佛山新型城镇化建设中排污权金融业务发展研究

龚 洁 黄佑军

(佛山职业技术学院，广东 佛山 528137)



佛山新型城镇化建设中排污权金融业务发展研究

龚 洁 黄佑军

(佛山职业技术学院，广东 佛山 528137)

随着产业转型升级和国家城镇化建设的不断演进，以生态文明为价值理念已成为新型城镇化建设的主要特点之一，环保问题也日益收到人们的重视。排污权金融作为新的融资形式，它的出现无论是对政府还是企业无疑都是一剂强心剂。本文以佛山排污权金融业务发展为例，探讨制约佛山排污权金融的有关因素，并提出促进佛山排污权金融业务发展的若干对策建议。

新型城镇化；排污权；金融业务

随着产业转型升级和国家城镇化建设的不断演进，国家经济发展和环境治理取得了又好又快的发展。但这种发展，在某种意义上说，是以环境污染、资源耗损、低产出、生态破坏为代价的。无论是国际还是国内，环保问题已不可忽视，当代中国的新型城镇化是以生态文明为价值理念的一种现代化进程，在新型城镇化进程中，排污权交易应运而生，它的出现不仅符合新城镇化发展要求，更能有效满足政府和人民“还我青山绿水”的要求。佛山率先试点排污权租赁及金融信贷，为推动并实现新型城镇化建设打下了坚实基础。

一、排污权、排污交易与排污权金融的概念

(一)排污权的概念

排污权又称排放权，是排放污染物的权利。它是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。

(二)排污权交易的概念

排污权交易是在一个有额外排污削减份额的公司和需要从其他公司获得排污削减份额以降低其污染控制成本的公司之间的自愿交易。它以一定地区在一定期限内污染物总量的控制为前提和目标，充分有效使用当地的环境容量资源，以经济政策和市场调节手段鼓励企业通过技术进步减少污染，进而进行企业间的排污权买卖行为，最大限度减少治理污染的成本，提高治理污染效率的一种控制污染的环境保护手段。排污权交易同传统的管理政策相比，能够更多、更快地实现污染物排放的削减。排污权交易计划的灵活性使得企业能够评价他们的最佳控制方案，如选择内部控制或通过市场与其他人合作取得排污削减，同时，也向公众保证了他们履行排污削减的责任。它是用市场这只“无形之手”来控制环境污染的一种较为有效的方式。

(三)排污权金融的概念

排污权金融是指以排污权作为基础资产、服务于排污权交易的金融业务和衍生产品，具体包括排污权制度设计咨询、排污权有偿使用资金管理及理财、排污权交易清算系统开发等。发达国家的实践证明，开展排污权金融业务有利于鼓励金融创新，推进绿色信贷发展，拓宽企业融资渠道，节约资源、保护环境。

二、佛山发展排污权金融的必要性

佛山在新城镇化建设中虽然已取得了较大成绩，但从质量看来仍有较大差距，其中影响其质量的最主要原因之一是：金融政策缺乏明确的城镇化导向，即：在佛山城镇化建设中，金融优惠仅限于部分专项资金的供给，而对支持新型城镇化建设的优惠政策没有清晰、持续的导向。就目前金融政策看来，国家开发银行、农业发展银行、农业银行和本地农商银行、村镇银行从未明确地将城镇化基础设施建设作为信贷支持的重点，而民间金融、中小企业贷款担保公司资金均在利润高端的业务领域流动，没有上升到政策高度对城镇化基础设施、社会保障体系、生态文明的建设等给予系统的支持，显然，城镇化建设发展的金融政策支持缺乏顶层设计和系统性，佛山发展排污权金融迫在眉睫。具体作用如下：

(一)改善融资渠道，减轻政府资金压力

排污权金融可以有效拓宽排污领域的融资渠道，减轻政府资金压力。环保投资是排污权金融的重要组成部分，它将改变以政府为主导的投资，进一步减轻政府的资金压力；排污权金融是完善排污权交易的重要手段之一，有利于政府排污权交易制度的深化发展，有利于环境资源的优化配置，有利于促进佛山产业结构转型升级，推动佛山经济发展方式的转变。

(二)盘活企业资产，创新商业银行金融

1.排污权金融有利于企业盘活资产。有偿使用排污权属于有价资产，排污权的盘活有利于企业最大化提高资产收益。在污染物总量控制的制度下，无论是新建企业的落户还是老企业的改建扩建都会给企业带来巨大的资金压力，影响企业环保投入的积极性，而排污权质押贷款正好应运而生。企业通过将排污权质押给银行就可以获得投入环保所需要的资金，甚至减排成本低的企业可以将富余指标在市场交易获得一定的收益，提高了企业治污的积极性。排污权抵押贷款对于企业污染减排、技术改造和流动资金周转起到积极的作用，帮助企业解决资金紧张的困难，也能促进佛山金融创新发展，更好地服务于环保。

2.排污权金融是佛山商业银行金融创新的需要。目前佛山商业银行之间虽然竞争激烈，但在金融产品创新方面比较乏力。随着排污权交易制度的逐步确立，排污权作为一种新兴的优质金融资产，将备受企业和越来越多金融机构的青睐。佛山商业银行通过推行排污权金融业务，能够拓宽其利润来源渠道，分散银行风险，更重要的是能够发挥金融在经济中的核心作用，助力环境保护。

三、佛山新型城镇化建设中排污权金融业务的发展实践情况

(一)率先实践排污权租赁与排污权抵押

2016年5月5日，作为广东省首批试点城市之一，佛山率先公布《排污权有偿使用和交易试点制度征求意见稿》(以下简称意见稿)，1600多家重点排污企业被率先纳入试点范围。

佛山试点制度创新推出排污权租赁。企业日常生产存在周期性，有淡季、旺季之分。就像房子一样，部分企业的排污指标也会出现闲置的情况，此时就可以将它租赁给其他企业。但目前，其他试点地区的排污权交易(二级市场)并不活跃，主要是因为排污指标为稀缺资源，很多企业不太愿意卖出去。

排污权租赁需要遵循以下几个原则：一是排污权租赁仅限于不同排污单位之间，政府储备不参与，且不可跨区租赁；二是排污权租赁必须以合理预测、提前申请为原则，若排污单位排放污染物已超标等，均不得进行相应污染物排放指标的租赁行为；三是租赁期最长为一年，仅限租赁行为的当年使用。租赁价格由承租双方协商确定，不受交易指导价格限制。

试点制度还推动金融机构建立以排污权作为抵押的融资服务，并鼓励优先为试点企业提供绿色金融信贷服务，减少解企业因有偿使用而增加的环境成本。“排污权抵押期间，企业仍可继续使用。

(二)政府出台相应制度文件推行排污金融业务

佛山市环保局下一步计划全面出台政策制度文件，规范排污权有偿使用和交易行为。按重大行政决策程序(专家论证、风险评估、决策听证、合法性审查、市政府常务会审定)完善审批流程，抓紧出台《佛山市排污权有偿使用和交易试点暂行办法》及其他配套性政策文件。同时，研究制定《佛山市排污权抵押贷款暂行规定》，推行排污权信贷试点。完成初始排污权核定和分配，严格规范排污许可证管理。继续以总量控制为核心，以排污许可证为载体，结合环境容量，合理核定、分配排污权。完成全部试点排污单位的初始核定与分配及排污许可证换发。加快组建管理机构，授权委托交易平台。加快组建排污权交易管理和储备中心，落实人员和资金保障。正式委托授权市公共资源交易中心为全市排污权交易平台，为排污权交易提供场所、设施、信息等服务。建立全市统一的排污权交易管理信息系统。加快排污权交易管理信息系统、电子竞技轮拍系统开发建设，2016年6月投入使用并进行模拟交易。组织开展排污权交易，全面开征有偿使用费。先行对新、改、扩建项目新增排污指标实施排污权交易。同时，建立全市统一的指标储备库，先行对关停项目和核定分配富余的排污指标进行政府回收和储备。下一步将对纳入试点的现有排污单位，全面开征有偿使用费。建立部门联动协调机制和专家咨询制度。建立佛山市排污权有偿使用与交易试点工作联动协调机制，不定期地召开会议，汇报试点工作进展和研究协调交易试点工作事项。组建我市排污权有偿使用与交易专家团队，为交易工作的全面实施奠定坚实的科学基础。

四、制约佛山排污权金融的因素分析

(一) 供需不协调，市场经济机制尚未激活

截至目前为止，排污权价格仍带有明显的行政化色彩，市场经济机制尚未激活。尽管目前佛山建立了多个环境交易所和交易中心，但所进行的大多数交易并不是真正意义上的市场机制下的排污权交易，而大都是在当地环保部门的协调下完成所形成的交易价格也是在行政干预下的指导价格，市场的价格机制并没有发挥作用。就目前的制度框架而言，供给和需求两个方面都制约了排污权交易的发展。

从需求方面看，一级市场排污指标的分配基本上是参考历史量进行的，导致分配的指标比较宽松，难以体现环境容量指标的稀缺性，影响了二级市场交易的活跃性。企业如果通过环境评估，就可以在一级市场免费得到排污指标，从而导致排污权交易市场需求不足，而且缺乏有效的监管，使得污染企业发现排污量超过购买量也不会产生什么严重后果，从而降低其参与市场购买排污指标的积极性。

从供给方面来看，大多数企业还处于追求产量的阶段，对污染物排放量的需求大，而我国目前实施严格的减排政策，迫使企业面临相当大的减排任务。这样，排污权就成了稀缺资源，排污权资产具有很大的增值性，很少有企业愿意把多余的排污权拿出来交易，惜售行为使得排污权供给不足，交易市场不能有效运作。

(二)排污权金融业务处在试点阶段，商业银行对此认识尚未成熟

目前，由于排污权交易制度在佛山还处于试点阶段，排污权金融业务起步更晚，大多数商业银行对排污权金融的经济效益、操作模式、风险管理等都缺乏经验，不敢贸然介入，只有少数几家商业银行试水排污权金融业务。

(三) 制度法律缺失，排污权金融业务风险较大

除了传统金融业务所具有的市场风险、政策风险以外，排污权金融作为一种金融创新产品，其存在的风险更特殊，尤其面临着相关法律的缺失而产生的法律风险。

五、促进佛山排污权金融业务发展的对策建议

(一)建立健全政府职能，完善法律法规

1.建立健全政府职能，加强宏观调控，发挥政府监管职能。在政府约束下，企业自主行为将大大受到制约，不会因为自身的利益最大化而放肆排污。然而，从佛山试点看，由于对没有安装在线监测设施的企业的排污情况审核缺乏依据，对排污企业排污情况监督不到位，处罚过轻，违法成本低导致排污单位恶意违法违规，无证排污和超证排污的现象也不能得到及时纠正。所以，排污权的正常交易应建立在环境监测与执法检查之上，针对这些情况，政府可做到：首先，建立主要污染物“刷卡式”总量控制管理系统，按照“年初充值、年末核算、实时扣减、超量警告”的原则进行动态管理支撑排污权交易，为交易监管奠定坚实的计量基础，使排污权交易工作有据可循；其次，对重点污染源自动监控系统运营人员进行集中技术培训、上岗考核，确保监控数据质量。对现场端自动监控设施运营维护不到位、运营人员素质差的在线运营单位实行退出机制。

2.完善排污权交易的相关制度法规。排污权作为污染物排放指标的使用权要具有明确的权属证明，在 《物权法》中明确将排污权列入可以抵押财产的范围。在此，建议排污权交易赢与排污许可证制度紧密结合，尽 快 出 台 《排 污 许 可 证 管 理 条例》。在 《环境保护法》 中明确规定，排污权交易的法律主体和交易的法定程序，确定交易罚则等，以提高环保违法的成本，保障节能环保企业应得的利益。如果能将排污许可作为其他部门行政许可的前置条件，将极大地促进排污许可证在实际工作中的应用，也将大力推动排污许可工作的开展。

3.制定鼓励排污权发展的政策措施。通过给予金融机构以及排污权交易中心更多的政策支持和税费优惠，激励更多的金融机构及交易中心参与排污权交易，起到金融促进经济转型发展的核心作用。特别是针对通过排污权交易体系购买的排污权应免征环境保护税，鼓励更多企业参与排污权交易。

4.建立控制排污权有偿使用专项资金。排污指标有偿使用费应按照管理权限，分别缴入同级国库，纳入财政预算，实行收支两条线管理，专项用于污染防治、环境监管能力建设以及排污权交易平台的建设、运行与维护等。同时，鼓励基金管理公司设立投资于能够促进环境保护、生态建设和可持续发展的生态基金。

(二) 以政策为导向，完善排污权金融服务及其配套建设

1.完善排污权金融服务方案。提供涵盖交易前的规则设计、课题研究、系统开发，交易中的支付结算、交易顾问、企业培训以及交易后的资金管理和项目融资等各个环节的排污权金融服务方案。

2.形成配套业务体制和营销体系。制定排污权抵押授信业务管理办法和操作规程，顺应市场变化，组建总、分行联合业务拓展团队，通过制定专业产品和定制系统，为交易市场和参与企业提供交易中介和支付结算服务，有效拉动负债业务，培育基础客户群。

3.以政府政策为导向，加强排污权金融业务的产品创新力度。商业银行在立足结算及融资等传统金融服务的同时，应利用专业能力、网络资源、信息资源及市场研究等方面的优势，持续推出切合政府政策意图、贴近企业需求的排污权金融产品，为参与方提供优质的资产管理服务。随着排污权试点范围的不断扩大，各类产品创新的空间都很大，应以排污权有偿使用资金结算存管为基础，加强排污权金融业务的产品创新力度。

(三)打破单纯依靠政府的传统模式，充分发挥市场机制

打破单纯依靠政府的传统模式，发挥市场机制，厘清政府与市场界限，建立排污权准市场化交易机制。以市场化的方式解决环境问题的排污权交易应在其交易过程中应发挥市场的主导作用，协调好政府与市场的关系。在排污权二级市场上以市场机制为主导，建立排污权储备体系，改善普遍出现的市场不活跃尤其是市场上排污权供给不足的状况。

1.政府储备。一般由一级市场初始分配预留指标和二级市场回购指标构成。

2.当排污单位出现富余指标时，6个月内申请储备。鼓励企业通过技术改造、自主淘汰落后产能等措施实现节能减排，并将富余指标放入产权市场交易获利，提高企业主动采取治污措施和参与交易活动的积极性，有利于减少排污权交易制度执行的社会阻力，促使排污权交易市场的进一步活跃。

(四)结合现阶段发展特点，尝试组合融资担保方式

按照现有做法，排污权抵押融资主要依托财政资金 1∶1保证回购。在排污权交易试点阶段，排污权交易市场需求数量有限，以环保部门回购为处置途径的政府信用保障有利于金融机构业务的拓展和完善。基于财政资金这种单一来源的回购方式，风险较大，为化解风险，亦可以从组合角度进行尝试。主要做法是组合担保、批发营销、批量融资、政府回购承诺，并建立一个企业间的交易机制，以保证排污权变现的可行性。

(五)利用新技术，完善交易平台

完善排污权交易平台的建设运用互联网、物联网、云技术等建立集排污权交易、管理、监督于一体的可操作的排污权交易平台。重点开发排污权实时监测系统、网络动态报价系统、电子竞价体系、资金结算系统等。交易平台设立国家级和省市级，各级政府及环保部门按照职责做好排放权指标的台账及管理工作，跨地域、区域的交易要经过所在地环保部门的同意。各司其职，全面整合环保资源，提高排污权交易效率，以环境保护促进可持续发展战略的实现。

[1] 高飞，高厚礼，王琦：我国排污权金融业务发展研究 [J]. 改革与战略；2016(3).

[2] 周英，我国排污权交易的现状及存在问题研究，[J]. 生产力研究，2014(4).

[3] 王薇，银行绿色信贷之排污权抵押机制建立研究，[J].华北金融，2012(9).

[4] 易武，让“排污权”产生金融价值，[J].经理人，2014(172).