军队保卫工作坚持党委政治机关领导原则的历史演进

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军队保卫工作坚持党委政治机关领导的原则，是军队保卫工作的根本原则，是在长期革命斗争中逐渐形成、发展并完善的。从领导体制上看，军队保卫工作大体经历了“前敌委员会领导→党代表(政治委员)、政治机关领导→上级政治保卫机关领导→政治委员、政治机关领导→党委政治机关领导”的发展过程。对这一原则的形成和发展历程进行梳理，认清其科学性、先进性，对于纯洁巩固部队，教育广大官兵坚持党对军队绝对领导的原则和制度，实现中国梦、强军梦，具有十分重要的意义。

一、土地革命战争时期红军政治保卫工作的领导体制

在1927年的武装起义中，由于各起义部队没有形成统一的领导体制，起义部队政治保卫工作由前敌委员会或者党代表领导。前敌委员会或总指挥部对政治保卫工作实行全方位和直接的政治领导、组织领导和业务领导。以南昌起义为例，政治保卫处实际上受中共前敌委员会领导。起义前成立的中共前敌委员会书记为周恩来，成员有李立三、恽代英和彭湃。8月1日上午成立的“革命委员会”虽然打着国民党的旗帜，但实质上是共产党领导的集党权、政权、军权为一体的革命组织。之所以如此安排，“一者为了争取更多的国民党党员，二者表明中国共产党与国民党左派合作的真诚愿望”*季云飞、唐正香：《论南昌起义期间中国共产党的统战工作》，载《湖南文理学院学报》(社会科学版)，2004(3)。。可见，虽然政治保卫处名义上是“革命委员会”的下设机构，但实质上受中共前敌委员会领导。这一领导体制，奠定了党委领导军队政治保卫工作原则的基础。

红军创立后，政治保卫工作的领导体制经历了“分散领导”和“集中领导”两个时期。

从红军初创至1931年11月中华苏维埃共和国成立之前，为“分散领导”时期。这一时期，红军分散于各根据地，未建立统一的领导体制，红军政治保卫工作直接受各根据地党组织和红军各部队前敌委员会、党代表(政治委员)或政治机关的领导。如1929年4月，红4军政治部下设政治保卫科，可见当时红4军的政治保卫工作受政治机关直接领导。1931年1月15日，中共苏区中央局以及所属的中华苏维埃中央革命军事委员会成立，6月成立了苏区中央局军委政治保卫处。“从1931年1月至10月期间，红军所属师以上部队均先后建立了政治保卫处、政治保卫分处或政治保卫科，至此，红军政治保卫工作的组织体系基本形成。”*中国人民解放军总政治部历史资料丛书编审委员会：《中国人民解放军政治工作·保卫工作》，8页，北京，解放军出版社，2006。虽然政治保卫工作组织体系基本形成，但红军政治保卫工作的领导体制并不统一，有的由政治机关领导，有的由政治委员领导，有的则由前敌委员会领导。

中华苏维埃共和国成立之后至土地革命战争结束，为“集中领导”时期。这一时期，红军和根据地建立了较为统一的军事领导体制和政权机关。为加强对肃反保卫工作的统一领导，中华苏维埃共和国成立了国家政治保卫局，在中革军委下成立了政治保卫分局，负责红军的政治保卫工作。这一时期的政治保卫工作实行上级政治保卫机关“完全集权”的领导，形成了“独立系统、垂直领导”的体制。1932年1月27日颁布的《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》规定，国家政治保卫局“在红军中中央军委会或其他苏区军委会及军团或军(或师)两级均设分局与委员会。县及军(或师)以下则设特派员。国家政治保卫局及上级分局亦得在某种机关中直接派遣特派员。分局长、委员及特派员的任免处分权，统属于国家政治保卫局。最下级特派员的任免处分，省及军委会分局有权处理，但最后的批准属于国家政治保卫局……国家政治保卫局的上下级关系，除特别障碍以外，是一贯的垂直系统，下级对上级的命令须绝对服从”*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第2册，17页，北京，解放军出版社，2002。。1933年2月1日，中央革命军事委员会、中国工农红军总政治部发布的《关于明确红军中国家政治保卫分局及特派员的权限的训令》指出：“对于侦查、拘捕、镇压及消灭反革命组织和活动，概归国家政治保卫局在红军中的分局及特派员完全负责办理，对于各级指挥员及军事政治机关一概无权办理肃反事宜”*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第2册，323页。。1933年2月9日，中央革命军事委员会、工农红军总政治部、国家政治保卫局发布的《关于国家政治保卫局特派员在红军中的作用和权限》强调：“必须保持保卫局的独立性，保持保卫局一贯的垂直系统……特派员在政治上受各该部红军军事政治负责者之指导，组织系统及工作关系上绝对隶属于保卫局……保卫分局及特派员行使职权时，如逮捕、拘留乃至审讯、制裁等问题，同级军政首长应完全尊重分局及特派员的意见，如不同意，只能向上级陈述，而不能妨害分局长及特派员行使职权，分局长及特派员也应依照规定行使自己的职权”*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第2册，328～329页。。1936年7月15日颁布的《西北政治保卫局暂行组织纲要》规定：“政治保卫局的组织原则，是局长单一集权制，局长对本局内外一切行政设施均须负完全责任，各级分局长任免之权，均属于上级政治保卫局……政治保卫局是垂直的独立的组织系统，下级绝对服从与执行上级命令，如遇交通阻碍等特别障碍时，得由上级保卫局委托当地最高之苏维埃政府主席团直接指挥之”*韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》，第3卷，347页，北京，中国社会科学出版社，1981。。总体上看，在“集中领导”体制下，红军中的政治保卫分局和特派员虽然隶属于军队序列，但在领导关系、组织关系和工作关系上，完全受中华苏维埃政府国家政治保卫局的领导，红军政治机关和军政首长无法节制所属单位政治保卫分局和特派员的职权。这种领导体制不仅否定了红军政治保卫工作的政治工作属性，而且也脱离了政治委员、军政委员会和政治机关的领导。

二、抗日战争时期军队锄奸保卫工作的领导体制

抗日民族统一战线提出不久，在毛泽东的领导下，中共中央便总结土地革命战争时期红军政治保卫工作的经验教训，决定从中国革命的实际出发，摆脱苏联保卫工作模式的影响，建立适合中国国情的新型的锄奸保卫工作组织领导体制，即军队保卫部门作为政治机关的一个部门，服从党委和政治机关的领导。

中共中央、中央军委在有关军队保卫工作领导体制的决定、指示以及历次颁发的政治工作条例中都规定，军队保卫工作是军队政治工作的组成部分，受各级党委和政治机关的直接领导和监督，军队各级锄奸部门是该级政治机关的一个工作部门，受同级党委和政治机关的直接领导，上下级锄奸部门为业务指导关系。这就为保卫工作确立了正确的政治方向。其实，早在遵义会议之后，共产党在着手解决肃反扩大化问题的过程中，就开始调整肃反保卫工作的领导体制。1935年11月26日，中共中央《关于肃反工作的指示信》指出：政治保卫局“工作必须和政治工作一起进行，要避免肃反工作之脱离政治工作和政治机关之现象”*中国人民解放军总政治部历史资料丛书编审委员会：《中国人民解放军政治工作·保卫工作》，304页。。1936年9月21日，中国抗日先锋军总政治部和西北政治保卫局颁布的《红军武装部队特派员工作条例》规定，特派员“隶受同级政治委员和政治机关的指挥，同时接受上级保卫局命令和指示”*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第3册，562页，北京，解放军出版社，2002。。这一规定明确了特派员在组织系统和工作关系上实行双重领导。1937年7月，中共中央作出《关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》，取消了红军中政治委员制度，政治机关“组织部门专负党内组织教育等工作及保卫部门的工作”*中央档案馆：《中共中央文件选集》，第11册，270页，北京，中共中央党校出版社，1991。。这一规定，将保卫工作归属于政治工作，将保卫部门划归政治机关下属的组织部门。

1937年10月，中央军委成立总政治部，下设锄奸部。接着，《中共中央关于加强党在军队中领导的决定的命令》要求：组织部调查科改为锄奸部，旅、团设特派员，职权和工作均照过去政治保卫部与政治保卫特派员同。接着，八路军各级政治机关恢复了锄奸保卫部门的组织体系。1938年8月20日，中央军委发出的《关于在军队中成立锄奸局的电令》，要求：“在总部、各师、各旅及军区成立锄奸局，团设特派员，其工作在各级军政首长领导之下进行，组织上锄奸局保有独立的系统，政治部之锄奸部归并至锄奸局”*中国人民解放军历史资源丛书编审委员会：《八路军·文献》，211页，北京，解放军出版社，1994。。但10月23日，总政治部又发布《关于军队中锄奸工作及组织条例的决定》，规定“军队中锄奸工作是整个党的军队的重要工作之一。各级政治委员及政治部应负责领导各级锄奸部、科，积极进行此种工作”*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第4册，224页，北京，解放军出版社，2004。。为加强对锄奸工作的领导，《条例》还规定，在团以上各级成立锄奸委员会，负责提出锄奸工作与锄奸方针，决定和处理锄奸工作的重要问题。11月4日，总政治部《关于在部队中成立联络部的命令》要求“各级锄奸局一律改为锄奸部，归各级政治部领导，成为政治机关一个部门”*中国人民解放军历史资源丛书编审委员会：《八路军·文献》，247页。。1938年《国民革命军第18集团军政治工作暂行条例草案》以及以后历次颁发的《政治工作条例》中，都把教育人员经常保持高度政治警惕性，正确贯彻执行保卫工作政策，肃清混入部队的一切特务、间谍和暗藏的反革命分子，保证我军政治上、组织上的纯洁作为政治工作的重要内容。1939年10月10日，中共中央颁布的《关于反奸细斗争的决议》强调：“各地党要将反奸细斗争，认为是政治上组织上的重要任务；责成党的书记，军队的首长，对此工作首先负责……要加强领导保卫部门的工作，把这部门工作视为党的工作不可分离的组成部分*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第4册，678页。。”1941年3月28日，总政治部颁布的《关于锄奸工作组织问题的决定》明确：“各级锄奸部门之相互关系及其对部队的关系，与政治机关其他部门(如宣传组织部门等)相同。即是关于锄奸工作的领导，必须统一于政治机关，必须通过同级政委和政治部(处)主任，不能有特殊系统”*总政治部办公厅：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》，第6册，112页，北京，解放军出版社，2004。。

虽然发布了上述一系列指示规定，但军队一些锄奸干部中仍然存在着两种偏向：一是少数老的锄奸干部强调锄奸工作的专门性与秘密性，很少向政治机关首长请示报告工作；二是有的政治机关首长对锄奸工作的特点照顾不够，工作包办代替，或者强调锄奸工作的专门性而放弃领导责任。为了纠正这两种偏向，八路军野战政治部于1942年2月发布《为各级锄奸部与各级政治机关的关系问题给各级的训令》，对各级锄奸部门与政治机关的关系作了具体规定：锄奸部门是各级政治机关组成部门之一，上级锄奸部门与下级锄奸部门只是工作上的指导关系，而无直接的指挥系统。1943年1月，八路军野战政治部颁布的《军队锄奸保卫工部组织及工作条例》对此又进行了进一步明确。新四军政治部于1942年11月颁发的《军队锄奸工作及组织条例》规定：“军队的锄奸工作是整个党的军队的主要工作之一，各级政治委员及政治部(处)主任应负责领导各级锄奸部(科、股)积极进行这种工作……在师、旅、团等级成立各级锄奸委员会，领导各级锄奸工作，根据当时情况，具体环境，适时的提出工作方针及决定和处理锄奸工作的重要问题，各级锄奸委员会由各级司令员、政治委员、政治部(处)主任、锄奸部、科、股长四人组织之(如设副部、科、股长者亦为锄奸委员之一)，以政治委员为锄奸委员会主任*中国人民解放军政治学院政治工作教研室：《军队政治工作历史资料》，第7册，540～541页，1982。。”这些指示和规定的颁布实施，使政治委员、锄奸委员会和政治机关领导保卫工作的体制得以最终确立。这一领导体制不仅符合我军保卫工作的特点，而且克服了保卫工作神秘化、扩大化的缺陷。周恩来曾经指出：“毛主席历来反对垂直领导和神秘化，党委领导就是针对垂直领导的，群众路线就是针对神秘化的”*总政治部保卫部、西安政治学院：《军队保卫工作学概论》，49页，北京，解放军出版社，1994。。

三、解放战争时期及新中国成立后军队保卫工作的领导体制

解放战争时期，军队锄奸保卫部门相继改称保卫部门。随着部队的扩编，军队保卫部门也逐步建立和完善，军队保卫工作延续了抗日战争时期形成的领导体制。特别是1945年党的七大恢复党委制之后，确立了党委和政治机关领导的体制，有效开展了反特和审查清查等繁重的工作任务，为取得解放战争的胜利发挥了重要保障作用。

新中国成立后，1950年9月27日，毛泽东在审阅全国经济保卫工作会议文件时，发现有几处述及党的领导的文字被删去，他阅后立即批示：“凡将党的领导作用删去而改为笼统字眼或改为单纯行政领导的地方，原稿是对的，删改是不对的，均应恢复原稿。保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委的直接领导，否则是危险的”*《建国以来毛泽东文稿》，第1册，535页，北京，中央文献出版社，1987。。毛泽东特别在“实际上”三个字下加了着重号。1950年11月召开的全军首次保卫工作会议提出了“党委领导，首长负责，保卫工作与一般工作相结合，专门机关与群众路线相结合”的保卫工作路线，确立了党委领导的根本制度。1950年开展的镇压反革命运动，1955年开展的肃清反革命分子运动，以及军队历次开展的内部清理审查工作，都坚持了党委和政治机关领导，工作上没有出现大的偏差。“文革”中，林彪、江青反革命集团破坏了党对军队保卫工作的领导，给国家和军队造成极大的损失。党的十一届三中全会后，经过拨乱反正，在揭批“四人帮”、落实党的政策、打击严重刑事犯罪和严重经济犯罪以及预防犯罪综合治理中，都始终坚持了党委和政治机关领导，圆满完成了各项任务，开创了军队保卫工作的新局面。

在新的历史时期，人民军队保卫工作的职能任务不断丰富和拓展，组织机构不断完善，法规制度不断健全，但坚持党委政治机关领导这一原则始终没有变化。无论是《军队基层建设纲要》《政治工作条例》等综合性法规，还是《预防犯罪工作条例》《军队保卫部门侦察工作规定》《军队警卫工作规定》《军地隐蔽斗争协作工作规定》等专门性法规，以及《战时政治工作纲要》《战时保卫工作规定》等战时法规，无不把党委政治机关对军队保卫工作的领导写入其中，从法规制度上保证了这一原则的落实。