遥感业务卫星PPP模式项目的策划

乐逢敏 刘富荣 白 晨 王 涛

项目的整体分析

政府用户部门对于1米分辨率遥感卫星数据需求强烈。1米分辨率遥感卫星数据的主要用户为国土资源部，核心需求包括年度全国土地利用变更调查监测与核查（一类区域）、年度地质矿产调查等任务。其他用户部门还包括环保部、农业部、住建部、交通部、林业局、地震局、民政局、水利部等。业务需求主要分为三类：一类是普查类任务，覆盖范围为全国，覆盖时间一般为一年及以上，对影像时间没有明确要求。比如国土资源部的年度地质矿产调查任务，主要应用1米至5米分辨率遥感影像开展1：1万至1：5万比例尺的地矿带、矿区、矿山、地质环境调查、地质灾害调查等业务，影像需求主要集中在山地，年需求约220万平方公里，对影像时间没有明确要求；二类是核查、调查类的任务。这类任务覆盖面积一般较广，覆盖时间从几天到几个月不等，比如国土资源部的一类区域年度全国土地利用变更调查监测与核查任务，主要集中在我国东部沿海省份及50万以上人口城市等区域，覆盖面积约130万平方公里，覆盖时间4个月（每年的8～12月），要求基本无云数据；三类是应急任务，主要是灾害的预警、监测，以及应急响应等，一般要求响应时间在几个小时，时间分辨率越高越好，任务的范围很小，仅针对重点区域、灾害多发/频发区或者灾区，比如水利部的突发水安全事件应急监测与预警任务，响应时间要求达到6个小时。目前在轨的民用空间基础设施中全色空间分辨率达到1米的还有高分二号，该星于2014年发射成功，设计寿命5～8年，在轨运行良好，具有亚米级空间分辨率、高定位精度和快速姿态机动能力等特点，空间分辨率全色1米/多光谱4米，幅宽45千米（2台相机组合），重访周期（侧摆时）5天，我国领土面积覆盖周期（不侧摆时）69天。针对这些需求，高分二号单星在轨的状态难以完全满足，用户部门对1米分辨率遥感卫星的数据需求强烈。

政府采用传统发射卫星的方式投资规模巨大，商业价值得不到充分发挥。传统方式是政府统筹国土资源部、环保部、农业部、住建部、交通部、林业局、地震局、民政部、水利部等用户部门对于1米分辨率遥感卫星数据的业务需求，研制、发射卫星，至少需要再发射一颗高分二号卫星，预计投资约为13亿元，投资规模巨大。后续卫星由资源卫星中心运行管理，并将数据免费分发给各用户部门，政府没有任何其他收益，遥感卫星的商业价值得不到充分发挥。

社会资本方已有卫星在轨或卫星发射计划，且有合作意愿。社会资本方对于投资民用空间基础设施领域具有很高的积极性，且不乏已有卫星在轨或卫星发射计划，如21世纪空间技术应用公司、中国四维测绘技术公司和长光卫星技术公司。其中，21世纪空间技术应用公司3颗1米分辨率卫星组成的北京二号卫星星座于2015年7月发射成功。中国四维测绘技术公司计划发射“高景一号”系列4颗0.5米分辨率卫星，2颗已于2016年12月发射入轨，计划于2017年年底再发射2颗。长光卫星技术公司吉林一号系列卫星（1颗吉林一号光学星、2颗灵巧视频卫星和1颗新技术验证卫星）于2015 年10 月以一箭4星方式发射入轨。同时政府用户作为遥感卫星数据的主要用户，是社会资本方回收投资成本的重要来源，上述三家社会资本方都表达了明确的合作意愿。

在分析和调研了政府方和社会资本方各自的情况和诉求后，具体设计了项目的运作方式、回报机制、风险分配框架和采购方式，进一步理清了双方各自的职能和责任。

运作方式：建设—拥有—运营

PPP运作方式主要有委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。在运作方式的选择方面可借鉴美国的成功经验和北京市发改委的实践案例。美国是商业航天发展比较成熟的国家，政府支持商业公司研制、运营高分辨率的遥感卫星，通过大订单采购的方式，充分利用商业遥感卫星能力满足军事、情报及民用需求。2010年，美国国防部国家地理空间情报局分别与数字地球公司和地球眼公司签署了为期10年、价值35亿美元和38亿美元的“增强观测”合同，其中28亿美元用于未来10年商业卫星影像的订购，7亿美元用于增值产品和业务，还有3.37亿美元用于支持GeoEye-2卫星的开发和发射。北京市发改委也于2013年与“北京二号”卫星星座开展了合作，21世纪公司负责卫星的建设、运营和维护，并在卫星寿命内向北京市10个应用部门免费提供自主卫星数据和55项共性信息产品，政府以集中购买共性服务的方式对项目建设给予一定比例的资金支持。

通过这些分析，建议选择BOO的运作模式，即由社会资本负责项目的筹划、资金筹措、卫星研制发射、运营管理、数据服务、债务偿还、资产管理等，为国土资源部等用户部门提供有效的公益服务，同时为市场提供商业服务，政府给予一定的投资补贴。

回报机制：使用者付费+政府补贴

项目的回报机制是PPP项目的核心内容，关系到政府方的“物有所值”和社会资本方的收益回报，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。1米分辨率的遥感卫星具有一定的经营收费基础，即“使用者付费”基础，但政府用户作为遥感卫星数据的主要用户，付费机制还不成熟，一是目前除了国土有少量专项经费可用于遥感数据的采购外，农业、林业、水利、环保、住建、交通、地震、民政等众多用户部门没有政府采购遥感数据的渠道；二是由于国内商业性和公益性的遥感卫星并存，公益性的遥感卫星分辨率不一定低于商业性的遥感卫星，数据市场缺乏监管和统筹，数据价格较为混乱和不稳定。因此，在“使用者付费”的基础上建议采用政府补贴的方式。测算政府补贴资金时，将提供数据产品的总价作为参考依据，同时考虑到市场价格具有一定的不确定性以及政府打包采购折扣无参考标准等情况，建议将适当的激励作为另一重要的衡量标准，即保证社会资本方获得合理的回报，以对其形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。

按照这一回报机制的设置，政府方给予了社会资本一定的投资补贴，国土资源部等用户部门获得了远超过投资补贴价值的数据产品和服务，相比于传统发射卫星的方式，更是物有所值；社会资本方为国土资源部等用户部门提供了数据产品和服务，获得了政府的投资补贴，同时可向国际、区域、社会大众等其他用户销售遥感数据产品及服务，满足了回收投资成本以及获得合理回报的要求。

风险分配框架

根据风险分配的基本原则，结合遥感卫星的风险识别情况，具体风险分配框架是：

建设风险和运营风险主要由社会资本承担。卫星建设的风险，包括设计、关键技术攻关、工程研制、项目拖期以及发射失败等风险，由社会资本承担，一般可通过购买商业保险等方式规避卫星研制发射的风险。卫星运营服务的风险，包括市场销售风险、可靠性及寿命风险等，也由社会资本承担。

政策及协调风险主要由政府承担。政策风险主要指遥感数据境内、境外销售政策带来的风险，若国家出台政策需要许可获批准才可在境内、境外销售遥感数据，政府应尽快协助社会资本获得相关的销售许可，此类政策风险由政府承担。协调风险主要指本项目在用户部门数据需求与统筹方面可能还存在一定的风险，政府应积极协调相关用户部门，这类风险由政府承担。

不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。当发生战争、武装冲突、国家安全面临重大威胁等情况，国家可能会征用该卫星的部分或全部能力用于政治、外交和军事目的，该项风险属于不可抗力风险，由政府和社会资本共同承担。

采购方式：竞争性磋商

考虑到遥感卫星的PPP项目具有应用及服务需求描述复杂、用户部门较多、数据产品方案及其要求难以完全详细列出等特点，通过分析公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购5种采购方式的适用情形及要求后，建议选择竞争性磋商的采购方式，即通过组建竞争性磋商小组，与符合条件的供应商就采购事宜进行磋商，采用综合评分法对响应文件等开展评审，从而确定成交供应商的采购方式。

遥感业务卫星政府和社会资本合作（PPP）项目作为PPP模式在民用空间基础设施领域的首次探索，有利于推动航天建设模式的创新发展以及相关领域体制机制的改革，加快政府职能的转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进航天产业商业化的发展；有利于拓宽航天建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，减少国家财政投入，提高资金使用效益；有利于提高运营效率，促进政府的市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，进一步提升公共服务的效率与质量；有利于推动各类资本的相互融合、优势互补，激发经济活力和创造力，促进公平竞争和技术创新进步，对于航天产业的发展具有重大意义。