在航天领域推进PPP模式的几点建议

卢晓军 刘富荣 曹 俊

自2015年以来，中国国际工程咨询公司受国家发改委、财政部、国防科工局委托，针对在航天领域推进PPP模式开展了大量研究，编制的《高分辨率多模综合成像卫星政府与社会资本合作模式（P PP）项目实施方案》和《国家民用空间基础设施1米分辨率遥感卫星开展政府和社会资本合作（PPP）项目实施方案》通过了财政部政府和社会资本合作中心的物有所值和财政可承受能力评审，具有丰富的实践经验。后续在航天领域如何推进PPP模式呢？

做好顶层设计，完善遥感卫星商业化发展的政策环境。美国的商业遥感政策比较完备，从1984年通过的第一个联邦遥感条例《陆地遥感商业化法案》开始，陆续更新完善遥感商业化政策，其中比较重要的包括总统决策指示PDD-23 号令和《美国商业遥感政策》，成为美国商业卫星遥感产业发展的指导性政策，明确商业遥感卫星运营的审批立项流程以及允许商业遥感卫星产业公司运营的分辨率限制，同时还特别强调美国政府要最大限度地依靠美国商业空间遥感卫星能力。随着国家提出“鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设”，商业航天在我国政策层面得到确认，同时国内也迅速涌现出一批商业卫星公司、火箭公司，建议政府尽快出台相应的商业航天规划或政策进行指导和约束。

下放业务测控权限，真正做到“特许经营”。卫星的特许经营包含从卫星业务测控、数据接收、产品生产到分发服务等一系列重要环节，其中卫星业务测控将直接决定了卫星数据和产品的商业价值（存档数据与编程数据价格差异数倍），法国SPOT系列卫星可以实现1天4次测控，美国DG公司可以实现1天3次测控，国内利用军方基地的测控周期甚至长达一周，这严重影响了产品的销售，降低了卫星的商业价值，在吸引社会资本方面具有明显的劣势，建议进一步下放业务测控权限，真正做到“特许经营”。

利用PPP模式推动政府采购遥感卫星应用服务。美国政府将商业遥感卫星系统纳入国家遥感卫星产业体系，通过大订单采购的方式，最大限度地利用商业遥感卫星能力满足军事、情报及民用需求，同时也推动了商业遥感卫星的发展。2010年，美国国防部国家地理空间情报局与数字地球公司签署了为期10年、价值35亿美元的“增强观测合同，其中28亿美元用于未来10年商业卫星影像的订购，7.5亿美元用于增值产品和业务。随着近年来遥感卫星应用服务深度和广度的进一步拓展，我国的国土、农业、林业、水利、环保、住建、交通、地震、民政等众多行业部门都表现出对遥感数据极大的业务需求，但除了国土有数据采购渠道外，其他行业部门只能通过卫星资源中心获得国家民用空间基础设施的免费数据，业务需求难以满足。如果通过国家投资建设卫星，那么现有的商业遥感卫星也得不到充分利用。利用PPP模式由社会资本建设、拥有、运营卫星，政府采购遥感卫星的应用服务，既节省财政资金，也能带动商业遥感卫星产业的发展。

授权运作有效的实施机构，加快政府职能转变。实施机构在授权范围内负责PPP项目的前期论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订以及过程监管工作，既是代表政府与社会资本方的签约者，又是项目建设运营的监管者。实施机构的出现有利于加快政府职能的转变，同时实施机构又负有重大的责任，特别是民用空间基础设施领域，行业情况较为复杂、专业性较强，运行方式、付费机制、风险分配框架、合同体系、监管架构等的设计，社会资本方的招标，过程监管与绩效评价等环节都关系到PPP项目的成败，建议授权的实施机构具有深厚的行业根基，并有较强的专业性和权威性，这样才能成为保障PPP项目顺利实施的重要推手。

选择专业合格的运营者做社会资本方，避免重建设轻服务质量。航天领域的PPP项目涉及卫星的研制、发射、运营，不管是前期卫星的研制、发射，还是后续卫星数据的接收、处理、应用服务等，都具有相当高的技术门槛。从以往的经验来看，目前往往存在“重空间轻地面”“重建设轻应用”的问题，特别是PPP项目，其成功不仅仅在于卫星的研制和发射的成功，而牵涉卫星长达数年寿命周期内应用服务的持续性和质量。因此，在社会资本方的选择方面，要特别考虑卫星的运营和应用服务的能力及经验，使政府真正获得好用的应用服务，而非遥感卫星本身，避免重建设轻服务质量。

制定遥感数据价格指导意见，促使“政府付费”有据可依。PPP项目的关键之一就是付费机制的设计，考虑到遥感卫星具备一定的市场化运作和经营收费的基础，“政府付费”和“使用者付费”并存，从国外的情况来看，政府用户为主要用户，但在政府付费的测算方面，由于我国数据市场缺乏监管和统筹，公益性的遥感卫星分辨率不一定低于商业性的遥感卫星，遥感数据价格较为混乱和不稳定，政府付费的测算缺乏依据。因此，建议完善民用遥感卫星数据政策、制定遥感数据价格指导意见，有利于进一步规范价格市场，加快理顺价格水平，加强价格行为监管，既保证政府方购买服务“物有所值”，又使经营者能够获得合理收益。

完善遥感应用服务评价指标体系，做好过程监督和绩效评价。为确保公共产品和服务的质量、效率和延续性，PPP项目要求在项目实施过程中，加强过程监管和绩效评价，而目前还没有形成一套用于评价遥感卫星应用服务科学全面的评价指标体系。通过完善遥感应用服务评价指标体系，有利于做好PPP项目实施周期内的过程监督和绩效评价，同时对于遥感应用服务质量的提升具有重要的意义，对于遥感应用服务的产业化进程以及参与国际竞争都具有积极的推动作用。

（中国国际工程咨询公司）

国外遥感卫星商业化发展思路与方法

从国际航天发展趋势看，以应用为导向，军、民、商结合发展航天，已成为世界各主要航天国家的重要共识。美国、欧盟通过不断完善空间政策，采用社会资本参与为主、政府投资引导为辅的发展模式，大力推动空间活动与应用的商业化、产业化发展，国外一般有政府大订单采购服务和政府与社会资本合作两种模式。

美国、法国主要采取政府大订单采购服务模式。美国多次以预付费方式支持商业遥感卫星公司投资建设新型卫星，政府既在卫星研制和发射方面给予指导和帮助，又是卫星运行的优先满足方和最大用户。美国2003年实施“清晰视景”计划，授予两家公司总额为5亿美元的数据采购合同；2004年，美国政府实施“下一代视景”计划，又分别授予5亿美元和4.35亿美元的数据采购合同；2010年，美国政府批准了新一代“增强观察”国家观测计划。由美国国家地理空间情报局与美国商业公司签约，在未来10年采购高达73亿美元的高分辨率卫星影像，授予GeoEye公司总额为38亿美元的数据采购和卫星研制合同，授予Digital Globe公司总额为35.5亿美元的数据采购合同，为美国商业遥感卫星良好运营打下了坚实基础。以Digital Globe公司为例，公司2011年总收入3.365亿美元，其中77%收入均来自美国国防和政府用户，2009年和2010年比例还要更高，分别为81.9%和78.3%。

法国航天局联合法国国家地理研究所和航天制造商于1982年创建了Spot Image公司，主要提供卫星图像和地理信息专业服务。从1982年开始，法国政府启动了SPOT系列1～5号卫星的研制，Spot Image公司负责运营管理，提供图像产品和信息服务。在此后很长一段时间内，Spot Image公司都是一个半官方的商业公司，不需要承担卫星制造与发射的巨额费用，投入成本不高，主要服务客户是欧洲及欧洲以外的政府和国防用户。2008年之后，Spot Image公司逐渐可以自主盈利后，才自行投资建造并发射构造相同的SPOT-6和SPOT-7卫星。至今为止，SPOT Image公司每年仍从法国航天局获得约1亿法郎的可观的卫星运行补贴费用，其70%以上营业收入来自国防和政府用户。

德国、加拿大主要采取公私伙伴合营模式。德国2008年发射了RapidEye光学小卫星星座，RapidEye公司是德国航天局支持的一家公司，该公司采用公私伙伴合营模式运营，其中，20%的资金来自于德国航天局和欧洲发展基金的财务资助，80%的资金来自于私人企业。2008年8月，5颗5米分辨率的RapidEye卫星发射成功，RapidEye公司的主要业务是向市场提供利用RapidEye小卫星星座数据，由于具有较高分辨率、较好利用率和较快重访周期，因此该星座在民用市场优势明显。

加拿大1995年发射了民用雷达成像卫星RadarSat-1。1998年，加拿大政府与加拿大麦克唐纳-德特威尔宇航公司通过公私合作伙伴方式启动RadarSat-2卫星项目，将其视为实现遥感商业化的阶段性尝试，由社会资本负责卫星遥感数据分发和销售，以保持雷达卫星数据连续服务，解决市场销售问题并与政府签订数据采购合同。在该合作模式下，加拿大航天局和MDA公司分别投资4亿美元和0.9亿美元，加拿大航天局承担了约80%的投入，主要负责卫星研制和发射，MDA公司出资约20%，主要负责卫星管理运行和服务。