淄博市发展养老服务业存在的主要问题及对策

马雪辉

(中共淄博市委党校，山东 淄博 255000)



淄博市发展养老服务业存在的主要问题及对策

马雪辉

(中共淄博市委党校，山东 淄博 255000)

养老服务业的发展关系到国计民生和国家长治久安，与广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题有直接的关系。淄博市在养老服务业发展领域还存在许多问题，当前及今后一段时间，政府重视、支持、扶持发展养老服务业，应当而且必须摆上社会管理的重要议事日程。

养老服务业；发展

淄博市于上世纪90年代初就已进入老龄化社会，截至2012年末，全市60周岁以上老年人已达76.89万，占全市总人口的比重为18.15%；预计到2020年，全市老年人口将达101.4万，占全市总人口的比重上升至22.5%，也即平均每4个人中就有一个老年人，养老服务问题成为淄博市不得不正视的热点问题。因此，当前及今后一段时间，政府重视、支持、扶持发展养老服务业，应当而且必须摆上社会管理的重要议事日程。

一、淄博市发展养老服务业存在的主要问题

(一)社会各界对发展养老服务业的认识滞后

从政府管理的角度看，淄博市对养老服务业还没有进行详细的规划和设计，致使养老服务业发展还处于在一个相当低端的水平。这其中的原因，主要是由于淄博市历来是一个传统的老工业城市，工业强市战略深入人心，因此，政府部门重工业、轻服务业发展的倾向仍然在很大程度上存在，多数区县尚未真正把服务业放在与工业同等重要的战略地位对待，发展养老服务业的议题更是难以摆上领导的桌面。

从经营主体的角度看，长期以来，经营主体认为老年人本身就是弱势群体，作为养老机构大赚老年人的钱是不道义的表现，基于这种认识，迫于各方压力，淄博市的养老服务业大多定位于社会公共事业，而非一项产业，致使养老服务业的经营主体只能提供一些基础性的服务，包括饮食、穿着、住所及医疗保健等方面，长期处于保本微利、甚至亏损状态，使得社会投资者一致认为养老服务业就是不赚钱的“赔本”生意，对养老服务市场化开发更是无从谈起。

(二)发展养老服务业的政策环境有待改善

1.政策法规不完善

到目前为止，淄博市尚未出台过任何具有本地特点的保障养老服务业发展的法规规章，在发展养老服务业方面的政策出台存在严重的滞后现象。由于国家和省级法律法规规定的条款多是原则性要求，过于笼统，地方在执行和落实的时候，缺少指导性和可操作性，地方在落实发展养老服务业方面缺少有力的法规“武器”支持，导致养老服务业缺位、错位、越位现象不同程度地存在：地方政府在养老服务机构建设中，主要表现为在制定规划、出台政策、落实政策等方面没有行动或力度不够，因此，养老服务业经营主体在没有相关政策制度保障的情况下，不敢放开手脚投资投入养老服务业，对于养老服务普遍存在盈利低、资本回收期长的特点，更加加重了淄博养老服务业发展的质量和速度，

2.服务措施不到位

一是医疗服务资源分布不合理。拿淄博市来说，目前我市的主要医疗资源集中分布在市区及区县城区以内，特别是比较的明显集中在城市和区县城区的医疗机构，但在养老服务机构内部，医疗服务的提供方式有一少部分单位，实行的是与定点医疗机构进行合作，由医疗服务单位派出相应机构或人员进行服务，还有很多养老服务机构只是设立了一个门诊室，自行选聘职业医师或护士提供医疗服务。这其中多数民办养老服务机构由于自身条件较差，配备医护人员少和医疗器械和药品简单，无法独立设立医保定点单位，由此使许多想入驻养老服务机构的老年人放弃入驻。

二是养老服务设施不均衡。目前淄博市的养老格局基本是“90、6、4”格局，即：90%左右的老人希望居家养老，6%左右的选择在社区养老机构和日间照料机构享受长期和日间的养老、托老照料，4%左右的老人有愿意选择到养老机构养老，由此测算全市有3.6万人有入驻养老服务机构的意愿，因此，床位数缺口大约在5000张左右，养老服务设施总量不足。同时，已建成社区老年人日间照料中心110余处，居家养老服务站400余处。在养老服务供给不足的同时，又表现为供给相对过剩，有些养老机构设施落后，生活缺乏情趣，老年人不愿入驻；有些又过于奢华，收费过高，致使许多老年人望而却步，结果是本来为数不多的养老机构利用率不高。截止2014年底，全市共收养1.4万人，养老服务机构入驻率不足50%。

三是养老服务专业型人才供给不足。我市养老服务人员当前最突出的问题是，养老服务人员知识水平低，专业化程度普遍低，待遇和社会地位低，从业数量不足，敬业精神不足，队伍稳定性差。

3.扶持方式不系统

目前，我国各级政府对养老服务业的扶持渠道最主要的是通过民政部门的老龄工作机构，由老龄工作机构向养老服务机构发放床位补贴，而养老服务业涉及的领域、行业、单位众多，仅靠老龄工作部门“单打独斗”，对养老服务业的扶持力度有限，其他与养老服务业相关的发改、规划、国土、人社、金融、税务等部门的扶持力量的配套作用不容忽视。所以说，淄博市的养老服务业的发展需要政府各个职能部门的协同协作，共同研究制订相应的比较系统的扶持措施，才能为养老服务业的发展创造一个良好的发展环境。

(三)养老服务业的发展缺乏内生动力

1.规范化、标准化程度不高

在现行体制下，有关部门没有主动把养老服务规范化、标准化工作纳入工作视野，养老服务业市场缺乏统一的市场规范和行业标准。养老服务机构的社会化服务水平偏低。不少条件较好的养老服务机构费用标准也较高，已经超过了普通老龄人群的承受能力，但费用标准较低的养老服务机构人们又不愿选择，这也是社会化服务水平偏低的标志，与当前人口老龄化步伐不相匹配。

2.经营方式和发展模式单一

淄博的养老服务业，基本上还是以提供长期照护为唯一方式，在中国人的传统观念里，认为只要把老年人照看好，管吃管住管病就算是完成了服务，而在精神和心理上满足更多老年人需求的个性化服务项目，少之又少，几乎是空白，更不要说养老服务产业链上下游的经营和发展，也没有得到很好的融合发展，这与先进的服务经营和发展模式相比形成了强烈对比。

3.缺少市场化引领基因

养老服务业最主要的投资在前期，没有一个有实力的财团作为依托力量，养老服务提供商很难开展他们的服务活动。淄博市目前最好的养老服务机构——淄博市老年福利服务中心，是作为市委、市政府的重点建设工程，于2011年2月建成投入使用的，总投资6000余万元，建筑面积1.98万平方米，主体8层，设置床位500张，现入住老年人300多人，收费标准为每人每年一级照料2290-2690元、二级照料2140-2340元、三级照料1695元，如此按一级照料平均每人每年2500元、入住300人计算，年收入100万元，不计基本运营费用，收回成本需60年，如果没有市委市政府为强有力的依托，没有哪个企业会在这样的项目上投资。

二、淄博市发展养老服务业的对策建议

(一)加强社会宣传，引导社会各界正确认识淄博养老服务业

1.加强户外宣传阵地建设，形成全社会关注养老服务业的共识

在形成全社会关注养老服务业共识的宣传实践中，淄博市要将户外宣传阵地建设作为宣传的重要载体，要专门制定《全社会关注养老服务业户外宣传与氛围营造工作方案》，进一步完善户外社会宣传阵地建设的种类和布局。在城市街道、社区依法增设大型广告牌，集中用于养老服务理念的宣传；在老年活动中心、老年大学、老年文化场所等老年人群集中活动区，建设“养老服务产业”主题园区、广场，将主题宣传与城市形象和区域文化生活相结合；在有关办公区、居民社区、敬老院、福利院等场所，通过标语、横幅、海报、板报、书画等多种形式，营造浓厚社会氛围。通过户外宣传的大规模视觉效果冲击，让“养老服务”4个字，在全社会无处不在、无时不有，使不同群体的人们充分了解和认知养老服务。

2.发挥先进典型示范作用，引导全社会认同养老服务业

对养老服务业中的先进典型单位和个人，政府和有关部门单位，要给予积极评价，更要搭建表彰平台。近年来，在先进典型宣传中，我市每年都在评选养老服务先进单位和先进个人。这些先进单位的事迹客观真实、人物的形象有血有肉，贴近群众，贴近生活，要使先进有落脚点，能够引起共鸣。在宣传组织上，除了传统宣传部门和新闻媒体的挖掘，还充分发挥新社会组织的作用，引导科学、体育、演艺等领域德才兼备的公众人物，积极参与到宣传养老服务业的相关活动中来。可以邀请具有知名度的热心公益的老演员、老主持人代言养老服务业。

3.创新载体，增强主题活动策划的时代性

淄博市可以在养老服务业中开展“养老服务我先行”活动，注重调动和发挥养老服务主体的主观能动性，对表现突出的单位和个人，通过主流媒体予以广泛宣传。要注意整体联动，放大主题活动宣传的社会效应，努力将宣传渠道资源优势彰显于主题活动宣传之中，细化主题内容，细分受众需求，充分运用报纸、电视、网络、移动新媒体、文艺演出、图片展览、专题书籍等多种方式，形成全方位、多层次、立体化的宣传态势，掀起主题活动热潮，吸引全民参与。

(二)发挥政府、企业、社团等不同主体的优势，构建适合淄博养老服务业发展的环境

1.健全完善促进养老服务业健康发展的政策法规

一方面要抓紧制定出台《淄博市促进养老服务业发展规划》。淄博市作为具有地方立法权的较大市，可以依照法律规定，应当适时出台一部关于保障老年人权益和享受养老服务的立法性文件，从法律层面对养老服务业社会地位给予法律上认定。在此基础上，各相关部门和市场主体依法推进和落实养老服务，其积极意义在于给予社会养老服务业市场主体以社会定位，使其能够合法开展各种养老服务经济活动，受到法律法规的保护。另一方面政府部门要加紧研究出台一整套系统、全面的促进养老服务业发展的支持政策。要成立专门的促进养老服务业发展工作协调组织，成员由各有关涉老产业部门组成，并吸收养老服务业代表参加，定期研究养老服务业发展情况，以问题为导向，制订切实可行的、适合淄博当地养老服务业发展的规定、管理办法等。

2.加快服务型政府建设，寓管理于服务之中

各级政府应当在促进养老服务业发展中发挥更大作用，不能只管理不服务。要进一步健全完善养老、医疗保障制度。政府有关部门要发挥职能作用，加强对养老、医疗等社保资金的归集和使用监管，确保公共资金的安全。同时，要按照市场规则，积极推进养老金入市，努力实现社保资金的保值增值。这是养老服务业实现营业收入的重要根源。要成立专门的养老服务业管理服务机构。加强对养老服务业发展问题的研究，由发改、规划、土地、民政、商务、卫生等部门的人员组成，针对淄博市养老格局的特点，科学规划、合理布局，最大限度的发挥现有社会资源的优势，有效促进养老服务业发展。各级政府要统一规划、统一组织，尤其民政、卫生、人社、财税等部门，应联手抓好养老机构建设，重点加大现有的优惠扶持政策的落实。

3.研究制定科学的扶持措施，提供系统化支持

政府要重点推进民办养老机构发展，急需政府明确制定以下三项政策措施：一是土地优待政策。国土资源部办公厅已经印发《养老服务设施用地指导意见》的通知，淄博市应当按照此意见抓紧落实相关扶持措施。二是继续落实服务补贴政策。民政、老龄、卫生等部门要根据养老机构类型和具体情况，进行相应补贴(包括社区养老服务机构)，如贷款贴息、床位补贴、以奖代补等。三是符合条件的民办养老机构要作为基本医疗保险的定点单位，提高养护人员的工资待遇，把养护工作作为公益岗位予以补助。这些扶持政策，要在牵头主管部门的领导下，逐项调查研究，制定相应的扶持政策，出台《民办养老机构促进办法》，内容包括民办养老机构的设置审批制度、管理制度、政策扶持制度、法律责任等，以此保障民办养老机构健康发展和规范运行。

(三)多措并举，激发淄博养老服务业自我完善、自我发展的内生动力

1.尽快形成养老服务业的行业标准和行为规范

政府有关部门要认真贯彻落实《老年人权益保障法》关于建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度的要求，按照职能转变要求，尽快启动养老服务机构以及养老服务组织的等级评定，建立养老服务评估专家库，使养老机构规建设逐渐趋于范化水平。相关养老服务机构要主动参与质量管理体系建设，并积极申请第三方认证，以逐步提高内部管理的规范性和透明度，相关认证认可和检验检测活动可以在有关养老机构等服务单位内部进行。

2.细分养老服务项目和服务类别，推动养老服务业向多样化、专业化、市场化发展

要对现有养老服务业类别和服务项目进行适当梳理，加以明确，给予认可。从淄博市的实际情况看，从类别上分可分为居家养老服务业、日间照料服务业、养老机构服务业，从发展阶段来看，主要是传统型养老服务、科技型养老服务、创新型养老服务，从服务方式来看，主要是普惠型养老服务、个性化养老服务。可以充分借鉴法国养老服务券的办法，促进养老业务专业化、服务项目多样化、服务方式灵活化、服务模式市场化。在养老服务机构内也可分别提供不同的服务项目，对那些身体条件好的，追求更好生存生活质量的老年人提供颐养型服务，对那些身体失能、半失能的老年人，可以提供医养相结合的养老服务，按照服务项目不同、服务效果好坏收取不同的服务费用。

3.创新养老服务业的营利模式，促进关联产业融合发展

养老服务业的发展模式要尽可能的惠及更多老人，养老机构、社区或企业必须考虑怎样通过现有的资源，来解决供不应求、利润薄弱的难题，随着经济社会的快速发展，当今的老年人跟以往的老年人有着很大的不同，他们需要有高端有质量的养老服务模式。当然前提是，这些模式要具有可行性、可操作性。而事实上，尽管有OTO、 PPP投资模式、众筹模式等资金筹集方式，但很多养老服务或养老产品依然走不进众多老年消费者的家门，在“最后一公里”上得不到成效。因此，更需要民间资本进入养老服务领域，按照民政部《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》精神，发挥自身优势，找准切入点，进一步创新养老服务业的营利新模式，促进关联产业融合发展。

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