二战结束以来美国军事制度的历史演进

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一、1947年《国家安全法》和1949年《国家安全法修正案》与美国军事机构的统一(杜鲁门政府时期)

(一)《国家安全法》出台的背景。美国军事机构长期处于分立的状态，战争部和海军部是美国军事制度的基本形式。自美西战争以来，随着介入国际事务的增多，美国军事机构慢慢出现了调整的必要①杨生茂等：《美西战争资料选辑》，238页，上海，上海人民出版社，1981。。第一次世界大战令美国的军事力量迅速扩张，其军事制度经受了极大的考验。第二次世界大战期间，美军暴露出军事体系不统一、决策程序不明、动员体制成本高昂而且速度缓慢等诸多问题。美军绝大部分高层官员逐渐意识到必须改革组织形式，统一全国的军事制度。二战结束后，美国统一军事机构的步伐逐渐加快，最终形成了统一军事机构的陆军方案和海军方案。

陆军方案，即“科林斯方案”， 1945年10月由劳顿·科林斯提出②[美]拉塞尔·韦格利著、丁志源等译：《美国陆军史》,165页，北京，解放军出版社，1989。。科林斯方案设想成立的统一军事机构，分别设置部长和副部长各一位、助理部长三位，并设置陆海空三军参谋长和美国参谋长。这个军事机构包含陆军、海军、空军、一个负责统一供应的部门和各战区司令等，这几个部门通过陆海空三军参谋长向部长汇报工作。其中三个助理部长分别承担不同的功能性职责。美国参谋长是美军的战时参谋长，其有权经过部长向总统提供仅限于军事政策、军事战略和预算请求等三个领域的建议。陆、海、空军的参谋长则是三军的首席军事顾问和行政主管。该方案具有以下特点：(1)遵守了文官控制军队的原则；(2)统一了军事机构，并将指挥权集中到部长手中；(3)保证了各军种的独立性。

同年，海军部长福里斯特尔也提交了一份方案，这就是所谓的“海军方案”③左希迎：《美国军事制度变迁的逻辑》，70页，北京，社会科学出版社，2015。。海军方案提议设置四个委员会，即国家安全委员会、国家安全资源委员会、参谋长联席会议和军需供应委员会。委员会制度成为海军方案和陆军方案在制度上的最大区别。该方案主要有两个特点：(1)拒绝通过单一机构而是通过制度来控制、协调各军种和各部门；(2)明显的权力分散。

经过杜鲁门的大力撮合，军方内部的相互妥协，陆军和海军最终就如何统一军事机构达成一致。1947年2月26日，杜鲁门向众议院和参议院递交了统一军事机构的议案。

(二)《国家安全法》的主要内容。1947年7月25日，国会通过了《国家安全法》，美国在历史上首次统一了全国军事机构，重塑了军事制度。这一制度体系包括两个核心部分：一个是国家安全的协调机构，通过委员会制度来协调各军种和各部门间的关系；另一个是国家军事机构，涉及国防部长以下各部门之间的关系，以及陆海空三军的设置。

1.国家安全的协调机构。国家安全的协调机构是指国家安全委员会和国家安全资源委员会，国家安全委员会下设中央情报局。国家安全委员会是国家安全协调机构的核心部门，由总统、副总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长、国家安全资源委员会主席组成，总统还可以指定各行政部门部长、军需供应委员会主席和研究与发展委员会主席参加会议。*梅孜：《美国国家安全战略报告汇编》，242页,北京，时事出版社，1996。其职能主要是向总统提出有关国家安全的内政、外交和军事政策的综合建议。中央情报局是设置在国家安全委员会下的情报机构，除非有授权或指示，对陆海空各部及其他军事部门不能有任何监督、控制的权力。此外，还要根据美国的国家安全，协调政府各部门之间的情报活动。*[美]约翰·兰尼拉格著,潘世强等译：《中央情报局》,183页，北京，社会科学出版社,1990。国家安全资源委员会的功能是就军事、工业和民众动员等事务向总统提出建议。国家安全资源委员会是与国家安全委员会同等级别的机构，直接向总统负责，两者共同构成了第一层次的国家安全机构。

2.国家军事机构。其由一个文职国防部长领导，下辖陆军部、海军部、空军部，以及由国防部长直接控制的战争委员会、参谋长联席会议、军需供应委员会和研究与发展委员会。国防部长作为总统在国家安全政策方面的首席助手，负责协调各部门形成统一政策，控制各部门和机构，监管后勤系统，以及军费预算的评估和协调问题。

战争部改名为陆军部，陆军包括地面战斗部队以及与之密切相关的飞机和水上运输工具。维持海军部，明确规定海军陆战队和海军的空中力量是海军不可分割的一部分。另外，将陆军的空中力量、陆军航空兵、空军司令部转移到新成立的空军部，成为独立的军种。

战争委员会，以国防部长为主席，成员包括陆军部长、海军部长、空军部长、陆军参谋长、海军作战部长和空军参谋长。其可以向国防部长提供政策建议。参谋长联席会议，包括陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和陆海空三军参谋长。参谋长联席会议仅仅是一个规划、协调和咨询部门，并不具有指挥和执行功能，其下设联合参谋部作为辅助机构。军需供应委员会负责向国防部长提供关于军需生产、军需采购和军需分配方面的政策建议。研究与发展委员会则是基于军事科学技术方面向国防部长提供政策建议。*[美]约翰·加迪斯著,时殷弘等译：《遏制战略:战后美国国家安全政策评析》,304页，北京，世界知识出版社，2005。

1947年《国家安全法》统一了美国的军事制度，其重要意义主要表现为：(1)成立了统一的国家军事机构；(2)在制度上确立了文官控制军队的原则；(3)法案致力于通过建立委员会制度促进合作，奠定了不同部门间合作的基础。然而也存在一些缺陷：(1)国防部长的权力有限，缺乏文官控制军队的权威；(2)各军种间的竞争并未有实质性的缓解；(3)使美国长期笼罩在“堡垒国家”的阴影之下，并最终导致美国采取一种外部导向的军事战略。

(三)《国家安全法修正案》对美国军事制度的调整。针对1947年《国家安全法》暴露出来的问题，1949年8月，杜鲁门签署了《国家安全法修正案》，主要在五个方面调整了美国军事制度。(1)成立国防部。将国家军事机构改组为行政部门的国防部，并规定陆军、海军和空军三个军事部门替代原先的陆军部、海军部和空军部三个行政部门。这就解决了陆、海、空军在行政级别上的错位。(2)提升国防部长权力。a.给予国防部长对陆、海、空军军事部门清晰的领导、指导和控制权。b.设置一个国防部副部长和三个助理国防部长，分担国防部长职能，帮助其管理控制国防部。(3)设置参谋长联席会议主席，并规定其接受总统和国防部长的领导和指导。(4)消减军事部门的权力。将陆、海、空军部长排除在国家安全委员会之外，由国防部长全权代表。(5)调整国防部长同军需供应委员会、研究与发展委员会的关系。由原来仅仅接受国防部长的“指导”更变为“服从于国防部长的权威和指导”，这有利于提升国防部长在这两个委员会内的地位。

通过1947年《国家安全法》和1949年《国家安全法修正案》，美国最终建立了统一的国防部，国家安全政府的制度体系最终形成。统一的军事制度，一方面重塑了美国政府制度和社会结构，另一方面也为其与苏联的竞争奠定了基础。

二、1953年《第6号国防重组计划》和1958年《国防部重组法》与美国军事制度的变迁(艾森豪威尔政府时期)

(一)《第6号国防重组计划》出台的背景。虽然1949年《国家安全法修正案》对美国军事制度做出了一些改进，但仍遗留有诸多问题。

一是文官的权威不足。一方面，军政关系仍然处于紧张状态。在朝鲜战争中，麦克阿瑟反对杜鲁门“打一场有限战争”的政治主张，并在国会公开指责杜鲁门的政策。这深刻影响了艾森豪威尔政府时期的军政关系。特别是在艾森豪威尔的“新面貌”战略出台后，因害怕过于倚重核武器而影响常规力量，李奇微等陆军将领与艾森豪威尔也存在了长时间的紧张关系*[美]保罗·博勒：《形形色色的美国总统》，82页，北京，文化艺术出版社，1989。。另一方面，尽管《国家安全法修正案》给予国防部长对陆、海、空军等军事部门清晰的领导、指导和控制权，但是在现实中国防部长的权威仍存在诸多不足。

二是战略规划的机制存在缺陷。美军的战略制定主要由参谋长联席会议承担，但这一机制存在三个方面的不足：(1)参谋长联席会议主席的权力有限，极大制约了这一职位发挥作用的空间。(2)由于历史惯例的影响，参谋长联席会议不仅是作为总统和国防部长的政策规划部门，也是协调各部门的指挥部门，职能比较混乱。(3)参谋长联席会议的权力比较广泛，与国防部长形成了职能交叉。

三是军队的效率偏低。二战后，美军军备力量庞大，国防组织复杂，耗费了过多的战略资源。这与艾森豪威尔提出的以降低战略成本、控制国防开支、提升国防部效率为核心的“新面貌”国家战略不相符。

因此，1953年，艾森豪威尔任命查尔斯·威尔逊为国防部长，命其研究重组国防部的可行性。随后，威尔逊成立了洛克菲勒委员会，起草国防部重组的政策方案。1953年4月30日，艾森豪威尔在审视了洛克菲勒委员会报告后，给国会写信，要求重组国防部，这就是所谓的1953年《第6号国防重组计划》。

(二)《第6号国防重组计划》的主要内容。首先，提升文官的权威，厘清国防部内的权力体系职责。(1)将军需供应委员会、研究与发展委员会、防务供应管理局等部门的功能转移给国防部长。这就使国防部长在后勤体系和动员体系中拥有了更大的权力。(2)参谋长联席会议选择联合参谋部主任必须通过国防部长确认。这就使国防部长对联合参谋部的控制能力迅速上升。(3)设置另外六个助理国防部长。这有利于增强国防部长控制国防部的能力。

其次，改革军事制度，提高国防部的效率。(1)裁撤冗余机构，将其功能转移给新增设的六个助理国防部长。这一举措是增强国防部效率的关键。(2)厘清陆、海、空军部长与国防部长、参谋长联席会议等机构的职权关系，提高组织的效率。(3)改进文官和军方的人事管理系统，为提高国防部的效率提供保证。

第三，改进国防部的战略规划体系。(1)严格遵守1947年《国防安全法》的规定，将参谋长联席会议的职能限定在战略规划领域。(2)提升参谋长联席会议主席的权力。其有权力管理联合参谋部和联合参谋部主任。另外，参谋长联席会议选择联合参谋部成员，需要经过参谋长联席会议主席的确认。(3)国防部长要指导参谋长联席会议主席协调联合参谋部、参谋长联席会议下属机构与国防部部长办公室等部门之间的合作。

由此可见，《第6号国防重组计划》在一定程度上解决了美国军事制度面临的问题，提升了国防部的效率，对与苏联进行对抗，服务于“新面貌”战略有重要意义。但也存在不足：(1)统一指挥并没有实现，国防部仍疲于应付不同部门之间的冲突；(2)军种之间和军种与国防部之间的竞争和紧张关系仍然存在，运转成本上升；(3)参谋长联席会议主席的权力仍有待上升，无法协调各部门之间的战略合作。这些问题的存在也正是1958年《国防部重组法》出台并再次推动国防体系重组的原因。

(三)《国防部重组法》的出台。为了推动改组国防部，1958年8月6日，国会通过了《国防重组法》。这一法案主要从三个领域对国防部做出了调整。

第一，增强国防部长的指导、领导和控制权。(1)赋予国防部长控制武器和武器系统的全权。限制了相关研发部门和装备部门的自主权，极大地增强国防部长的权威；(2)提升了国防部长在军需供应事务中的权力；(3)再次确认国防部长对各军事部门的权威。各军事部的部长需要对国防部长负责；(4)国防部长需要每年向总统和国会提交一个覆盖国防部军费开支、工作和成就的报告。这在客观上提升了国防部长在这些领域的话语权。

第二，划清军事行动的指挥体系。对陆、海、空军的指挥体系进行了调整：(1)陆军部长有权对其组织和成员进行监管，这一监管将以与整个作战指挥相一致的方式进行。(2)在海军部长的指挥下，海军作战部长监管海军部长任命的，包括海军陆战队在内的整个组织及其成员。(3)空军部长有权对其组织和成员进行监管，其监管方式与陆军完全一致。通过调整，国防部长和各军事部部长对指挥体系的权威大为提升，职责也从分散逐渐走向统一。

第三，划清联合参谋部的组织和职责。联合参谋部的成员分别来自陆、海、空军，由参谋长联席会议挑选，并经过参谋长联席会议主席的确认。联合参谋部主任由参谋长联席会议主席与参谋长联席会议协商选定，并经过国防部长的确认；在组织形式上，联合参谋部不能以参谋本部制度运转或者组织，没有行政权威，其职能是协助参谋长联席会议主席。这极大地提高了参谋长联席会议主席的权力，有助于其协调参谋长联席会议和联合参谋部的工作。

综上所述，此次重组对国防部的调整非常具有针对性。在此之后的近30年内，美国一直保持着这一体系，没有做出大规模的调整。但是此次国防部重组并非十全十美，也深刻地影响了未来美国的外交政策，并反过来成为影响美国军事制度的重要事件。

三、1986年《戈德华特-尼科尔斯改组法》与美国国防部重组(里根政府时期)

(一)《戈德华特-尼科尔斯改组法》出台的背景。从越南战争抽身之后，战争失利的阴影就一直笼罩着美军。在里根上台之时，随着苏联的威胁日益加大，美国在竞争中也处于劣势。*丁幸豪：《里根政府制订新的军事战略》，载《国际展望》，1984(24)。

第一，指挥体系难以应对国际危机。一方面，苏联的挑战迫使美国进行军事制度改革。在20世纪80年代前半期，苏联的攻势咄咄逼人，美军实力相对下降。另一方面，美国在一系列军事行动中的挫折则是推动其进行军事制度改革的最重要内部因素。美军的糟糕表现暴露出美军指挥体系和作战体系的一系列问题，究其症结就在于美国的军事制度上，即陆、海、空军和海军陆战队之间是独立的，很难统一行动。

第二，军种至上主义兴起。20世纪80年代初，陆、海、空军和海军陆战队的影响力非常强大，各军种主导着五角大楼。军种至上主义主要存在三个问题：(1)由于各军种都秉持利己主义的原则，对资源和职能的争夺日趋激烈。(2)军种至上主义的巨大影响极大地削弱了参谋长联席会议的地位和职能。(3)造成文官和军方之间的冲突，威胁到文官控制。

在此背景下，重组国防部的呼声越来越高，改革军事制度成为当时大多数高层官员的共识*[美]罗纳德·里根：《里根回忆录》，20页，北京，新华出版社，1991。。1986年10月1日，里根签署《戈德华特-尼科尔斯改组法》，实现了对美国国防部的重组。

(二)《戈德华特-尼科尔斯改组法》的主要内容。第一，加强文官权威。(1)重新界定国防部长的权力和职责。法案规定：“国防部长在听取参谋长联席会议主席的建议并在其协助下，应每年向国防部各部门领导提供书面政策指南，以便他们准备与审查各自部门的计划建议和预算申请。另外，“国防部长在得到总统的批准，并与参谋长联席会议主席协商后，应该每年向参谋长联席会议提供书面政策指南，以便其准备和审查应急计划。”这就通过提供书面政策建议的方式，提升了国防部长影响各军事部和参谋长联席会议的能力。法案还规定设置一个负责政策的国防部副部长，协助国防部长。(2)调整国防部长办公室。各军事部部长应该与国防部长办公室密切合作，以有效地实施国防部长的指挥、指导和控制。(3)加强对国防部的审计。设置一名审计长，增强文官对涉及审计事务的影响力*美国国会众议院法律修订咨议局编：《美国法典：军事法卷》，25页，北京，中国社会科学出版社，1994。。

第二，提升参谋长联席会议主席的权威。这是此次军事制度改革最为核心的议题。(1)直接提升参谋长联席会议主席的权力。法案首次以法律形式规定，“参谋长联席会议主席是总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问”。这极大地提升了参谋长联席会议主席的权力，使其能够直接影响到总统和国防部长的政策选择，这改变了美国安全政策制定的固有模式，开启了强势参谋长联席会议主席的时代。法案还对参谋长联席会议主席在制定计划、提供咨询和制定政策方面的职能做了详细规定。通过提升参谋长联席会议主席的权力，大大地降低了各军种之间的竞争。(2)增设一名参谋长联席会议副主席。由于各军种担心这一职位的设置可能打破各军种在权力结构上的平衡，故法案对这一职位做出了严格限制。法案规定，参谋长联席会议主席和副主席不得是同一军种的成员，但是总统可以在有限的时间内避免这一限制，以便实现主席和副主席的平稳交接。从整个参谋长联席会议制度来看，这一职位的设置无疑增加了参谋长联席会议主席的权力。(3)调整联合参谋部。进一步提升参谋长联席会议主席对联合参谋部的控制。法案规定，“参谋长联席会议主席负责管理联合参谋部及其主任。联合参谋部应履行主席规定的职责并按主席规定的程序履行其职能”*左希迎：《美国军事制度变迁的逻辑》，138页，北京，社会科学出版社，2015。。国防部长应该确保联合参谋部的独立性，使其能支持参谋长联席会议主席完成其职能。

1.偏好参数。家庭偏好参数β，依据杨源源[20]等，将其取值设定为0.98；家庭消费中非耐用品的权重γ1，依据李江一和李涵[14]、孙巍和杨程博[21]以及吴瑾[15]的研究结论，我国居民在食品、教育、医疗服务和文化娱乐等非耐用品消费方面的消费支出相对较大，因此本文将这一参数的取值设定为0.6。这一参数的取值仅影响稳态而无法影响外生冲击下各变量的动态特征。耐用品与非耐用品的替代弹性ν，依据Barsky et al.[17]，将其取值设定为0.6。耐用品的折旧率δ，我们首先参考杨源源(2017)关于物质资本折旧率的取值，将其设定为2.5%。

第三，提升作战司令部的权力。(1)对作战司令部与各军种之间的权力关系做出规范。法案规定，“各军种部长应把其所辖的一切部队都配属给联合和特种作战司令部，以执行分配给这些司令部的任务。……除非国防部长另有指示，联合作战司令部辖区内的一切军队都应该归属于司令部司令，并由其指挥”*李文：《美国联合空中作战研究》，172页，北京，国防大学出版社，2003。。这极大地提升了作战司令部的权力，使其独立于各军种的管辖而执行具体的军事行动。(2)调整作战司令部与参谋长联席会议的关系。一方面，参谋长联席会议主席成为联合作战司令部和总统或国防部长沟通的重要渠道。总统不仅可以通过参谋长联席会议主席来沟通文官和作战司令部之间的联系，还可以“给参谋长联席会议主席分配职责，以协助总统和国防部长履行其指挥职能”。另一方面，加强参谋长联席会议主席的监督职能。国防部长可以委派参谋长联席会议主席监督各作战司令部的活动。这有利于提升总统或国防部长通过参谋长联席会议主席对作战司令部的控制，同时有利于加强参谋长联席会议与作战司令部之间的沟通，增进各部门之间的合作。(3)调整作战司令部与文官之间的关系。一方面，作战司令部司令对所属司令部和部队的指挥、指导和控制有充足的权威，“国防部长应该保证作战司令部司令对该司令部所属司令部和部队拥有足够的指挥、指导和控制权，以便对其进行有效地指挥”。另一方面，作战司令部司令直接向国防部长负责，并在总统的指导下，在国防部长的指挥、指导和控制下履行自己的职责。这就明确了作战司令部司令与国防部长、总统之间的权力关系，加强了文官对作战司令部的控制。

(三)《戈德华特-尼科尔斯改组法》的历史意义。《戈德华特-尼科尔斯改组法》作为美国军事制度变革历史上具有划时代意义的法律，它深远地塑造了美国的军事制度，并深刻影响了其后几十年的防务政治。第一，法案极大地提升了参谋长联席会议主席的政策影响力，产生了强参谋长联席会议主席模式。第二，各军种联合作战成为新趋势，空军的影响力空前提高。第三，美军特种部队的地位获得正式认可。

综上所述，《戈德华特-尼科尔斯改组法》是美国国家军事机构统一后最为彻底的军事制度改革。在这次改革中，美国军事制度被重塑，其影响一直延续到今天。

四、克林顿政府时期的新军事变革

在克林顿政府时期，美国积极推动军事变革，采用最新的信息技术提升美军战斗力。然而，这场革命更多的是军事技术层面的，军事制度的变革非常有限。

(一)克林顿政府时期的新军事技术变革。1993年，时任国防部长的阿斯平就出台了《自下而上的审查报告》。他在报告中认为，冷战结束和苏联解体使得美国的国际安全环境发生了巨大的变化，美国国防部需要自下而上地审查，重新评估国防理念和国防计划，以维护美国国家利益。*翟晓敏：《冷战后的美军军事战略》，218页，北京，国防大学出版社，1999。为了实现这一战略目标，需要提升军事现代化的水平。这份报告对美国军事现代化提出了详细的建议，进而塑造了冷战结束后美国的战略和力量。随后，威廉·佩里(William Perry)接任国防部长后，美国继续推进军事现代化的进度。美军推动军事事务革命，旨在发展改进型信息、指挥和控制的能力，以提升联合行动的水平。在这一时期，美军建设了一批高技术的作战平台和武器装备。经过克林顿政府的推动，美国军事现代化取得了显著的成就，一大批新式武器和作战平台被研制出来，在科索沃战争中，这些新式武器大显身手，美国取得了举世瞩目的成功。

(二)为何美国军事制度没有大规模变革。冷战后美国军事制度没有发生大规模的变革，就在于美国作为一个“孤独的超级大国”，在国际体系中已经难以找到敌手。美国在冷战后发动的战争中取得了压倒性的胜利，这提升了美军的自信心。更为重要的原因是，东欧剧变和苏联解体让其失去了昔日的对手，其安全压力骤减，大大降低了美国进行军事制度调整的压力。*喻舒曼：《冷战后美国军事战略思维评析》，153页，北京，国防大学出版社，2001。(1)苏联解体后，继承苏联衣钵的俄罗斯长期低迷，难以再现雄风。俄罗斯冷战结束后的国家经济结构被打乱，经济力量受到巨大的影响，国民经济塌陷。(2)美国自身仍然维持超强的国力。在经济上，美国进行了信息技术革命，经济实力大为增强。在军事上，美国的军费开支常年占据全球军费开支的40%以上，大约是排在其后10个国家的军费开支的总和。同时，美国的军事技术一直领先于世界，在常规武器和核武器上，其他国家并不具备挑战美国的军事基础。*柯春桥：《美国军事力量分析》，284页，北京，军事科学出版社，1999。(3)尽管新兴大国获得了巨大的发展，但是仍然没有国家能够挑战美国。由此可见，冷战后美国在国际体系中获得了巨大的优势，使其可以不用进行军事制度调整就能傲视群雄。

五、新世纪初的美国军事制度改革(从拉姆斯菲尔德到盖茨)

进入新世纪以后，恐怖主义威胁凸显，成为美国的头号敌人；中国等大国的军事实力快速发展，给美国带来一定的冲击。在此背景下，美国进入了长达十余年的军事改革阶段。

2.国防部组织结构调整。首先，加强文官对军方的控制。a.提升文官在战略制定中的地位，并积极介入军事事务。b.通过将领的任免和调防加强对军方的控制。c.通过制度调整理顺文官和军方之间的关系。其次，改革国防部组织机构，包括设置战略影响办公室、部队改革办公室和商业自主委员会。另外，对国防工业进行重组，组建巨大的国防承包商，并且推动国防工业军民一体化。*何奇松：《冷战后美国国防工业的重组》，载《美国研究》，2005(4)。

总之，拉姆斯菲尔德在其主持国防的5年时间内，对军队和国防部进行了大刀阔斧地改革。但是也存在欠缺：首先，在军事制度改革上，仅仅推动军队更加轻便、致命、灵活，缺乏战略性。其次，由于他的强势，造成与国会、参谋长联席会议的关系紧张。*刘永涛：《美国国会和总统关系》，55页，上海，上海人民出版社，2010。最后，拉姆斯菲尔德是阿富汗战争和伊拉克战争的坚定支持者和推动者，但是随着美国陷入这两场战争的泥潭，他却无法找到合适的对策。

(二)盖茨的军事改革。与个性强势的拉姆斯菲尔德相比，盖茨则是一名技术官僚，他努力与军队保持良好的关系，力图做一个“士兵的国防部长”。

1.对军队的改革。盖茨把军事改革的重心放到陆军上，以求建立一支能够在非传统战争中作战的陆军。一方面，调整陆军的官僚体制。为了让政令畅通，着手理顺陆军的官僚机构。a.晋升新一代陆军领导人，特别是不仅掌握平叛理论，同时还在伊拉克战争中拥有实战经验的将领。b.增加独立的作战旅和旅长的数量，给予中层军官更多成长和锻炼的机会。通过这两方面的努力，陆军的流动性大为增强，在机制上压制了缺少实战经验、固守冷战时期战争思维的将领。另一方面，革新陆军文化。a.要求中层和基层军官以及普通士兵善于利用网络和社会媒体处理战争中面临的复杂问题。b.要求军事将领具备创造性思维，形成根据经验和现实促进自身进步的文化。c.最为重要的一点是推动陆军形成新的晋升文化。

2.调整国防部。在战略规划上，盖茨致力于对常规战争和非常规战争进行再平衡。首先，改革国防部的商业模式。一是取消和缩减部分武器项目。2009年取消和削减了30多个运转不佳或现实需求过剩的主要武器项目，价值3330亿美元。再就是大幅裁撤国防部的私人承包商。国防部雇佣的大量私人承包商耗费了大量的军费，成为国防部臃肿的一个重要原因。其次，协调军政关系。为了加强文官控制，并更为有效的推进军事改革，盖茨努力在文官部门和军方之间扮演一个平衡者的角色，协调两方之间的矛盾，使之形成合力。

总体看来，盖茨一方面继承了拉姆斯菲尔德的军事改革，解决了其遗留的诸多问题；另一方面他面对伊拉克和阿富汗战争结束后的局面，对美军进行调整。从盖茨的策略来看，它提出了“再平衡”的战略，对美国的安全战略和国防力量进行再调整；从其工作来看，他虽然服务于小布什和奥巴马两个不同党派的政府，但保证了美国军事变革的连续性和统一性，其军事改革对美军而言非常重要。