费负担，实现农业节水。

1 政府行为与农业节水

农业节水除了依靠政府推动水价改革来实现，公共部门特别是政府部门的财政补贴和激励也是重要的影响因素。尹庆民等[1]在对几种不同的农业水费分担模式进行比较后，认为通过财政直接补贴农户的方式可以避免间接补贴方式下“鼓励浪费”现象的发生。孙亚武[2]在分析了宝鸡峡灌区农业水价执行中存在的问题后，提出要发挥公共财政对水价成本的合理补偿。谢开富[3]针对四川地区农田灌溉供水成本偏高和部分灌区农民水费负担过重的现状，提出要建立财政对农业水费和末级渠系建设的补贴机制。虽然农业水价改革以及财政补贴等政府行为在农业水费分担和节水激励中的作用被广泛认可，但是政府行为对农业节水和减轻农民负担的机理研究却显得不足，本研究试图从农民和灌区供水单位2个角度探讨政府行为在农业节水中的作用，为基于节水激励的农业水费分担机制设计奠定基础。

1.1 政府行为与农民节水

在灌溉技术不变的情形下，提高农业水价将会促使农民改变用水习惯，这时农民的用水量会有相应的减少，也能在一定程度上降低用水成本。但只依靠农民转变用水习惯产生的节水量是有限的，农民节约用水的收益可能难以抵消水价上涨的部分，而且农业生产容易因得不到足够的灌溉而影响产量。由此可知，必须依靠调整外部条件才能保证农民的效益，即通过财政的补贴发展节水农业，提高灌溉用水的利用效率，在保证农业生产的前提下尽可能地减少用水量。由于水价改革引起了农民灌溉用水需求的降低，在一定用水范围内，等量的灌溉用水为农民创造了更大的经济收益，通过财政对农民节水投入的补贴又进一步增加了节水技术改变前农民的消费者剩余，即增加了农民收益[4-6]。由此可以得出，基于水价提高的角度可以激励农民的节水行为，而辅以政策补贴的水费分担模式又可以促进节水技术的推广，从而达到节水效果。

1.2 政府行为与供水单位节水

在农业水价改革中，通过实行基本依靠市场供需决定的成本水价政策，可以使水资源的商品价值得到较好体现。供水单位在较高的水价下也会做好末级渠系的修整工作，减少水资源的在途损耗，达到节水效果[7]。但水价提高能否保证灌区供水单位的收益增加是无法确定的，具体表现为水价提高的总收益能否抵消用水量减少的损失，而供水单位的收益直接关系到其能否良性运行。这就需要发挥财政的调节作用，当财政承担了供水单位的工程维护费用以及人员基本支出等供水成本时，等量水资源供应下其成本大大降低，此时水价改革的实施只要保证供水单位的成本不至于过高，能够超出其边际供水成本即可[8]。如果政府再对灌区供水单位实行水资源使用量的总量管理与目标考核，并依据考核结果给予节水奖励，尽管供水主体的收益不能通过水价提高而明显增加，但会因为边际供水成本和平均成本的下降以及节水激励的实施有所增加，那么会激励供水单位加强供水管理，减少水资源的在途损耗，实现农业水资源的供给侧节水。

2 农业水费分担模式设计的约束条件

2.1 减轻农民水费负担

我国农业发展相对滞后，农民收入普遍较低，在缩小城乡差距、统筹城乡社会经济发展、促进农民增产增收的社会背景下，对农业和农民进行财政补贴也是社会各界的共识[9]。目前，国家在农机补贴、良种补贴等方面投入的力度相对较大，也获得了农民的广泛好评。但在农业用水领域，由于没有建立科学的农业灌溉财政补偿机制，使得财政对农业水费的补偿还存在缺位和失准的问题。长期的低水价和财政补贴的不足，导致部分地区基层供水单位运行困难，从而又滋生了“随意加价”和“搭车收费”的现象。这无疑增加了农民的经济负担，影响了农民生产的积极性。

尽管提高农业水价可以改变农户的用水习惯，对节水技术的推广也会产生一定的积极作用。但不能忽视的是水价的变动带来了农业生产成本的提高，增加了农民的水费负担。对于经济落后的地区来说，如果水价调整过高，容易超出农民的经济承受能力，对于农民根深蒂固的“水免费”意识也构成较大的冲击。因此，必须建立合理的农业水费分担模式，通过财政补贴和奖励的形式有效补偿农民实际缴纳的水费，切实降低农民的生产成本，促进农业的良性发展[10-17]。

2.2 鼓励农业节水

目前，我国部分地区在农业用水上已经实现了商品化管理，但是农业水价定价普遍过低，基本只维持在成本价的30%左右。低水价可以减少农民的生产成本，但是对农业用水供需双方的节水带来了诸多不利影响。首先，由于水价过低，水资源商品属性被掩盖，价格对需求的调节作用得不到发挥，淡化了农民的节水意识，不利于农业节水技术的推广。其次，农业水费作为灌区供水单位的主要经济来源，在低水价下，造成了供水单位运行困难，使得水利基础设施得不到有效地维护保养，加剧了农业用水的在途损耗。

节水具有较强的外部性，只有通过科学的利益补偿机制才能保证其有效实行。提高现行的农业用水价格，其根本目的就是鼓励多方节水，减少农业用水的在途损耗、提高终端用水效率。农民是农业用水的最终消费者，其节水的直接效益是种粮成本的减少，如果再辅以财政补贴和节水奖励，可以使作为节水主体的农民既愿意承受水价提升带来的水费负担，又基于利益最大化的考虑，主动采用农业节水技术。对于灌区供水单位来说，水价提升使得其收益增加，水资源的商品属性得以体现。此外，政府基于目标考核的节水激励又会激发供水单位的节水动力。作为完全理性人，供水单位势必会改善供水管理，修整末级渠系供水设施，减少水资源的在途损耗。

2.3 提高财政支出效率

我国部分灌区的地方政府为了减轻农民的水费负担，实行财政全额承担农业水费的政策。这种分担模式使得农业水费支付的主体由农民转移到政府，虽然可以消除农业水费征收环节的“随意加价”和“搭车收费”现象，提高农民的种粮积极性，保证农业生产。然而不可避免的是，由于免征农业水费，无论农民实际用水量多少，都由财政直接承担，造成了“鼓励浪费”的不良后果。这种模式人为地消除了价格对需求的调节机制，掩盖了水资源的商品属性，无法培养起农民的节水意识和节水习惯，也不利于农业节水技术的推广，最终造成了财政资源和水资源的双重损失。

在农业水价分担模式中，政府扮演了重要的角色，既是农业节水的委托方，又是农业水费的重要承担者。政府的财政补贴既要考虑减轻农民的水费负担，保证灌区供水单位良性运行，又要起到鼓励节水的目的，这就需要提高财政的支出效率，将财政精准补贴和节水激励二者有机地结合起来。政府要把握好灌区供水单位和农民用水户在节水利益上的共同点，只有这样才能提高财政补贴的针对性，有效提高财政支出效率，最终达到财政高效支出、农业普遍节水、农民增产增收、灌区供水单位良性运行的多方满意结果。

3 农业水费分担模式的运作流程

合理的农业水费分担模式不但能较好地减轻农民的水费负担，还应该做到促进水资源的节约及高效利用，只有促进农民和供水单位的节水，才能实现农业节水的可持续发展目标。根据1，2中对农业节水中政府的作用以及农业水费分担模式设计的约束条件探讨，将基于节水激励的农业水费分担模式的具体运作流程设计如图1所示。

3.1 合理制定农业水价政策

农业水价可实行分档水价政策，对于农业生产基本用水量部分实行公益水价，超出基本用水量部分按照超出额度实行加价政策。根据对农业供水成本构成的分解，其中包括基本水价、灌区骨干水利工程更新改造及维护费用、灌区管理单位人员开支、末级渠系运行维护费用、水利工程折旧费用等。农业用水成本中的社会公益部分应该剥离出去由公共财政承担，公益水价只包含基本水价以及末级渠系的运行维护费用[18-19]。

3.2 财政直接发放节水补贴

虽然公益水价只包含了农业供水成本中的小部分，但是只适用于农业生产基本用水量，也就是农业用水有效利用部分。如果单纯的让农民通过节约用水来缩小总的水费开支，那么农民的节水动力显然不足，为了弥补这一缺陷，使农民能够更加主动采取节水措施，需要给予农户一定的节水补贴。财政对农户的补助可根据农户的种植面积按一定比例直接发放到农户的“一卡通”账户，这样可以有效减轻农民水费负担，激发农民的节水热情，增加农民的福利。

3.3 地方水利部门对灌区供水单位进行节水目标考核

地方水利部门对灌区供水单位实行总量管理下的节水目标考核，并以考核结果对供水单位进行节水奖励。根据灌区的灌溉服务面积、地区气候状况、种植结构等条件，合理分配地区农业灌溉用水总量，对于灌区供水单位实际用水总量低于分配的用水总量部分，按照一定的标准给予奖励。这样既能改变灌区供水单位鼓励农民多用水的不良后果，也能促进其改善供水管理，加大末级渠系整治，推动供给侧节水。

3.4 灌区供水单位与农民用水户签订节水协议

通过灌区供水单位与农户签订节水协议，就农户目前的种植面积和需水情况，以及在农业技术可行的情况下确定农业生产的基本用水量，对于实际灌溉用水少于基本用水量的农户给予奖励。由于分档水价的杠杆作用，农民本身具备一定的节水意愿，而节水目标的完成又可以得到一定的奖励，农民的节水动力将更加强烈。农民在此种情况下会增加劳动与节水技术的投入，实现农业生产过程中的节约用水。

通过上述农业水费分担模式可以看出，在该模式中，政府是农业节水的委托方，也是农业节水的主要推动者，灌区供水单位和农户是节水的主体。政府与灌区供水单位直接构成委托代理关系，以政府对供水单位的目标考核和节水奖励为纽带；灌区供水单位与农户直接构成委托代理关系，以节水协议和节水奖励为纽带。通过这样双层委托代理关系，将政府的利益、农民的利益与灌区供水单位的利益紧密结合，从而达到精准补贴和节水奖励的目的，可以有效促进农业生产领域的节约用水。

4 结论与建议

农业水费分担模式设计的初衷是为了减轻农民的水费负担，鼓励多方节水，简单的减免农民水费不利于农民水商品意识的培养，会造成水资源不必要的浪费。政府通过合理制定农业水价政策，充分发挥市场机制对需求的调节作用，并通过建立科学的水费分担模式，采取“征补分离”的激励措施，可以有效减轻农民的水费负担，并能充分调动农业用水相关主体的节水积极性，促进节水农业的发展[20]。本文设计的农业水费分担模式得以有效运行的关键就是将政府、灌区供水单位和农民的节水利益统一起来，这种利益上的一致也是合作的基础。此外，针对农业水费分担模式运行中可能存在的问题，提出了以下政策建议。

（1）由于不同灌区之间的具体情况存在差异，政府部门应当根据各灌区的农业发展状况和经济发展水平，合理制定公益水价标准和超额累进费率，确定政府对灌区供水单位的奖励标准和农民的补贴额度，确保在有效节约水资源同时，供水单位和农民的利益得到保障，这也是农业水费分担模式的最终目的与归宿。

（2）中央财政和地方财政要统筹做好农业节水财政奖补资金预算工作，确定各自的出资比例。在农业节水财政奖补资金的管理上，要做到专款专用，严禁挤占挪用，可通过政府合作银行直接发放至农民和供水单位的专有账户，确保对农民和灌区供水单位的奖励和补贴能够及时足额发放。

（3）为了防止灌区供水单位为了获得更高的节水奖励而减少对农业的有效供水，所以，必须要保障农民的用水权利。因此，在农业水价改革中，既要强调农业节水，也要注重对农民用水权利的保障。政府可通过颁布相关法律法规来对此加以规范，鼓励成立基层农民用水协会，发挥其在农业用水方面的自我管理与自我服务功能。

（4）目前，多数地区的农业供水单位为灌区管理局，其性质为自收自支的事业单位。由于管理局内部长期事企不分、资产产权不明，使得其运行效率低下。未来，应进一步推动灌区供水单位管理体制改革，引入法人治理结构，明晰产权，将政府指导和企业运作有机结合。通过灌区供水单位公司化治理，可以提高工作效率，由管理型向服务型转变，有效推动节水工作的开展。

（5）在农业生产领域要进一步加强农业用水计量监督管理，制定出台用水计量、用水统计、水资源监测等管理办法，加快各类计量技术标准体系的制定。监督和指导农民执行计量管理制度，推广和应用先进的计量设备和设施。建立和完善农业水资源计量监控网络，全面准确地掌握农民生产的用水信息，为节水考核和节水效益测算提供科学依据。

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Design of Agricultural Water Cost-sharing Mode Based on the Water-saving Incentive

CUI Jun
（College ofBusiness，Hohai University，Nanjing211100，China）

Improving agricultural water price can rise to the purpose of saving water.But it can increase the burden of the farmers' water fees.There are inner contradiction between agricultural water saving,water price and farmers'financial burden.Draw lessons from the related ideas of game theory,this article designs an agricultural water cost sharing model based on the water-saving incentive,which will reduce the burden on farmers and water-saving incentive organic union,can not only solve the problem that the agricultural water price reform may lead to heavy water burden of farmers,but also effectively arouse the enthusiasm of agricultural water supply and demand of water saving,and help to change the extensive mode of agricultural water,ease the plight of water shortages in some areas.

water price reform;water cost sharing;water-saving incentives;safeguard measures

F323.213

A

1002-2481（2016）10-1546-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.30

2016-05-30

崔俊（1979-），男，江苏南京人，在读硕士，研究方向：农业经济与管理。