网约车细则：规范还是遏制

张盖伦+莫南

“十一”长假过后，北京、上海、深圳等地相继推出网约车经营服务管理细则，其中一些规定对户籍、车辆等设置了高门槛，引发热议。“互联网出行”这一新业态能否健康发展？

“网约车新政不要一棒子打死，希望能慎重，给缓冲时间，再进一步调研。”2016年10月12日，2016全国双创周暨第二届深圳国际创客周在深圳湾创业广场启幕。在当天的中外创客领袖座谈会上，腾讯公司首席执行官马化腾在发言中提到了最近备受关注的网约车新政地方细则。

从7月交通部颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）赋予网约车合法地位，到10月各大城市出台网约车管理细则征求意见稿大幅抬高网约车准入门槛，短短数月，“互联网出行”这一业态可谓经历了“冰火两重天”。

地方细则，本身违法？

10月8日，北京、上海、广州、深圳4个一线城市发布了网约车地方细则。随后几天，又有杭州、重庆、天津等跟进。

虽然具体内容不尽相同，但各地均提出了相似的规范思路，其中影响较大的有车牌、户籍、车辆等3个方面。

北、上、广、深、津、渝、杭均规定网约车须具备本地车牌。北京、上海、天津要求司机为本地户籍，深圳要求司机拥有本地户籍或深圳经济特区居住证，杭州要求驾驶员为本市户籍或在本市取得《浙江省居住证》6个月以上，广州、重庆未对户籍提出要求。多数地方细则还对车辆提出了要求。

不难看出，各地在人和车上都进行了限制，并且采用了户籍等惯用的管理手段来提高从事网约车运营的门槛。

在APP“有问”召开的一场针对各地网约车新政地方细则的线上论坛中，国家行政学院法学部副教授张效羽直言不讳：“从法律上看，北京、上海等地网约车管理细则征求意见稿要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，明显违反《行政许可法》的规定。”

他列出了《行政许可法》第十五条第二款：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”由此看来，限定驾驶员户籍，直接违反了《行政许可法》第十五条规定。

有人说，“对户籍的要求有助于增加网约车的安全”。对此，北京大学国家发展研究院教授、北京大学法律经济学研究中心联席主任薛兆丰在10月17日举行的“地方网约车发展与规制研讨会”上指出，“应付（网约车安全）这个问题的办法，应该是以行为来进行管理，而不应该以身份来进行管理”。

薛兆丰认为，一个人违法犯罪，是由于这个人的行为造成的，不是这个人的户籍或身份造成的。“一个司机的行为身份是否得当，有没有犯罪，是根据他的行为来判定的。对轻微的，网约车平台有处罚的规定；对严重的，国家有严刑峻法伺候。以管户籍来管安全，逻辑上完全说不通。”

不过，北京市交通委在回应“细则”时曾指出，北京出租车驾驶员同样也要求具备本市常住户口。对此，张效羽认为，其内在逻辑就是试图将网约车与现行出租车管理体制保持一致。然而他强调，出租车司机必须具备本地户籍，这一规定其实也违法。

“在车辆和驾驶员准入标准方面，也有违反《行政许可法》和之前交通部出台的《暂行办法》的嫌疑。”《暂行办法》规定，各地可结合本地实际情况来确定车辆具体标准和运营要求。“注意，这里说的是‘具体规定，不是‘另行规定。地方进行细则立法时，不应新增超出《暂行办法》要求的其他条件，否则就有违反《暂行办法》之嫌。”张效羽说。

不过，交通专家徐康明教授在接受媒体采访时表示，对车辆准入标准的制定，与《暂行办法》的原则和精神是一致的。政策的核心在于对网约出租车和巡游车进行分层管理，融合发展。

分享经济，何去何从

各地网约车管理细则征求意见稿公布后，滴滴发表了一则声明。其指出，“滴滴有几点意见想与有关部门商榷，也希望与社会各界一同探讨”。

滴滴在声明中表示，细则一旦落地，车辆将会骤减，车费将会翻倍，老百姓诟病的“打车难”“打车贵”问题又将重现；而数百万网约车司机将失去目前工作机会与收入，这或会影响社会稳定。

不过，当滴滴以合并和收购竞争对手的方式结束网约车的补贴大战后，网约车出行优惠幅度确实下降，而服务质量却并没有得到相应提升。同时，亦有网约车司机感慨收入下降，今不如昔。

在浙江省社会科学院社会学研究所副研究员王平看来，各地陆续出台的网约车管理细则征求意见稿中，基本将网约车看作“出租车+网络”，已经看不到多少分享经济的影子。而《北京市私人小客车合乘出行指导意见（征求意见稿）》和《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》等地方文件中，“顺风车”这种被认为更贴近分享经济特征的私人小客车合乘出行方式，也被压缩到一个非常狭小的空间。

滴滴平台的统计显示，在北京，滴滴专车快车司机收入中有超过6成是在每月2000元以下的和平均每天在线4小时以下的，体现出典型的以兼职为主的分享经济特点。

“分享经济不仅是对商品和服务的分享，也是对信息的共享，对规则的共建，对创新的共谋。”王平说，地方政府出台过细、过严的规则，有不愿走出监管舒适区、实行规则创新体制创新的懒政表现之嫌。

“过去，人们不乐意把空置的房子和车子拿出来出租，是由于难以找到信得过的租客。今天，我们利用互联网技术，巧妙地克服了信息不对称的困难，才涌现出了共享经济的潮流。以为只要是共享经济，就只能搞免费分享，而不能进行商业化谋利，那是对共享经济的彻底误解。”薛兆丰指出，“拿共享经济不能赚钱为理由来遏制网约车的发展，那更是非常有害的”。

“网约车是‘互联网+的一个榜样，它解决了多年‘打车难的问题，促进了就业，减少了浪费，增加了安全。喊多少遍双创，不如放网约车一马。”薛兆丰说。

可能产生新的灰色地带

作为普通消费者，大家最为关心的，就是车费会不会涨。

滴滴认为，网约车定价之所以实惠，就是因为社会共享车辆本身具有平民性。如果限定车辆类型，将提高运营成本，或将抬高网约车费到当地出租车价格的两倍或以上，也将使整个司机群体收入减少70%以上。

已有不少媒体报道，外地户籍的司机将无奈选择离开滴滴平台。他们当中的不少人，已经将开滴滴看作在大城市的谋生手段之一。

“从经验上判断20至40岁的非本地户籍青壮年是网约车司机的主体，对他们来说，从事网约车经营是将自己的劳力转变为经济收入的重要手段。一旦禁止他们合法从事网约车经营的权利，不仅可能将他们逼入‘黑车等非法经营地带，更可能让他们产生强烈的不平等感和歧视感。”王平说。

王平分析，如果新政细则真的落地，按照“本地户籍+本地车辆”模式来进行网约车经营，或将出现本地户籍注册网约车驾驶员将车辆转租给外地驾驶员经营的情况。总之，“上有政策，下有对策”，这可能又产生新的灰色地带，进一步恶化监管和网约车经营之间的关系。

王平表示，从创新的角度来看，有越多的青年人参与到分享经济业态，就有越深厚的实现技术和模式创新的基础。网约车、顺风车有“用户评价”和“星级打分”等规则创新，让消费者感受到了技术和模式变革带来的便利。“相信更多的分享经济创新正在酝酿发酵中。进行过多限制，从长远来看，影响也不利。”王平补充说。

寻求“最大公约数”

2016年10月18日下午，前往参加网约车立法座谈会的广州市政协委员韩志鹏，因为遭遇“打车难”而迟到了。随着各地齐齐出台网约车管理细则征求意见稿，“网约车会否难打”显然成为了公众关注焦点。

“出租车与网约车，手心手背都是肉，不要总是互相指责，要取长补短。”韩志鹏认为，政府不能通过限制网约车来“救”出租车，而出租车行业也必须进行整改，学习网约车的先进管理经验和优质服务。不过他也坦言，未来新规正式出台，会刷掉一大批不符合规定的网约车，很担心又回到“打车难”时代。

专家们期待怎样的政策？

北京师范大学经济与工商管理学院经济学教授罗楚亮指出，合理的公共政策，应该是有助于解决交通出行的供不应求状况，促进交通运输行业内不同企业之间的竞争程度，保障消费者出行安全。他认为，各地新发布的网约车管理规定，一方面确实在提高出行安全等方面下了大力气，但另一方面，对于缓解交通出行压力和促进市场竞争方面则是不利的。

初看到各地发布的网约车新政实施细则征求意见稿，易观汽车与交通出行研究中心分析师王晨曦感到“有点出乎意料”。

“地方政府，尤其像北上广深这种一线城市，按理说应该持有更加开放包容心态。现在提倡‘互联网+，大众创业万众创新，所以政府应该更加包容网约车这种创新的、而且获得民众认可的出行方式。”虽然征求意见稿严苛得让人吃惊，但相关城市最终“落地政策”会怎样，现在还不得而知。

征求意见稿一出，有人直接撰文称“滴滴已死”。而王晨曦则认为，在那些要求司机户籍和车辆类型的城市中，专车数量确实将会下降。不过，最终落地的政策一定会在博弈之后达到一个各个利益相关方能够接受的平衡点，因而“不会像现在征求意见稿那样，对专车市场产生特别剧烈的影响”。